上海天然氣管網(wǎng)有限公司 胡嶸

《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)事故應急預案編制導則》(AQ/T9002-2006)(以下簡稱《導則》)由中國安全生產(chǎn)科學研究院、北京科技大學起草，由全國安全生產(chǎn)標準化技術(shù)委員會歸口。在進一步探討《導則》前，有必要介紹一下該標準文件的出臺的背景。

安全生產(chǎn)管理在國家、政府的工作中始終占有重要地位。在2002年11月1日《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》(2002年6月29日中華人民共和國主席令第70號公布)第二章和第五章中，政府以法律形式明確了對生產(chǎn)安全事故應急預案、應急救援和調(diào)查處理工作的要求。2006年1月《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》(2006年1月8日國務院)頒布實施，隨后各省市有關部門頒布了各自的《突發(fā)公共事件總體應急預案》，例如《上海市突發(fā)公共事件總體應急預案》。2006年《導則》的頒布實施標志著政府對企業(yè)/生產(chǎn)經(jīng)營單位的應急管理工作和應急預案有了系統(tǒng)化、標準化、規(guī)范化的要求。這也是首次以國家推薦性標準文件形式制定的企業(yè)/生產(chǎn)經(jīng)營單位應急預案編制要求。

此后，2007年11月《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》(2007年8月30日中華人民共和國主席令第69號公布)以及2007年《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》(2007年4月9日中華人民共和國國務院令第493號公布)等一系列法律法規(guī)的實施，進一步強化和細化了應急管理工作要求。

筆者自2003年開始歷經(jīng)企業(yè)應急預案的編制、演練和評價工作，以及多起燃氣事件的處置，在多年的工作中為增強企業(yè)應急預案的完整性、實用性和可操作性不斷進行探索和嘗試。通過切身經(jīng)歷和經(jīng)驗總結(jié)，認為《導則》有著里程碑式的意義，確實為企業(yè)應急管理、應急預案編制工作提供了參考和指導，能夠有效提高企業(yè)應急管理工作水平。但是鑒于《導則》推薦性標準的性質(zhì)，如果企業(yè)應急管理和應急預案工作完全按其要求進行，則不得不需要對《導則》中關于應急預案結(jié)構(gòu)、應急預案的定義及編制要求等方面的內(nèi)容進行進一步思考。

1 需要思考的幾個方面

1.1 企業(yè)應急管理是否僅是應急預案的管理

企業(yè)的應急管理應有廣義和狹義之分。

狹義的應急管理，根據(jù)“預防為主，常備不懈”的應急理念，主要包括預防、準備、響應和恢復四個階段。筆者認為，其中預防，根據(jù)《突發(fā)事件應對法》第二十三條，主要包括事故隱患的排查和整改；由此衍生，也應涵蓋所有經(jīng)報告的非正常生產(chǎn)情況的匯總、分析和評估。準備，主要指企業(yè)針對應急處置建立組織機構(gòu)、人員配備、職責劃分、資源和資金、應急預案編制、培訓、演練和評估等內(nèi)容。響應，指處置和應急預案的實施。恢復，指將非正常情況復原至正常情況。

廣義的應急管理，應在狹義概念的基礎上，增加對自然環(huán)境、政策法規(guī)、技術(shù)工藝、設施設備、產(chǎn)品質(zhì)量以及員工的行為活動等情況的分析評估和信息管理。

簡而言之，應急管理是項系統(tǒng)工程，應符合企業(yè)安全管理方針，其目的在于防止事故發(fā)生和減少事故損失，是基于對內(nèi)、外部情況變化后以及非正常生產(chǎn)發(fā)生后的分析評估并采取相應對策措施的管理。因此，僅僅立足于應急預案是無法實現(xiàn)應急管理的根本目的的。

故而，筆者認為不能以制定安全生產(chǎn)事故應急預案來規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營單位的應急管理工作，恰恰相反的是，有效的應急管理才是規(guī)范應急預案的有力保證。

