周紅宇 （天津市公共交通三公司 天津 300113)

0 引言

公共交通優(yōu)先，即公交優(yōu)先，是指在城市發(fā)展和規(guī)劃中，把公共交通的建設(shè)、管理放在優(yōu)先的位置上，給予政策、資金、技術(shù)等方面的扶持，使其能以暢通的道路、良好的車況、縱橫密集的線網(wǎng)站點，為公眾出行提供更多、更好、更快的服務(wù)。

為了緩解交通壓力，法國巴黎于20世紀(jì)60年代初，率先推出了公交優(yōu)先的戰(zhàn)略思想，其后很快在歐美等發(fā)達國家大城市得以推行，取得了顯著的成效。目前，倫敦、巴黎、紐約等城市市民出行公交分擔(dān)率均在70%左右，東京高達87%，而我國城市卻大多在20%之內(nèi)。實踐證明，這種高效利用通道資源的交通方式是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。

1 實現(xiàn)公交優(yōu)先的重要意義

隨著我國經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，交通擁堵、出行不便的問題日益顯現(xiàn)，困擾了不少城市的百姓，緩解城市道路交通擁堵已到了刻不容緩的地步。為此，大力發(fā)展城市公共交通，實行公交優(yōu)先戰(zhàn)略思想，無疑是我國重視民生的現(xiàn)實選擇。對促進我國經(jīng)濟的全面發(fā)展具有重大的和深遠的意義。

1.1 踐行科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)

在黨的十七大報告中，胡錦濤總書記明確提出了科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)思想?？茖W(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)性，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。科學(xué)發(fā)展觀，是進一步推動中國經(jīng)濟改革與發(fā)展的思路和戰(zhàn)略，是指導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展的根本指導(dǎo)思想。

在城市交通建設(shè)中，踐行科學(xué)發(fā)展觀的重要任務(wù)就是堅持公共交通優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略思想，落實公交優(yōu)先的策略，推動城市公共交通的發(fā)展。

完善公共交通設(shè)施、規(guī)范市場管理、提高文明經(jīng)營服務(wù)與改善人民生活質(zhì)量密不可分。公共交通優(yōu)先發(fā)展的思想是科學(xué)發(fā)展觀中“以人為本”理念在城市交通建設(shè)中的具體體現(xiàn)，其體現(xiàn)的就是人民大眾利益優(yōu)先發(fā)展的思想。公共交通的優(yōu)先發(fā)展，是促進社會資源合理配置并達到最高運轉(zhuǎn)效率的科學(xué)發(fā)展；是在當(dāng)前城市人口劇增、交通擁堵、空間狹小、環(huán)境污染嚴(yán)重、多數(shù)群眾收入不高的情況下，解決群眾方便、快捷、舒適出行的最符合廣大人民群眾利益的利好措施；是為人民謀利益、為城市促發(fā)展、為社會保穩(wěn)定的重要決策；是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的重要方面；是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要舉措；是踐行科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。

1.2 實現(xiàn)城市交通可持續(xù)發(fā)展的迫切要求

近年來，隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，包括私家車在內(nèi)的機動車迅速增多，使得我國機動車保有量不斷攀高，僅2011年我國機動車就增加了1773萬輛。到2011年底，全國機動車保有量已達到2.25億輛。目前，全國共有23個城市的機動車保有量超過100萬輛，其中，北京、重慶、成都、上海、廣州、杭州、天津等7個城市的機動車保有量超過200萬輛。如果天津市機動車保持現(xiàn)有的增長速度，2到3年內(nèi)，本市汽車保有量將突破300萬輛。

近年來，雖然天津市不斷加大路網(wǎng)改造力度，但是修路的速度遠遠落后于機動車數(shù)量攀升的速度，處于交通流量飽和狀態(tài)的道路越來越多，城市路網(wǎng)越來越脆弱。據(jù)天津市交管局指揮中心統(tǒng)計，2000年本市交通早晚高峰平均只有1個小時，而2010年末早晚高峰時間已擴大為7時至8時30分、16時30分至18時30分。隨著機動車保有量的增長早晚高峰還將繼續(xù)延長。

為了促進城市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，實現(xiàn)城市交通可持續(xù)發(fā)展，黨中央和國務(wù)院對優(yōu)先發(fā)展公共交通工作高度關(guān)注。2004年溫家寶總理和曾培炎副總理分別在建設(shè)部工作報告上做出了“優(yōu)先發(fā)展城市公共交通是符合中國實際的城市發(fā)展和交通發(fā)展的正確戰(zhàn)略思想”和“建設(shè)部要進一步采取措施，引導(dǎo)各地優(yōu)先發(fā)展公共交通，促進城市健康發(fā)展”的批示。

