姜愛(ài)華 張 弛

“城市病”是一個(gè)世界性問(wèn)題，是城市化過(guò)程中伴隨著城市人口快速膨脹而出現(xiàn)的城市交通擁堵、環(huán)境污染、資源短缺、就業(yè)困難和各類城市基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)不足等一系列矛盾。目前，我國(guó)雖然整體上城鎮(zhèn)化水平不高，但隨著城市化的快速推進(jìn)，以交通擁堵和住宅、教育、醫(yī)療、市政基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)不足等為特征的“城市病”愈加凸顯。“城市病”的存在嚴(yán)重影響著人們的生活質(zhì)量和工作秩序，也對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程造成了極大制約，如果處理不好很容易引發(fā)各種社會(huì)矛盾。因此，從戰(zhàn)略高度加快“城市病”治理已成為城市管理者迫在眉睫的重要任務(wù)，也是我國(guó)“十二五”時(shí)期所面臨的重要課題。

一、我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“城市病”的主要表現(xiàn)

“城市病”一詞最早發(fā)源于工業(yè)革命后期的英國(guó)，指的是英國(guó)工業(yè)革命之后由于城市爆炸而產(chǎn)生的一系列問(wèn)題。從本質(zhì)上說(shuō)，“城市病”是城市資源環(huán)境承載力和城市化發(fā)展規(guī)模速度之間矛盾積累的結(jié)果。我國(guó)“城市病”主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.城市人口擁擠，密度過(guò)高

恩格斯對(duì)近代城市的發(fā)展進(jìn)行過(guò)較為深入的論述。他認(rèn)為城市化主要是近代資本主義工業(yè)化所帶來(lái)的人口脫離農(nóng)村向城市集中的過(guò)程，城市越大，吸引力越大。伴隨著快速城鎮(zhèn)化，我國(guó)城鎮(zhèn)人口正以每年2000萬(wàn)左右的速度增長(zhǎng)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料顯示，2011年，城鎮(zhèn)人口比重達(dá)到51.27%，與上年相比，上升 1.32個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)人口為69079萬(wàn)人，增加2100萬(wàn)人。城鎮(zhèn)人口的迅速增加，呈現(xiàn)出農(nóng)村向城市、中小城市向大城市集聚的特征，特別是北京、上海和廣州等大城市，人口聚集的速度越來(lái)越快。以北京市為例，第六次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，截至2010年11月1日零時(shí)，北京市共登記常住人口為1961.2萬(wàn)人，與2000年第五次全國(guó)人口普查相比，增加604.3萬(wàn)人，平均每年增長(zhǎng)3.8%，相當(dāng)于新添了一個(gè)特大型城市的人口。尤其是近幾年，隨著城市的快速發(fā)展，首都北京對(duì)外來(lái)人口的吸引力越來(lái)越大，市區(qū)的外來(lái)人口總量從2007年的419.7萬(wàn)人，激增至2011年的742.2萬(wàn)人，外來(lái)人口占常住人口比重的36.8%，外來(lái)人口的大量聚集使市區(qū)人口密度大為增加。北京工業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院和社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社聯(lián)合發(fā)布的《2011年北京社會(huì)建設(shè)分析報(bào)告》指出，北京“城六區(qū)”的人口密度為每平方公里7837人，超過(guò)了世界上以人口密集著稱的大倫敦和東京，居全國(guó)第一位。人口的無(wú)序集聚和快速膨脹，對(duì)城市承載力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