1.2 企業(yè)應急預案是否完全依據(jù)政府預案結(jié)構(gòu)

政府的應急預案和企業(yè)的應急預案是不同層次上的預案，兩者關注的內(nèi)容和面對的對象有明顯的差異，處置原則也不盡相同。政府應急處置的原則是，統(tǒng)一領導、分級管理，條塊結(jié)合、屬地為主，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，依托現(xiàn)有、資源共享，一專多能、平戰(zhàn)結(jié)合，功能實用、技術(shù)先進，整體設計、分步實施。因此，根據(jù)國務院應急專家組和國家安全生產(chǎn)專家組劉鐵民同志主編，由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局安全科學技術(shù)研究中心編著，2004年出版的《應急體系建設和應急預案編制》一書中，將政府應急預案體系實行三個層次的結(jié)構(gòu)，如圖。

圖1 按應急預案的使用對象范圍分類

其中，該書在第二章“重大事故應急預案的編制”第六節(jié)“預案的基本結(jié)構(gòu)與內(nèi)容”中指出，“綜合預案是城市的整體預案，從總體上闡述城市的應急方針、政策、應急組織結(jié)構(gòu)及相應的職責，應急行動的總體思路等。通過綜合預案可以很清晰地了解城市的應急體系及預案的文件體系，更重要的是可以作為城市應急救援工作的基礎和‘底線’，既使對那些沒有預料的緊急情況也能起到一般的應急指導作用?！?/p>

“專項預案是針對某種具體的、特定類型的緊急情況，……的應急而制定的”，“現(xiàn)場預案是在專項預案的基礎上，根據(jù)具體情況需要而編制的”。(備注：根據(jù)當前應急管理的相關概念，現(xiàn)場預案應稱為現(xiàn)場處置方案，與《導則》中對應急預案的劃分相同。)

這些定義明確表明了政府預案側(cè)重于對情況整體掌控和多方關系協(xié)調(diào)。

《導則》也將應急預案體系分為綜合應急預案、專項應急預案和現(xiàn)場處置方案。其中，《導則》第4條第1款“綜合應急預案是從總體上闡述處理事故的應急方針、政策，應急組織結(jié)構(gòu)及相關應急職責，應急行動、措施和保障等基本要求和程序，是應對各類事故的綜合性文件”；《導則》第4條第2款“專項應急預案是針對具體的事故類別……危險源和應急保障而制定的計劃或方案，是綜合應急預案的組成部分，……”；第 3款“現(xiàn)場處置方案是針對具體的裝置、場所或設施、崗位所制定的應急處置措施?！?。

然而企業(yè)的應急預案怎能套用政府預案的結(jié)構(gòu)？

從企業(yè)同政府的關系講，企業(yè)的應急預案應該是政府應急預案有效執(zhí)行的基礎，是側(cè)重于針對具體情況采取有效的、專業(yè)化措施的程序。從概念上講，企業(yè)應急預案至多類似于“?；瘜ｍ楊A案”。就筆者所從事的燃氣行業(yè)而言，考慮到上海燃氣企業(yè)自身特點——其大量、分布于全上海市各處的直埋管道、進戶管道、樓內(nèi)立管、調(diào)壓計量站、樓棟調(diào)壓器、戶內(nèi)計量器具和燃氣管道，除去極少數(shù)大型場站(例如，大型城市首站和門站)和制氣工廠，也不可能在事前一一編制現(xiàn)場預案。

那么企業(yè)應急預案的原則和結(jié)構(gòu)應該是怎樣的？

筆者認為，企業(yè)的應急預案原則應當體現(xiàn)當前社會的主流價值觀、行業(yè)價值觀和企業(yè)文化，例如，以燃氣企業(yè)為例，按先后次序：

(1)保護生命；

(2)保護財產(chǎn)；

(3)確定燃氣泄漏點和保護現(xiàn)場；

(4)現(xiàn)場最后確認；

(5)向調(diào)度中心報告工作進展情況；

(6)采取必要的行動。

燃氣企業(yè)應急預案的結(jié)構(gòu)可采用企業(yè)管理人員應急管理程序+現(xiàn)場操作人員操作程序+指導手冊/其他附件。采用此結(jié)構(gòu)較易于有針對性地根據(jù)不同職責來區(qū)分處置各種緊急情況時管理者和操作人員需要采取的措施、可能面臨的情況以及所承擔的責任，起到規(guī)范、標準化企業(yè)處置程序和步驟，將企業(yè)、處置人員所承擔的處置風險降至最低；同時也便于管理人員和操作人員就如何處置緊急情況進行學習和培訓。