可持續(xù)發(fā)展是人類發(fā)展思路的重大進步，是人們對傳統(tǒng)發(fā)展模式反思后的變革與創(chuàng)新?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求在發(fā)展經(jīng)濟的過程中，既要滿足現(xiàn)階段的發(fā)展要求，又不危及后代人生存發(fā)展的需要，同時還要與環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)、與社會進步相適應(yīng)。要實現(xiàn)城市交通可持續(xù)發(fā)展，就必須加快推進城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。因此，公共交通的優(yōu)先發(fā)展是實現(xiàn)城市交通可持續(xù)發(fā)展的迫切要求。

1.3 提升城市現(xiàn)代化發(fā)展水平的重要保證

近年來，我國城市公共交通事業(yè)取得了快速的發(fā)展，公共交通已成為百姓出行的重要依靠。截至2009年底，全國城市公共汽電車運營車輛共有41.19萬輛，運營線路網(wǎng)達到28.92萬km，軌道交通運營車輛5479輛，運營線路長度1011km。目前，天津公交集團擁有運營車輛達6300余部，年客運總量近10億人次，分別是1949年的60倍和500倍，運營線路達324條，線路總長度8400km，分別是1949年的16倍和82倍。天津市民出行公交分擔(dān)率逐年增加，2011年已達到了30%，創(chuàng)造了歷史新高。

“十二五”期間，我國經(jīng)濟將持續(xù)增長，因此，會出現(xiàn)城市現(xiàn)代化進程加快，城市社會政治經(jīng)濟文化日益活躍，人員交往和流動人口不斷增多，市民每天出行距離變大、頻率變多等現(xiàn)象，這些現(xiàn)象必將引發(fā)對社會和公共交通的新需求。另外，隨著低碳生活觀念的不斷深入人心，更多市民將選擇公共交通出行方式，這也增加了對公共交通的依賴性。市民選擇公共交通出行方式為公交發(fā)展提供了極好的發(fā)展機遇。

據(jù)統(tǒng)計，每20輛自行車或4輛小汽車所占用的道路面積與1輛公共汽車所占面積是一樣的，而后者的載客量是自行車的100倍、是小汽車的30～40倍。按照科學(xué)數(shù)據(jù)計算，在運送同樣數(shù)量乘客的情況下，公共交通與私人小汽車相比，土地資源節(jié)省3/4，建筑材料節(jié)省4/5，投資節(jié)省5/6，而公交車交通事故是小汽車的1/100，空氣污染只是小汽車的1/10，燃油消耗僅為小汽車的1/16。從以上數(shù)據(jù)可以看出，公共交通本身具有人均占用道路面積小、污染指標(biāo)低、能耗小、運量大、道路公共資源利用率高和集約化經(jīng)營效率最高的交通方式等優(yōu)勢，其優(yōu)勢就決定了其優(yōu)先發(fā)展的地位。公交優(yōu)先是解決地少人多、路少車多、擁擠堵塞、能源緊張和污染嚴(yán)重等問題的正確選擇。

公共交通是城市賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，它的正常運營和發(fā)展，直接關(guān)系到城市經(jīng)濟和社會生活有序運轉(zhuǎn)，影響著城市生產(chǎn)和人民生活，影響著改革開放和政府的形象，在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中有著舉足輕重的地位。要確保提升城市現(xiàn)代化發(fā)展水平，就必須用好公交優(yōu)先這個效能戰(zhàn)略，充分發(fā)揮城市公共交通所擁有的優(yōu)勢，全力構(gòu)建現(xiàn)代化城市交通網(wǎng)絡(luò)體系。因此，公共交通的優(yōu)先發(fā)展是提升城市現(xiàn)代化發(fā)展水平的重要保證。

2 實現(xiàn)公交優(yōu)先的策略

公交優(yōu)先是世界通行的城市公共政策的重要組成部分，近年來在我國城市交通問題的大討論中已逐步為社會各界所認(rèn)同。如何更快、更好地實現(xiàn)公交優(yōu)先戰(zhàn)略思想，是我們當(dāng)前的重要任務(wù)。筆者認(rèn)為，要實現(xiàn)公交優(yōu)先的戰(zhàn)略思想，就應(yīng)該采取優(yōu)先的策略，來推動城市公共交通的發(fā)展。

