鄭振源

（中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，國(guó)土資源部土地利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100035）

土地管理制度改革涉及土地產(chǎn)權(quán)制度、財(cái)稅制度、行政管理制度等多方面的制度安排，必須在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的制度框架下，與土地產(chǎn)權(quán)制度、財(cái)稅制度、行政管理制度等方面的改革協(xié)調(diào)推進(jìn)，才能奏效，因此需要有全面、系統(tǒng)、科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃。

土地管理制度改革的核心是推進(jìn)土地利用方式和土地資源配置方式的根本轉(zhuǎn)變，從粗放型土地利用方式向集約型土地利用方式轉(zhuǎn)變[1]，從土地資源計(jì)劃配置向市場(chǎng)配置轉(zhuǎn)變，而后者是前者的必要條件[2]。

土地市場(chǎng)配置是利用價(jià)格和市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配置土地資源。市場(chǎng)要能發(fā)揮配置土地資源的基礎(chǔ)作用，首先需要一個(gè)能真實(shí)反映土地資源稀缺程度的市場(chǎng)價(jià)格，這樣的市場(chǎng)價(jià)格只有在開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的土地市場(chǎng)中才能形成。因此改革的第一步是建立開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的土地市場(chǎng)。為此需要進(jìn)行以下改革：

1 轉(zhuǎn)變政府職能，政府的職責(zé)是管理土地而不是經(jīng)營(yíng)土地

在現(xiàn)行的土地計(jì)劃配置制度中，政府是土地資源的基本配置者，政府通過(guò)規(guī)劃、計(jì)劃的管控作用來(lái)配置土地資源。實(shí)行土地資源市場(chǎng)配置制度，市場(chǎng)是土地資源的基本配置者[3]，政府的職責(zé)是：制定市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，培育和完善土地市場(chǎng)；維護(hù)市場(chǎng)秩序，保證市場(chǎng)正常運(yùn)行；彌補(bǔ)和糾正市場(chǎng)之不足。因此，需要轉(zhuǎn)變政府職能，政府應(yīng)放棄土地資源供給的壟斷，改由市場(chǎng)為主供應(yīng)土地；應(yīng)取消政府的行政定價(jià)權(quán)，土地價(jià)格由市場(chǎng)來(lái)確定；政府不應(yīng)直接參與土地經(jīng)營(yíng)，國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)要交給相對(duì)獨(dú)立于政府的土地儲(chǔ)備中心或國(guó)資委，或另設(shè)土地銀行等類(lèi)似機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。若由土地儲(chǔ)備中心承擔(dān)國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)的任務(wù)，其經(jīng)營(yíng)方針不應(yīng)再作為政府壟斷建設(shè)用地供給的工具，以增加政府土地財(cái)政收入為目的，而應(yīng)以調(diào)劑市場(chǎng)上建設(shè)用地余缺、提供公共品用地為目的。

2 進(jìn)一步完善土地產(chǎn)權(quán)制度，明晰和平等保護(hù)集體土地產(chǎn)權(quán)

由于土地的不可移動(dòng)性，土地資源配置實(shí)際上是土地產(chǎn)權(quán)的配置與重新配置。明晰界定、有處分權(quán)的產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)交易的前提，也是土地資源市場(chǎng)配置得以實(shí)現(xiàn)的前提。因此，土地產(chǎn)權(quán)的設(shè)定必須是權(quán)利界定明晰，得到平等保護(hù)，能夠自由交易、轉(zhuǎn)讓。

改革開(kāi)放前，中國(guó)建立了國(guó)家所有和集體所有兩種形式的土地公有制，但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村集體土地所有制與土地國(guó)有制不平等，集體土地沒(méi)有完整的所有權(quán)。土地公有公用，沒(méi)有土地市場(chǎng)。這種產(chǎn)權(quán)制度安排，其土地配置和利用效率很低。