在預案中應列舉最典型的非正常情況及其表現(xiàn)特征，明確針對這些情況所需進行的處置措施(例如內(nèi)外部溝通、警戒、隔離、現(xiàn)場評估、報告、疏散、恢復、復查等)和要求(法律條例、標準和企業(yè)的要求)，使得預案有效且具可操作性。

1.3 企業(yè)應急響應的是“事故”還是“事件”

《導則》中2.3“應急響應”，定義應急響應為事故發(fā)生后，有關組織或人員采取的應急行動。

因此，根據(jù)《突發(fā)事件應對法》第三條，……突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。……按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級?！话l(fā)事件的分級標準由國務院或者國務院確定的部門制定；以及《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第三條的內(nèi)容，當前最低事故應急響應啟動條件即為Ⅳ級(一般)事故，“3人以下死亡或10人以下重傷；直接經(jīng)濟損失1 000萬元以下?！卑创朔旨?，就衍生出了以下三個問題：

(1)大量處于可能造成嚴重社會危害的情況同正常生產(chǎn)之間的非正常情況/事件既不能依照應急預案處置，又不屬于正常操作規(guī)程范疇，如何處置十分尷尬。

在燃氣行業(yè)，這些非正常情況/事件，主要包括，燃氣設備故障、小規(guī)模的燃氣泄漏、在公共區(qū)域內(nèi)來源不明的燃氣泄漏和燃氣臭味、其他燃氣銷售公司管道和設施發(fā)生故障或發(fā)生泄漏、在公共區(qū)域內(nèi)來源于液化石油氣的臭味、其他單位/企業(yè)事故牽涉到燃氣管道和設施的情況等等，概括起來可以稱之為——經(jīng)公眾報告的燃氣泄漏和其他同燃氣緊急情況相關的事件。這類事件遠遠無法達到事故的標準，卻是在實際工作中會遇到的絕大多數(shù)情況，符合海因里希事故因果理論所揭示的關系，因此妥善處置此類事件也是防止由其衍生為事故的關鍵所在。

(2)事發(fā)當時企業(yè)認定事故等級存在難度，而此項工作應根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第二十五條的規(guī)定，由事故調(diào)查組履行。

(3)企業(yè)不愿意為未達到事故標準的非正常情況啟動應急響應。

如何在處置非正常情況/事件時不再發(fā)生進退失據(jù)的情況，避免上述問題？

其關鍵在于降低企業(yè)應急響應啟動標準——應急預案在“事件”發(fā)生后即啟用，讓對事故等級的評判到事后去解決，真正體現(xiàn)應急預案對事故的“預防為主”的原則。且預案啟動的“按鈕”不再由企業(yè)的某個級別的管理者/團隊掌握，而是一旦獲得事件信息立即根據(jù)企業(yè)預設程序開展處置，做到及時響應。

當企業(yè)的應急預案擴展到這個層面時，應急響應啟動標準就不能再沿襲政府制定的事故標準，而是應根據(jù)企業(yè)實際面臨的非正常情況所需要采取的處置步驟、處置流程、組織機構(gòu)劃分、人力資源配置和職責劃分等總結(jié)歸納出適用的標準。以燃氣企業(yè)為例，建議只需要分為——經(jīng)過現(xiàn)場簡單處置可消除或者控制事態(tài)的事件和經(jīng)過現(xiàn)場排查無法消除或者控制事態(tài)的事件，兩個呈遞進關系且易于判斷的應急響應啟動等級。前者的處置不需要動用過多的資源，按照現(xiàn)場控制+隨后消除/修復的模式；后者的處置則必須有企業(yè)高級別管理人員到場協(xié)調(diào)處置，并同包括政府部門、公安消防、新聞媒體等在內(nèi)的外部機構(gòu)建立信息溝通和聯(lián)系。