2.1 發(fā)展理念要優(yōu)先

在2012年10月10日溫家寶總理主持召開了國務(wù)院常務(wù)會議，針對城市優(yōu)先發(fā)展公共交通，會議提出了“必須樹立公共交通優(yōu)先發(fā)展理念，將公共交通放在城市交通發(fā)展的首要位置，從根本上緩解交通擁堵、出行不便、環(huán)境污染等矛盾；要按照方便群眾、綜合銜接、綠色發(fā)展、因地制宜的原則，加快構(gòu)建以公共交通為主，由軌道交通網(wǎng)絡(luò)、公共汽車、有軌電車等組成的城市機動化出行系統(tǒng)”的重要指示。公共交通優(yōu)先發(fā)展理念已成為促進城市公共交通發(fā)展的基本國策。

公共交通既是公共的品牌，也是城市文化的表現(xiàn)形式。提到倫敦就會想到它與眾不同的地鐵，提到蘇黎世就會想到它鮮明的藍色優(yōu)質(zhì)電車和巴士。要創(chuàng)建城市的良好形象和競爭力，我們就應(yīng)該在科學(xué)發(fā)展觀的指引下，從實際國情出發(fā)，借鑒國外交通發(fā)展的成功經(jīng)驗，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，堅定不移地樹立公交優(yōu)先發(fā)展的理念，努力發(fā)展城市公共交通。通過服務(wù)創(chuàng)品牌，通過實施公交優(yōu)先的戰(zhàn)略思想，構(gòu)建高效、和諧、節(jié)約型及可持續(xù)發(fā)展的城市交通系統(tǒng)。

2.2 發(fā)展政策要優(yōu)先

北京從2007年1月1日開始，全面實施公交優(yōu)先的戰(zhàn)略，推出的最具含金量的政策有：公交月票取消，實行刷卡4折優(yōu)惠，學(xué)生2折，大幅度增加公交專用道，財政每年投入公交40億元。通過采取政府扶持、市場的監(jiān)管、經(jīng)營權(quán)的特許等措施，系統(tǒng)地進行了體制創(chuàng)新，進一步放開搞活了公共交通行業(yè)。完善的支持政策，提高了公共交通的運營質(zhì)量和效率，為群眾提供了安全可靠、方便周到和經(jīng)濟舒適的公共交通服務(wù)，使北京成為了建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的宜居城市，為成功舉辦2008年北京奧運會做出了突出的貢獻。

實踐表明，落實優(yōu)先發(fā)展公共交通政策較好的城市，關(guān)鍵是不僅僅將這一政策作為解決交通問題的權(quán)宜之計，而是同時立足于公共政策、資源利用和環(huán)境效益等更加廣泛的宏觀目的。從一定意義上講，公交優(yōu)先發(fā)展政策能否實施，反映了一個城市的精神面貌和公共設(shè)施管理水平。

城市公共交通是重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施，是關(guān)系國計民生的公益事業(yè)。政府主管部門在確定宏觀的城市公共交通政策時，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識其重要意義，確立其優(yōu)先發(fā)展地位。在優(yōu)先發(fā)展中，政府還應(yīng)給予公交企業(yè)更多的優(yōu)惠發(fā)展政策，以促使其煥發(fā)生機。

2.3 規(guī)劃建設(shè)要優(yōu)先

在城市總體規(guī)劃和交通規(guī)劃中，應(yīng)把公共交通項目優(yōu)先列入。對城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，應(yīng)予以優(yōu)先安排。

在城市規(guī)劃上，采用以公共交通為導(dǎo)向的TOD開發(fā)模式進行規(guī)劃設(shè)計，要以公共交通優(yōu)先發(fā)展為基礎(chǔ)，保證城市公共交通和社會經(jīng)濟同步發(fā)展?？茖W(xué)合理地編制城市公共交通規(guī)劃，確定城市交通發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略，確定交通發(fā)展和土地利用的關(guān)系，保證城市公共交通發(fā)展的用地需求，并將其納入城市總體規(guī)劃和各類法定規(guī)劃之中。結(jié)合城市總體規(guī)劃布局的調(diào)整和城市道路建設(shè)，以超前的思路、全新的理念和創(chuàng)新的精神，調(diào)整、完善、優(yōu)化公交優(yōu)先的道路網(wǎng)，改善和提高公交服務(wù)薄弱地區(qū)的服務(wù)水平，充分尊重民心、體現(xiàn)民意，更好地維護最廣大群眾的切身利益。