改革開(kāi)放后，為解決所有與使用的矛盾，在公有土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)了以支配土地使用價(jià)值為內(nèi)容的各種用益物權(quán)：在城市國(guó)有土地上設(shè)定了建設(shè)用地使用權(quán)，在農(nóng)村集體土地上設(shè)定了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)，改土地公有公用為公有私用，大大提高了土地利用效率，取得有目共睹的成效。但仍存在一些缺陷：

（1）為維護(hù)土地公有制，禁止土地所有權(quán)的買(mǎi)賣(mài)，也禁止不同集體土地所有人之間的土地所有權(quán)買(mǎi)賣(mài)，不利于調(diào)劑集體經(jīng)濟(jì)組織之間的土地余缺。

（2）憲法規(guī)定城市土地國(guó)有，但城市國(guó)有土地邊界不清，在城市擴(kuò)展過(guò)程中，集體土地應(yīng)以何種方式轉(zhuǎn)為城市國(guó)有土地未有明確規(guī)定，集體土地所有權(quán)得不到平等保護(hù)。

（3）集體土地所有權(quán)主體虛位或易位。許多場(chǎng)合，村干部替代農(nóng)民集體成為集體土地所有權(quán)主體；村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織更無(wú)法成為承擔(dān)民事責(zé)任的法人主體。

（4）國(guó)有土地與集體土地的所有權(quán)不平等。國(guó)有土地可以設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)，而集體土地沒(méi)有設(shè)定和處分建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利，在一定程度上阻礙集體土地高效利用和參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（5）農(nóng)村與城市的宅基地使用權(quán)不平等。城鎮(zhèn)居民可以增加住房和宅基地使用面積，可以一戶多宅，住宅建設(shè)用地使用權(quán)可以隨房自主流轉(zhuǎn)；而集體農(nóng)民一戶只能有一處不超過(guò)規(guī)定面積的宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、出租，造成農(nóng)民進(jìn)城而宅基地閑置，降低了農(nóng)村宅基地的利用效率，損害農(nóng)民利益。

（6）20世紀(jì)90年代初出現(xiàn)的土地股份合作社將集體土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化，將共同所有的集體所有制改為按份共有，便利了土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)剩余勞力轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)，但在企業(yè)組織、資產(chǎn)評(píng)估、股權(quán)結(jié)構(gòu)等方面各地做法各異，尚不規(guī)范，尚未得到法律認(rèn)可和保障。

因此，為建立開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、統(tǒng)一而有序的土地市場(chǎng)，需要按照黨的十七大提出的“平等保護(hù)物權(quán)，各種所有制經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)”的原則，進(jìn)一步改革土地產(chǎn)權(quán)制度，完善集體土地所有制，主要進(jìn)行以下改革：

（1）賦予集體土地所有制與國(guó)有土地所有制平等的法律地位，做到同地同權(quán)。明確城鎮(zhèn)國(guó)有土地的范圍；明確規(guī)定集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地必須經(jīng)過(guò)土地征收；允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間有償轉(zhuǎn)讓其土地所有權(quán)等。

（2）在法律上明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織、土地股份合作社的所有權(quán)主體分別是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織或股份公司法人代表、村民代表大會(huì)、村民大會(huì)、股東代表大會(huì)。對(duì)集體土地的重大處置必須由上述所有權(quán)主體決策。

（3）給予集體土地完整的、明晰界定的建設(shè)用地使用權(quán)。集體土地所有權(quán)人有權(quán)設(shè)定和處置（出讓、出租、抵押）其建設(shè)用地使用權(quán)；建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)處置（轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押）其合法取得的建設(shè)用地使用權(quán)。

（4）農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得，除福利分配外，還可以有償取得，以解決一戶多宅和超標(biāo)準(zhǔn)占地問(wèn)題；給予農(nóng)村宅基地使用權(quán)人處置權(quán)，允許宅基地使用權(quán)人轉(zhuǎn)讓、出租、抵押其使用權(quán)。這是盤(pán)活農(nóng)村居民點(diǎn)用地的首要條件。