1.4 企業(yè)的應急處置措施是否等同于搶修恢復

企業(yè)的應急處置措施是否等同于搶修恢復？10年前這么說恐怕沒人反對，但10年后的今天這個理念顯然不再正確。

21世紀信息網(wǎng)絡已經(jīng)高度發(fā)達，信息傳遞已經(jīng)非常迅捷，因此如何正確收集和處理信息對應急處置來說已變得十分重要，是不可或缺的、貫穿始終的一個環(huán)節(jié)。在21世紀的最初10年，我們可以發(fā)現(xiàn)許多大事件從正、反兩方面反復印證了這個道理。最為著名的要數(shù) 2003年“非典”初期封鎖信息的做法，也正是在此事件后，我國政務信息公開系統(tǒng)才正式形成，其中包括新聞發(fā)言人制度。2008年“5.12汶川地震”中信息的處理則標志著政府對信息處置的成熟。

上海的企業(yè)也面臨著同樣的問題，即公眾關注度高。上海屬于超大型城市，其人口數(shù)量在世界大城市排名中也屬前列。以上海燃氣設施為例，即使處于郊區(qū)僻壤，也達到了百米之內(nèi)必有“人家”的地步；加之，帶壓燃氣特有的臭雞蛋特征氣味、泄漏會產(chǎn)生噪音(噴吹狀的、分貝較高)，甚至埋地管道泄漏產(chǎn)生的塵土飛揚等情形必然會引起周圍公眾的關注甚至于造成不必要的恐慌，因此，如何在緊急情況發(fā)生后進行有效的內(nèi)部/外部(尤其是對公共應急機構(gòu)——公安和消防總會先于燃氣企業(yè)到達現(xiàn)場)信息溝通是不可回避的問題，是企業(yè)應急處置環(huán)節(jié)中不可或缺的一部分，同搶修恢復同等重要甚至可以上升到危機公關的程度。從某種意義上講，應急處置其實質(zhì)上是在處置信息。

《導則》在專項預案和現(xiàn)場處置方案的編制指導內(nèi)容中并未突出完整的、全過程的外部信息溝通要求；只在第五章“綜合應急預案的主要內(nèi)容”第6條“信息發(fā)布”中要求，“明確事故信息發(fā)布部門，發(fā)布原則。事故信息應由事故現(xiàn)場指揮部及時準確向新聞媒體通報事故信息”。但是這已不能滿足當下處置工作的需要。

當前的處置工作需要面對的是在事中、事后都需要及時進行準確內(nèi)部/外部信息溝通，甚至要求事前信息通知的局面。

對此，企業(yè)不僅需要學習政府的新聞發(fā)言人制度，并且要總結(jié)在當下緊急情況處置過程中的經(jīng)驗和教訓，重視同政府機構(gòu)、公共救援力量、基層居民組織以及新聞媒體的信息溝通，建立和完善企業(yè)信息溝通措施和要求。

這些措施以消除公眾恐慌心理、為公共救援力量提供專業(yè)指導避免事態(tài)擴大和正面引導媒體報道為目的，可以包括將對外部信息溝通作為優(yōu)先處置的內(nèi)容、在布置搶修工作的同時專門安排能勝任的人員負責媒體訪問、現(xiàn)場負責人同現(xiàn)場公共救援機構(gòu)和基層居民組織建立聯(lián)系提供專業(yè)建議和尋求疏散和警戒等工作的幫助等等。