公共交通設(shè)施建設(shè)，是落實公交優(yōu)先的基本條件。在公共交通設(shè)施建設(shè)上，要以“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、政府主導(dǎo)、市場運作”為指導(dǎo)，加大城市公交場站等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，推動快速軌道交通的建設(shè)，加快地鐵站點銜接換乘系統(tǒng)的建設(shè)，啟動快速公交系統(tǒng)建設(shè)，全力構(gòu)建軌道交通和常規(guī)公交為主的現(xiàn)代化城市交通網(wǎng)絡(luò)體系。要堅持以公共交通為核心，科學(xué)配置和利用交通資源，建立以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式。按照有利于優(yōu)化公交網(wǎng)布局、有利于場站資源優(yōu)化配置、有利于場站功能與人性化服務(wù)相一致和場站風(fēng)格與城市景觀相協(xié)調(diào)的原則，對公交基礎(chǔ)設(shè)施和裝備進行配置，對公交車輛進行更新，大量使用電動清潔能源車輛，為居民提供高效、舒適、便捷的出行環(huán)境。

2.4 科學(xué)管理要優(yōu)先

當(dāng)前，在全面提高城市建設(shè)水平的同時，利用先進的科學(xué)技術(shù)手段，實現(xiàn)數(shù)字化、智能化城市公交管理，提高公交營運管理效率和社會服務(wù)水平，已成為城市現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求。

傳統(tǒng)的城市交通營運調(diào)度由于缺乏對實時客流情況的考慮，往往工作效率不高，降低了城市公共交通系統(tǒng)的服務(wù)水平，嚴(yán)重制約了城市現(xiàn)代化的發(fā)展。近年來，公共交通系統(tǒng)積極開展科學(xué)管理，通過科研攻關(guān)，利用先進的科學(xué)技術(shù)手段研發(fā)出了公交GPS智能化調(diào)度系統(tǒng)。該系統(tǒng)是集全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)（GPS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）以及無線通信技術(shù)于一體的、軟硬件結(jié)合的高科技產(chǎn)品。該系統(tǒng)在公共交通的廣泛應(yīng)用，將會顯現(xiàn)出其在提升管理、提升服務(wù)、提升形象、提升效益等方面的綜合優(yōu)勢。公交GPS智能化調(diào)度系統(tǒng)可以實時記錄車輛狀態(tài)信息，其功能主要包括：車輛的具體位置、行駛速度、停車時間、停車地點、里程統(tǒng)計、客流量統(tǒng)計、歷史信息回放等。

近年來，在天津市委市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在天津市交通運輸和港口管理局的大力支持下，天津公交集團（控股）有限公司積極推廣使用公交GPS智能化調(diào)度系統(tǒng)。目前，該系統(tǒng)已率先在8路、832路等100多條運營線路2000多臺公交車上進行了實踐，取得了可喜的成果，為天津市公共交通全面推廣使用公交GPS智能化調(diào)度系統(tǒng)打下了良好的基礎(chǔ)。

因此，只有加快推廣包括公交GPS智能化調(diào)度系統(tǒng)在內(nèi)的公交科學(xué)管理方式，才能促進城市公交管理建設(shè)上水平，才能為城市公共交通優(yōu)先發(fā)展提供堅實的保障。

2.5 財稅政策要優(yōu)先

優(yōu)先發(fā)展城市公共交通時，應(yīng)在基本建設(shè)投資、政策性財政支持和稅費政策方面傾斜。在軌道交通等重大項目上應(yīng)拓寬融資渠道，給予必要的稅費減免。許多國家和我國香港地區(qū)免征、減征車輛購置稅、營業(yè)稅或燃油稅的做法值得借鑒。

目前，我國不同地區(qū)城市經(jīng)濟的發(fā)展極不平衡，在大部分地區(qū)城市居民承受能力有限的客觀條件下，用以吸引公共交通乘客的低票價政策仍應(yīng)堅持實行，由此引起的政策性財政補貼屬于轉(zhuǎn)移支付或二次分配性質(zhì)，不應(yīng)一概否定，這也是國際上通行的做法。公共交通價格政策的確定和公交企業(yè)改革的成敗與否不應(yīng)只考慮經(jīng)濟因素，而應(yīng)將公共交通的客運量與所占的出行比重的增減列在首位。