2.道路堵塞嚴(yán)重，出行困難

隨著城市人口的迅速增加和車輛的快速增長(zhǎng)，我國(guó)城市交通堵塞情況越來(lái)越嚴(yán)重，尤其是上下班高峰期，全國(guó)各大城市主干道往往車多為患，寸步難行。交通擁堵與近年來(lái)城市汽車數(shù)量快速膨脹有直接關(guān)系。據(jù)北京市車管所統(tǒng)計(jì)，北京市機(jī)動(dòng)車不僅保有量驚人，近幾年增長(zhǎng)速度也異常迅猛。截至2011年底，北京市機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)到了4756590萬(wàn)輛。在2003年8月、2007年5月和2009年12月，北京市汽車保有量相繼突破200萬(wàn)、300萬(wàn)和400萬(wàn)輛大關(guān)。機(jī)動(dòng)車數(shù)量的急劇增長(zhǎng)，使得原本就“先天不足”的道路資源供求矛盾更加凸顯。同時(shí)，隨著機(jī)動(dòng)車保有量的激增，停車位缺口也越發(fā)明顯，停車越來(lái)越難。停車難加劇了亂停亂放，亂停亂放直接導(dǎo)致“稀缺”的道路資源被進(jìn)一步占用，交通堵塞也越來(lái)越嚴(yán)重。交通擁堵現(xiàn)象不僅出現(xiàn)在北京和上海、深圳等特大城市，而且也出現(xiàn)在鄭州、西安、杭州等大城市。在節(jié)假日，主要街道擁堵也已成為一些地市級(jí)城市甚至縣城的常態(tài)。交通擁堵給市民工作、生活和出行等帶來(lái)了嚴(yán)重不便。

3.資源能源緊張，浪費(fèi)突出

隨著城市擴(kuò)張、人口規(guī)模的迅速擴(kuò)大以及資源能源的大量消耗和浪費(fèi)，我國(guó)城市資源緊張狀況進(jìn)一步加劇。我國(guó)人均水資源量只有2300立方米，僅為世界平均水平的1/4，是全球人均水資源最貧乏的國(guó)家之一。然而，中國(guó)是世界上用水量最多的國(guó)家。僅2002年，全國(guó)淡水取用量達(dá)到5497億立方米，大約占世界年取用量的13%，是美國(guó)1995年淡水供應(yīng)量4700億立方米的約1.2倍。20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)的水荒由局部逐漸蔓延至全國(guó)，情勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)重，對(duì)農(nóng)業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了嚴(yán)重影響。另外，我國(guó)城市還存在能源利用效率低、浪費(fèi)嚴(yán)重、二次能源回收利用率低以及城市開發(fā)建設(shè)隨意性大、城市土地利用集約化程度低等問(wèn)題。能源緊缺已成為我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要制約因素。

4.房?jī)r(jià)居高不下，就業(yè)困難

大量人口向以北京、上海和深圳為中心的大城市集中，使城市住房需求持續(xù)增加，高房?jī)r(jià)問(wèn)題比較突出。高房?jī)r(jià)問(wèn)題甚至向小城市、小城鎮(zhèn)蔓延，讓大多數(shù)居民難以承受。以河南省鄭州市為例，從2004年下半年開始鄭州市房?jī)r(jià)一路狂升，雖然在國(guó)家宏觀調(diào)控政策的干預(yù)下，房?jī)r(jià)上漲趨勢(shì)得到一定程度的控制，但房?jī)r(jià)依然保持較高水平。①2011年上半年，鄭州市區(qū)商品房銷售均價(jià)為每平方米7845元，其中，商品住房銷售均價(jià)為每平方米6269元，與2010年同期相比上漲了1184元，同比漲幅23.28%。②如此高的房?jī)r(jià)使大多數(shù)城市居民和想在城市定居的農(nóng)民望而卻步。

我國(guó)是人口大國(guó)，就業(yè)形勢(shì)一直十分嚴(yán)峻。大量人口的無(wú)序聚集，必然導(dǎo)致城市就業(yè)困難。當(dāng)前我國(guó)又面臨著新成長(zhǎng)勞動(dòng)力就業(yè)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌失業(yè)人員再就業(yè)和農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)“三峰疊加”的就業(yè)壓力，全國(guó)城鎮(zhèn)每年需要安置就業(yè)、再就業(yè)人口與新增城鎮(zhèn)就業(yè)崗位之間缺口巨大，就業(yè)崗位嚴(yán)重不足，形勢(shì)更為嚴(yán)峻。

二、我國(guó)“城市病”產(chǎn)生的主要原因

“城市病”的產(chǎn)生主要源于近年來(lái)城市的快速發(fā)展和城市規(guī)劃與管理的相對(duì)落后，體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能滿足城市發(fā)展的需要