正確地進行信息溝通有利于緊急情況發(fā)生后處置工作的順利開展，有利于挽回企業(yè)形象和在此區(qū)域內(nèi)正常工作的繼續(xù)開展。

1.5 企業(yè)應急預案是否要有別于正常生產(chǎn)制度

當下我們眼中的企業(yè)應急預案似乎是有別于正常生產(chǎn)制度的一項管理措施或者文件。但實際上，由于企業(yè)正常生產(chǎn)制度是企業(yè)維持正常運作的基礎，因此企業(yè)應急預案應是其正常生產(chǎn)制度的延伸，是企業(yè)在正常生產(chǎn)過程中處置緊急情況的程序，應是脫胎于正常生產(chǎn)制度、極具針對性、簡明扼要以及合理可行的。

究其原因：

(1)當前預案的全能化趨勢，把企業(yè)預案包括的內(nèi)容擴展至企業(yè)規(guī)劃/策劃、通訊技術(shù)、物資采辦、資金保障、人力資源等企業(yè)管理制度方面的內(nèi)容，面面俱到反而喪失了針對性，同時也帶來了執(zhí)行層面上的困境；

(2)預案適用對象的設定問題——面對突然發(fā)生的非正常情況，必須要由專業(yè)經(jīng)驗豐富的管理人員和操作人員來應付，他們要具備足夠的專業(yè)知識和技能、足以應付事態(tài)的心理素質(zhì)以及熟悉企業(yè)內(nèi)部管理制度，預案適用的對象應是這樣的企業(yè)精英，而不是需要從頭培訓的普通員工。

故而，企業(yè)應急預案應體現(xiàn)如下特征：

(1)企業(yè)的應急預案不需要連篇累牘地介紹，諸如應急隊伍保障、應急物資裝備保障、應急培訓內(nèi)容甚至于獎懲制度等由企業(yè)其他管理制度來規(guī)范的保障措施內(nèi)容；

(2)企業(yè)的應急預案應明確在處置非正常情況下可以簡化、但必須遵守的正常生產(chǎn)制度的流程和內(nèi)容；

(3)調(diào)整頻繁的內(nèi)容，例如企業(yè)內(nèi)部的聯(lián)系人名單/通訊錄、值班表等，從企業(yè)應急預案中剝離，另行發(fā)布，進而保證預案內(nèi)容的穩(wěn)定性。

此外，應急預案文件的對外交流和溝通工作也不應忽視。政府安全管理監(jiān)督部門、有關部門、企業(yè)上級單位、同行業(yè)企業(yè)、企業(yè)員工、應急承包商等往往需要企業(yè)的應急預案，或進行備案，或作為資料，或進行交流，因此內(nèi)容簡明扼要且相對固定的企業(yè)應急預案，具有重復溝通和交流工作量少、企業(yè)內(nèi)部信息泄露少的優(yōu)勢，有利于工作進行。

2 結(jié)論和建議

可以肯定，2006年《導則》的頒布實施，為企業(yè)的應急管理和應急預案工作打下了良好的基礎，有著積極的意義。但不可否認的是，《導則》本身在某些原則和內(nèi)容上描述較為粗略、未能體現(xiàn)其指導性；并且5年后的今天，企業(yè)對應急管理和應急預案工作的原則和實施有了更新、更深入的理解。

一般來講，企業(yè)的應急管理和應急預案是針對緊急情況的應急處置，但實質(zhì)上，這兩者是在對企業(yè)規(guī)劃/策劃，或者當前管理中未消除，或者新產(chǎn)生的危險源進行消除和控制。有效地進行風險分析、制定合理可行的措施(就企業(yè)成本而言)和采用正確的企業(yè)價值觀，是企業(yè)應急管理和應急預案工作的基石，能使工作有的放矢地開展，而不會使從業(yè)者感到茫然。因此，當前企業(yè)的應急預案工作不應再依《導則》按部就班地實施。

最后，建議在當下如火如荼地開展應急管理和應急預案工作的同時，企業(yè)還應放眼未來，盡快著手培養(yǎng)企業(yè)精英人才，來執(zhí)行管理和操作，并傳承企業(yè)文化和價值觀，繼續(xù)完善應急管理和應急預案工作。