高新民

在社會(huì)利益群體多元、黨員社會(huì)身份復(fù)雜化的時(shí)代，民主決策無(wú)論對(duì)于黨內(nèi)還是國(guó)家都是難以回避的問(wèn)題。研究民主決策機(jī)制，對(duì)于發(fā)展黨內(nèi)民主、調(diào)節(jié)黨內(nèi)關(guān)系，具有顯而易見(jiàn)的益處。但是，對(duì)于什么是民主決策，不少人的理解是片面的。因此，要充分發(fā)揮民主決策的作用，首先必須完整理解它的涵義。

何謂民主決策

關(guān)于決策，人們已經(jīng)有諸多闡釋。從大多數(shù)人認(rèn)可的含義來(lái)看，其要旨是在各種不同方案（選項(xiàng)）中進(jìn)行選擇、決斷。

決策作為一種復(fù)雜的政治過(guò)程，是多種因素共同作用的結(jié)果，尤其受制于兩大因素的影響——民主與科學(xué)。民主與科學(xué)并非同一范疇的問(wèn)題。所謂科學(xué)反映的是事物內(nèi)在的本質(zhì)的聯(lián)系，是事物發(fā)展的客觀規(guī)律，決定政策的成敗。違反事物發(fā)展客觀規(guī)律的決策，即使多數(shù)人贊成，也不可能成功。但是，如果沒(méi)有民主的環(huán)境，科學(xué)的意見(jiàn)就有可能被壓制下去。因此，民主的氛圍、民主的決策機(jī)制，是保證科學(xué)的意見(jiàn)能夠脫穎而出的必要前提。

筆者以為，決策的民主性體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是過(guò)程的民主性。即與決策議題有關(guān)的各利益相關(guān)方，均擁有利益訴求的表達(dá)權(quán)利，擁有平等地參與討論政策的權(quán)利，即過(guò)程的平等；二是結(jié)果符合最大多數(shù)人的利益和意志。盡管最大多數(shù)人的意志未必就是科學(xué)的，甚至有可能因利益驅(qū)使而反科學(xué)，但在政治生活和社會(huì)生活中，失去了人心的政策是不可能貫徹的，因此不得不尊重最大多數(shù)人的意志。民主決策的本來(lái)含義當(dāng)是如此。換句話說(shuō)，過(guò)程的平等也未必保證結(jié)果一定公正，但至少可以保證決策的結(jié)果讓大多數(shù)人能夠接受。過(guò)程的平等就成為關(guān)鍵問(wèn)題。

由此，所謂民主決策，就是給利益相關(guān)方以平等的機(jī)會(huì)與條件介入到?jīng)Q策過(guò)程中來(lái)。

從上述界定出發(fā)，黨內(nèi)民主決策，就是依據(jù)決策事項(xiàng)的范圍，給予相關(guān)黨員以平等的機(jī)會(huì)介入到黨內(nèi)決策過(guò)程中。

黨內(nèi)民主決策的主體可分為兩類：一是黨員直接或間接（通過(guò)代表）參與決策；二是黨委內(nèi)部的民主決策。就目前黨內(nèi)政治生活而言，這兩類主體的決策都存在一定的不足，需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

黨員直接討論黨內(nèi)重大問(wèn)題的價(jià)值

黨員依據(jù)黨內(nèi)決策事項(xiàng)的范圍直接或間接參與黨內(nèi)事務(wù)決策，那么，劃分什么事項(xiàng)需要間接參與，什么事項(xiàng)直接參與，就是重要問(wèn)題。黨員參與決策，在一般情況下可以通過(guò)代表間接參與，常規(guī)性工作可由常設(shè)機(jī)構(gòu)處理決定。但在重大問(wèn)題上和與群眾利益直接相關(guān)的問(wèn)題上，需要黨員直接參與。這恰恰是列寧的思想。

需要特別說(shuō)明的是，黨員直接參與討論不等于全體黨員公決。中國(guó)共產(chǎn)黨人數(shù)眾多，黨員總數(shù)相當(dāng)于世界上一個(gè)中等人口規(guī)模的國(guó)家，如果由黨員直接投票表決，難度較大。因此，在黨員直接討論基礎(chǔ)上，按照黨章和制度、法律的規(guī)定，由相關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行抉擇。但只要公開(kāi)透明，并有合理的說(shuō)明，即使某些意見(jiàn)沒(méi)有被采納，也能夠得到大多數(shù)人理解。