城市公共服務(wù)設(shè)施承載力與城市發(fā)展、人口迅速膨脹不相適應(yīng)，是導(dǎo)致“城市病”的主要原因之一。從總量上看，目前我國(guó)城市人均擁有道路面積12.79平方米，每萬(wàn)人擁有公共交通車輛11.12臺(tái)，人均公共綠地面積10.66平方米，城市用水普及率96.21%，城市燃?xì)馄占奥?1.41%。這與發(fā)達(dá)國(guó)家，乃至與發(fā)展中國(guó)家相比，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施人均都處于較低水平。隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量不足和質(zhì)量不高，已經(jīng)成為我國(guó)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程和促進(jìn)城市健康持續(xù)發(fā)展的主要矛盾和瓶頸。

2.城市規(guī)劃建設(shè)不科學(xué)不合理

從大多數(shù)城市來(lái)看，我國(guó)普遍存在城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)水平低、工程布局不合理、建設(shè)質(zhì)量不高等問(wèn)題?！胺暧瓯匮?、積水嚴(yán)重，一遇暴雨就使整個(gè)城市堵得一塌糊涂”是我國(guó)大多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低的真實(shí)寫照。我國(guó)城市規(guī)劃的不科學(xué)、不合理主要表現(xiàn)在:一是城市規(guī)劃缺乏科學(xué)論證，以領(lǐng)導(dǎo)意志為轉(zhuǎn)移。二是專項(xiàng)規(guī)劃各行其是，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性。城市基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)部門，各自為戰(zhàn)，相互之間缺乏溝通與協(xié)調(diào)，不僅造成交通擁堵，也給城市的健康發(fā)展埋下隱患。三是城市規(guī)劃急功近利，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，致使城市規(guī)劃跟不上城市發(fā)展的需要。四是經(jīng)濟(jì)至上，弱化資源和環(huán)境約束。很多城市規(guī)劃只注重GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，對(duì)資源和環(huán)境等指標(biāo)很少考量，從而造成資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。五是規(guī)劃實(shí)施中存在行政干預(yù)和人為影響因素。

3.城市建設(shè)理念存在偏差

在城市建設(shè)理念上，我國(guó)大多數(shù)城市都存在著不同程度的偏差，“以物為本”理念較為突出，“以人為本”理念被淡化。在我國(guó)城市建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展中常常存在這樣的誤區(qū):一提城鎮(zhèn)化和城市建設(shè)，就是擴(kuò)建大道、修建豪華漂亮城市廣場(chǎng)、搞標(biāo)志性建筑;一說(shuō)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，就是建飯店、蓋商場(chǎng)。在城市建設(shè)中只重視看得見(jiàn)、摸得著的“臉面工程”，忽視社會(huì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。建設(shè)方案主要突出“新、奇、特、大”，卻很少考慮配套實(shí)施的建設(shè)和就業(yè)崗位的增加。由于沒(méi)有致力于創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位、不能提供更好的服務(wù)和進(jìn)行更多的人力資本投資，社會(huì)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，從而產(chǎn)生生活設(shè)施網(wǎng)點(diǎn)缺乏、交通擁擠、出行不暢，上學(xué)不便、就醫(yī)困難等諸多問(wèn)題，致使“城市病”越來(lái)越嚴(yán)重，城市居民生活質(zhì)量和幸福感越來(lái)越低。

4.城市管理落后

近年來(lái)，隨著城市化步伐的快速推進(jìn)，我國(guó)城市管理落后的弊端也逐步凸顯。從總體上看，管理水平不高、管理方法落后，是我國(guó)“城市病”產(chǎn)生的重要原因之一。我國(guó)城市管理落后主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是在管理理念上，我國(guó)城市管理普遍存在“重建設(shè)、輕管理，重地上、輕地下，重形式、輕內(nèi)容”等問(wèn)題。一些城市盲目追求規(guī)模擴(kuò)大，不重視城市功能完善和品位提升，臟、亂、差問(wèn)題突出。二是管理方法也比較落后、單一。在不少城市，一提到加強(qiáng)管理，相關(guān)部門往往采取計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的做法，要么提高進(jìn)城門檻，要么清理清退人員，而不是提高服務(wù)質(zhì)量，這就嚴(yán)重影響了城市的可持續(xù)發(fā)展能力。尤其是多頭管理、政出多門、各自為戰(zhàn)等現(xiàn)象比較突出，經(jīng)常是有利爭(zhēng)管，無(wú)利扯皮，為“城市病”的產(chǎn)生埋下了隱患。此外，多數(shù)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、使用、經(jīng)營(yíng)和管理效率低，基礎(chǔ)設(shè)施建筑質(zhì)量差，事故頻發(fā)等，更加劇了“城市病”。