因為公共交通屬于公益性，所以政府應(yīng)對經(jīng)營者因價格限制造成的政策性虧損給予適當(dāng)?shù)难a償；經(jīng)營者在完成政府指令性任務(wù)中所增加的支出，應(yīng)獲得一定的經(jīng)濟補償；公共交通涉及到的場站建設(shè)、換乘樞紐以及設(shè)施裝備配置與更新等方面，政府應(yīng)提供必要的資金和政策扶持。政府的資金投入應(yīng)納入公共財政預(yù)算體系中去。優(yōu)先的財稅政策將為城市公共交通優(yōu)先發(fā)展提供堅實的基礎(chǔ)。

2.6 道路通行要優(yōu)先

隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，公共交通的重要性日益顯現(xiàn)，公交優(yōu)先的戰(zhàn)略思想已經(jīng)成為共識，實現(xiàn)公交車輛在道路上的優(yōu)先通行已成為實現(xiàn)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的必要條件。

為了吸引更多的出行者使用公共交通工具，就必須提高公交車輛的運營速度。實踐證明，細(xì)化和明確公交專用道的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置公交專用道是一項行之有效的措施。要實現(xiàn)公交車輛的優(yōu)先通行權(quán)，還應(yīng)該實現(xiàn)以下措施：在機動車單向三車道以上的道路，開設(shè)高峰時段公共汽車和電車專用車道；在符合條件的單向機動車道上，允許公共汽車和電車雙向通行；在符合條件的主要道口，設(shè)置公交車輛優(yōu)先通行的標(biāo)志和信號系統(tǒng)；在主要機動車道，設(shè)置港灣式?？空?。

2.7 管理體制要優(yōu)先

長期以來，我國大部分城市公共交通分別由城建、公交、公安等部門分管，政出多門，人為割裂了管理的過程。多年前，天津市原來建委所屬的客管辦作為城市公共交通的行政管理部門，只負(fù)責(zé)管理城市公共汽車和出租汽車行業(yè)，而與市區(qū)相關(guān)聯(lián)系的郊縣的長途汽車歸交委所屬的交通局管理。實際上，全市公共交通管理處于一個分散經(jīng)營、多頭管理、條塊分割的狀況，造成客運市場的混亂和無序競爭。目前，盡管天津市委市政府通過機構(gòu)改革重新組建了交通運輸和港口管理局，但是城市公交系統(tǒng)中的站場建設(shè)與管理仍由建委下城投集團場站建設(shè)投資公司負(fù)責(zé)，道路交通秩序則由市公安局交管部門管理。天津在公交專用線路系統(tǒng)規(guī)劃、建設(shè)和管理方面，在場站規(guī)劃、建設(shè)等方面，與實際需求存在較大的差距，仍需要多個部門協(xié)調(diào)解決。

按照天津市將建成一個以快速路系統(tǒng)為骨干、大容量公共交通為主體的現(xiàn)代化城市交通綜合體系的宏偉目標(biāo)，必須有一個系統(tǒng)的、強有力的行政管理機構(gòu)作保障。為此，我們必須本著“精簡、效能、統(tǒng)一”的原則，進一步創(chuàng)新體制，成立專委會和主管部門的管理結(jié)構(gòu)，采取統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分工合作制，理順職能，明確職責(zé)，提高管理效率，徹底解決公交管理體制上存在的弊端，保障城市公共交通的快速與協(xié)調(diào)發(fā)展。

3 結(jié)束語

雖然公交優(yōu)先是發(fā)展城市公共交通的正確的戰(zhàn)略思想，目前已深入人心，但是也要看到，優(yōu)先發(fā)展城市公共交通還有很多工作要做，任務(wù)還十分艱巨，既需要各級政府和有關(guān)部門的高度重視，也需要廣大人民群眾的大力支持和積極參與?！?/p>

[1]王鳳武.對優(yōu)先發(fā)展城市公共交通戰(zhàn)略的思考[J].城市規(guī)劃，2005，(2):11.

[2]劉娜.優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的必要性與措施[J].河北工程技術(shù)高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2009(1):21-23.

[3]于秉華，郭智.天津公交集團（控股）有限公司“十二五”發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃（綱要）征求意見稿[Z].2010.

[4]國務(wù)院法制辦公室.關(guān)于公布《城市公共交通條例（征求意見稿）》公開征求意見的通知[Z].2010.