黨員直接參與重大問(wèn)題討論在技術(shù)層面完全可行。在高科技時(shí)代，眾多人數(shù)參與討論不存在任何技術(shù)上的障礙，比如互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)等，可以使身處任何一個(gè)地方的黨員都能夠介入到?jīng)Q策過(guò)程中來(lái)，并不增加行政成本。此類決策已有國(guó)家層面的先例：全國(guó)人大的物權(quán)法、勞動(dòng)法的制定都是全民自愿討論，教育、醫(yī)療改革的方案也是全民自愿參與討論，事實(shí)證明并沒(méi)有出現(xiàn)決策成本或技術(shù)上的障礙。因此，黨員直接參與黨內(nèi)決策的討論并非天方夜譚式的臆想。

黨員直接討論黨內(nèi)重大問(wèn)題，既是黨章賦予共產(chǎn)黨員的基本權(quán)利，也有利于聽(tīng)取社會(huì)各階層的不同利益訴求。近些年來(lái)，某些地方因拆遷或某項(xiàng)工程上馬而引起周邊居住群眾的不滿，產(chǎn)生了以各種形式表達(dá)自己利益訴求的大大小小的群體性事件，而且屢見(jiàn)不鮮，反襯出決策過(guò)程中民主程度不足。在決策中增加黨員群眾的參與環(huán)節(jié)，已經(jīng)不是理論需要而是現(xiàn)實(shí)需要。

需要澄清的是，黨員參與討論、意見(jiàn)表達(dá)與社會(huì)不同利益群體的意見(jiàn)表達(dá)最主要的區(qū)別在于：中國(guó)共產(chǎn)黨是基于政治理念的大致一致而自愿結(jié)合的組織，黨員在黨內(nèi)服從于黨的中心工作與政治目標(biāo)，受到紀(jì)律制約，因此，其個(gè)人利益訴求并不能在黨內(nèi)進(jìn)行所謂“博弈”，只能在黨章所允許的框架內(nèi)表達(dá)整合后的意見(jiàn)。這與社會(huì)基層自治有重要不同。

黨員直接討論黨內(nèi)重大問(wèn)題，還有利于構(gòu)建新型政治溝通關(guān)系。伴隨著時(shí)代的發(fā)展變化，黨員的思想觀念、民主意識(shí)、法制意識(shí)都發(fā)生了重大變化，黨內(nèi)政治溝通模式需要發(fā)生變化。以往上級(jí)認(rèn)為有必要才開(kāi)調(diào)研會(huì)、座談會(huì)、征求意見(jiàn)的方式，基本上屬于自上而下、單向度溝通模式。這一方式在決策中依然需要，不能沒(méi)有。但是，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)等新媒體的出現(xiàn)，自下而上、主動(dòng)參與已經(jīng)成為不可遏止的潮流。黨的決策機(jī)構(gòu)需要與全體黨員溝通，了解黨員意愿，密切聯(lián)系群眾，而重大決策之前的廣泛討論，可以使各種意見(jiàn)直接表達(dá)出來(lái)，能夠聽(tīng)到很多調(diào)研會(huì)、座談會(huì)上聽(tīng)不到的聲音。黨員參與討論，權(quán)力機(jī)構(gòu)予以回應(yīng)，這是最好的積極的大規(guī)模的黨內(nèi)上下互動(dòng)機(jī)制，最好的溝通機(jī)制，且不需要增加行政成本，需要的只是有關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)的責(zé)任心和使命感。

從上述意義上講，黨員參與決策前的討論，其政治意義是黨代表在黨代會(huì)討論、有關(guān)機(jī)構(gòu)聽(tīng)證咨詢無(wú)法替代的。

民主集中制與黨委內(nèi)部決策

按照黨章規(guī)定，黨委內(nèi)部決策需遵循集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則。黨的十六大以來(lái)，黨內(nèi)注重發(fā)揮全委會(huì)對(duì)重大問(wèn)題的決策作用，完善常委會(huì)議事規(guī)則和決策程序，推行和完善地方黨委討論決定重大問(wèn)題和任用重要干部票決制等制度。這些制度涉及的主要是領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部民主問(wèn)題。這里有兩個(gè)層面的問(wèn)題需要注意：