三、有效治理“城市病”的對(duì)策建議

應(yīng)對(duì)“城市病”，應(yīng)防治結(jié)合才能取得切實(shí)成效。

1.構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)體系

構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)體系，是防治“城市病”的重要前提。防治“城市病”，要堅(jiān)持從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，遵循城鎮(zhèn)發(fā)展的客觀規(guī)律，注重大中小城市并舉、數(shù)量和質(zhì)量并重、職能等級(jí)協(xié)調(diào)，努力構(gòu)建國(guó)家區(qū)域性中心城市、省域中心城市、中小城市、中心鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)五級(jí)城鎮(zhèn)體系。應(yīng)通過(guò)壯大中心城市、提升城市能級(jí)有效解決農(nóng)民“進(jìn)城”落戶問(wèn)題，決不能以“城市病”來(lái)否定大城市發(fā)展，削弱大城市在區(qū)域發(fā)展中的引擎作用。另外，應(yīng)加快新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)來(lái)有效解決農(nóng)民留守安居問(wèn)題，因?yàn)樾滦娃r(nóng)村社區(qū)建設(shè)順應(yīng)農(nóng)村發(fā)展新階段的客觀要求以及廣大農(nóng)民過(guò)上美好生活的意愿，是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的切入點(diǎn)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)合點(diǎn)，也是促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)。在抓好兩頭的同時(shí)，發(fā)展壯大縣城，打造一批特色中心鎮(zhèn)，進(jìn)一步優(yōu)化城鎮(zhèn)的空間布局，從而有效分解快速城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的壓力，預(yù)防“城市病”的進(jìn)一步發(fā)生。

2.加強(qiáng)和改善城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

目前，我國(guó)很多城市基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力都達(dá)到了臨界點(diǎn)，即以往建成的公共基礎(chǔ)設(shè)施已接近其最大負(fù)荷，而城市人口的過(guò)快增加，又抵消和弱化了新建基礎(chǔ)設(shè)施的效果。隨著更大強(qiáng)度的需求和消耗，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后和薄弱的問(wèn)題會(huì)不斷暴露出來(lái)。所以，加大政府投入，創(chuàng)新機(jī)制吸引民間資本，加快和改善公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)刻不容緩。加快和改善城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)按照先地下后地上、功能配套完善的現(xiàn)代城市建設(shè)要求，高標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌水、電、氣、暖等基本市政公用設(shè)施建設(shè)，全面提高運(yùn)行效率，確保城市的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。一是合理配置各城市主次干道和支路網(wǎng)密度，優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建快速通道。二是加快推進(jìn)城市雨水污水、生活垃圾處理設(shè)施和地下管網(wǎng)一體化建設(shè)，重點(diǎn)改造城市積水點(diǎn)，加強(qiáng)城市預(yù)警應(yīng)急體系建設(shè)，完善城市防洪、消防等公共安全設(shè)施。三是建立健全分層次的住房供應(yīng)體系，加大保障性住房建設(shè)力度，尤其是廉租房和公共租賃住房的供給，要通過(guò)合理規(guī)劃，避免形成富人區(qū)與窮人區(qū)的隔離和對(duì)立。

3.規(guī)劃科學(xué)，從源頭上緩解城市交通擁堵

規(guī)劃是“龍頭”，是指導(dǎo)城市建設(shè)發(fā)展的總綱。國(guó)內(nèi)外城市化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)證明，規(guī)劃帶來(lái)的效益是最大的效益，規(guī)劃帶來(lái)的失誤是最大的失誤?，F(xiàn)階段某些“城市病”就是因?yàn)橐?guī)劃無(wú)序造成的。因此，在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，尤其要重視規(guī)劃的作用，切實(shí)做到規(guī)劃先行，強(qiáng)化規(guī)劃的引領(lǐng)約束作用。在制定地方發(fā)展規(guī)劃時(shí)要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、通盤謀劃，在遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃的前提下，加強(qiáng)城市規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃之間的銜接。在制定規(guī)劃時(shí)要做到以下幾點(diǎn):一是要把發(fā)展熱情與科學(xué)精神緊密結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)預(yù)見(jiàn)性，減少盲目性，不留后遺癥。二是在制定規(guī)劃時(shí)要堅(jiān)持深入實(shí)際調(diào)查研究，掌握第一手資料，力求全面科學(xué)，使規(guī)劃具備全局眼光、前沿思維，努力使推進(jìn)城市建設(shè)、加快城鎮(zhèn)化的過(guò)程成為集思廣益、凝聚人心的過(guò)程。三是要嚴(yán)格依法編制和變更規(guī)劃，加大規(guī)劃的公開宣傳力度，充分利用網(wǎng)絡(luò)等新的信息平臺(tái)，讓群眾了解規(guī)劃、明白規(guī)劃，讓群眾成為規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督主體，讓社會(huì)輿論成為保證規(guī)劃實(shí)施的重要約束力量。

4.有效控制并引導(dǎo)私人小汽車合理使用

與工業(yè)國(guó)家相比，我國(guó)私家車的擁有量并不高，每千人擁有汽車數(shù)量遠(yuǎn)低于世界平均水平。我國(guó)交通擁堵之所以愈演愈烈，一方面是因?yàn)槌鞘泄步煌ú话l(fā)達(dá)，不能滿足廣大市民出行需求，另一方面則是因?yàn)樗郊臆嚨牟缓侠硎褂?。?duì)此，應(yīng)采取措施引導(dǎo)私家車的合理使用:一是采取優(yōu)惠鼓勵(lì)措施，鼓勵(lì)占出行總量約45%左右的5公里范圍內(nèi)的私車車主自愿承諾終止這類不合理使用行為，采用自行車出行。二是動(dòng)員私車車主在早晚上下班通行時(shí)間盡可能乘公交出行，對(duì)兌現(xiàn)承諾的私車車主給予先進(jìn)榮譽(yù)和適當(dāng)現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)。三是鼓勵(lì)共乘車(即我國(guó)所謂的拼車)制度。歐美等國(guó)的這一成功經(jīng)驗(yàn)引進(jìn)到中國(guó)，為北京、上海、廣州、深圳舉辦奧運(yùn)會(huì)、世博會(huì)、亞運(yùn)會(huì)、大運(yùn)會(huì)期間的城市交通改善起到了重要作用，值得推廣。

注釋

①②林憲齋、喻新安:《河南城市發(fā)展報(bào)告(2011)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011 年，第7、95 頁(yè)。

［1］高中崗.從京、滬城市交通政策的差異看北京的交通擁堵［J］.城市規(guī)劃匯刊，2004，(4).

［2］河南省社會(huì)科學(xué)院課題組.河南城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變研究［G］//河南城市發(fā)展報(bào)告(2011).北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年.

［3］彭建，王雪松.國(guó)際大都市區(qū)最新綜合交通規(guī)劃遠(yuǎn)景、目標(biāo)、對(duì)策比較研究［J］.城市規(guī)劃學(xué)刊，2011，(5).

［4］王建國(guó).河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展研究［G］//河南城市發(fā)展報(bào)告(2011).北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年.

［5］張庭偉.20世紀(jì)規(guī)劃理論指導(dǎo)下的21世紀(jì)城市建設(shè)［J］.城市規(guī)劃學(xué)刊，2011，(3).

［6］張?jiān)品?美國(guó)《城市機(jī)動(dòng)化年度報(bào)告》及其啟示［J］.國(guó)際城市規(guī)劃，2011，(4).