一是進(jìn)一步理順常委會(huì)內(nèi)部關(guān)系，特別是個(gè)人——主要是一把手與其他常委之間的關(guān)系。當(dāng)然，這些年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，黨內(nèi)民主制度建設(shè)有了重大進(jìn)步，民主集中制的內(nèi)涵也有發(fā)展，以一把手稱謂為象征的權(quán)力集中于少數(shù)人手中的現(xiàn)象得到了一定遏制，尤其是推廣票決制，對(duì)防止少數(shù)人說(shuō)了算是有利的。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，民主集中制的實(shí)行效力，在很大程度上依然取決于一把手的素質(zhì)、個(gè)人的民主作風(fēng)。有些黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)民主集中制運(yùn)作得比較順暢，但也有的執(zhí)行民主集中制時(shí)帶有很大的隨意性。比如，有的為了規(guī)避問(wèn)責(zé)制而把一些本不需要集體討論的事項(xiàng)拿來(lái)集體討論，有的則把應(yīng)該集體討論決定的事項(xiàng)由個(gè)人決定。究其根源，在于權(quán)力還是過(guò)于集中。這屬于權(quán)力結(jié)構(gòu)問(wèn)題。決策機(jī)制層面的改革，如取消書(shū)記辦公會(huì)，并沒(méi)有改變權(quán)力結(jié)構(gòu)。說(shuō)到底，是體制決定機(jī)制而非機(jī)制決定體制。在這種背景下，需要以權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整來(lái)保證民主機(jī)制能夠不依賴個(gè)人素質(zhì)運(yùn)行，以制度化的方式來(lái)保障民主集中制的實(shí)行。沒(méi)有權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，具體機(jī)制的運(yùn)行、具體制度的執(zhí)行就可以被人的主觀意志所干擾。

二是進(jìn)一步理順常委會(huì)與全委會(huì)的關(guān)系。從法理上講，黨代表大會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)，是一個(gè)層層委托、層層受托的關(guān)系，因此全委會(huì)向代表大會(huì)負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督，常委會(huì)向全委會(huì)負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督，是其授權(quán)關(guān)系的正當(dāng)體現(xiàn)。由于代表大會(huì)不是常任制，全委會(huì)無(wú)法向代表大會(huì)負(fù)責(zé)，代表大會(huì)也無(wú)法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。常委會(huì)由于是常設(shè)機(jī)構(gòu)，很多重大問(wèn)題往往由常委會(huì)經(jīng)手，全委會(huì)的議題也多數(shù)由常委會(huì)提出，因此常委會(huì)在黨內(nèi)決策體系中居于舉足輕重的地位，而全委會(huì)、代表大會(huì)的作用相對(duì)較弱。近些年來(lái)黨中央特別提倡發(fā)揮全委會(huì)作用，一方面可以更好地形成對(duì)常委會(huì)的支持，另一方面又可形成對(duì)常委會(huì)的監(jiān)督制約。由此，各地進(jìn)行了擴(kuò)大全委會(huì)權(quán)力的改革。如上海閔行區(qū)，把黨的全部工作分為4個(gè)專題，分4次在全委會(huì)上討論（黨章規(guī)定全委會(huì)每年召開(kāi)兩次會(huì)議）；黨代表自愿報(bào)名列席全委會(huì)，并有權(quán)詢問(wèn)常委；全委會(huì)決策后常委會(huì)分工負(fù)責(zé)執(zhí)行。在每次全委會(huì)上，委員、黨代表認(rèn)真準(zhǔn)備，積極詢問(wèn)，常委們?yōu)榱烁玫卮饛?fù)與會(huì)者的提問(wèn)而認(rèn)真總結(jié)工作、準(zhǔn)備資料，監(jiān)督者與被監(jiān)督者雙方的責(zé)任感都大大提高，常委會(huì)內(nèi)部也由此更具活力。從此事例來(lái)看，進(jìn)一步擴(kuò)大全委會(huì)權(quán)力，對(duì)于發(fā)展黨內(nèi)民主、完善民主決策機(jī)制亦是一種推動(dòng)。

最后需要強(qiáng)調(diào)的是，無(wú)論黨員參與黨內(nèi)重大問(wèn)題討論，還是黨委內(nèi)部的民主決策，都需要有兩大前提：一是黨務(wù)、政務(wù)公開(kāi)。只有公開(kāi)議題、公開(kāi)討論，人們才有可能參與討論；二是寬松的輿論氛圍。只有在容許大家發(fā)表不同意見(jiàn)的氛圍中，黨員、領(lǐng)導(dǎo)班子成員才有可能說(shuō)真話，所謂民主決策才有實(shí)際意義。歸根結(jié)底，民主決策與黨內(nèi)民主的整體發(fā)育是分不開(kāi)的。（作者系中央黨校教授）