（5）制定土地股份合作社示范章程，并寫(xiě)進(jìn)《物權(quán)法》、《土地管理法》，以利于土地股份合作社的推廣。

（6）加強(qiáng)土地登記工作。土地登記、發(fā)證是確認(rèn)和保護(hù)產(chǎn)權(quán)的基本手段。要改變目前登記不全、多頭登記的狀況，由一個(gè)法律確認(rèn)和授權(quán)的土地登記機(jī)構(gòu)對(duì)土地所有權(quán)和各種用益物權(quán)統(tǒng)一登記發(fā)證，以排解和減少土地權(quán)屬糾紛，切實(shí)保護(hù)土地權(quán)利人的權(quán)益和保障土地市場(chǎng)的有序運(yùn)行。

3 允許集體土地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，建立開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的土地市場(chǎng)

3.1 建立開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)的土地市場(chǎng)

競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本機(jī)制，只有眾多的市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)交易，才能形成能真實(shí)而靈敏反映土地稀缺程度的市場(chǎng)價(jià)格，才能使市場(chǎng)發(fā)揮有效配置資源的作用。土地供給被政府完全壟斷的土地市場(chǎng)不能提供合理的價(jià)格信號(hào)，不能優(yōu)化土地資源配置。因此，必須打破政府對(duì)土地供給的壟斷，允許集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入土地市場(chǎng)，在市場(chǎng)上平等交易，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)形成合理的地價(jià)，通過(guò)價(jià)格機(jī)制來(lái)配置各類(lèi)用地，達(dá)到土地資源的優(yōu)化配置。

3.2 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、有序的土地市場(chǎng)

城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)是指要有統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則。當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)、工業(yè)用地（包括開(kāi)發(fā)區(qū)用地）市場(chǎng)和“隱形”的集體土地市場(chǎng)，因法律地位不同、市場(chǎng)規(guī)則不同而分割成三個(gè)土地市場(chǎng)。分割的土地市場(chǎng)無(wú)法形成能真實(shí)反映土地資源稀缺程度的市場(chǎng)價(jià)格。培育和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)就是要打破市場(chǎng)割裂狀態(tài)，無(wú)論國(guó)有還是集體土地，無(wú)論住宅用地還是工業(yè)用地，均按照統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則，平等競(jìng)爭(zhēng)、公開(kāi)交易和市場(chǎng)定價(jià)。政府的責(zé)任是制定統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則，并對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，保證土地交易均按統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則有序運(yùn)行。

3.3 全面開(kāi)放集體土地入市

目前關(guān)于向集體土地開(kāi)放市場(chǎng)，還有一些不必要的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制：

（1）只允許符合規(guī)劃、依法批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。但由于當(dāng)前中國(guó)合規(guī)合法的集體建設(shè)用地只占集體建設(shè)用地中的極少數(shù)，如浙江衢州市調(diào)查[4]，2001—2008年全市合規(guī)流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地只占全部集體建設(shè)用地的2.6%。要依此嚴(yán)格限制集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，無(wú)異于不開(kāi)放。

（2）允許集體土地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，但不準(zhǔn)進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)。其理由：第一，“小產(chǎn)權(quán)房”私搭亂建、臟亂差、容易滋生治安問(wèn)題；第二，大建“小產(chǎn)權(quán)房”不利于保護(hù)耕地；第三，“小產(chǎn)權(quán)房”沖擊國(guó)有房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序。然而這些理由都不能成立。首先，“小產(chǎn)權(quán)房”私搭亂建是長(zhǎng)期以來(lái)政府只禁不管的結(jié)果，以后加強(qiáng)規(guī)劃管理即可解決，不應(yīng)禁止入市；第二，在農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地上建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”，不占用耕地，應(yīng)當(dāng)允許，不應(yīng)禁止，何況政府也在大量征收集體耕地，儲(chǔ)備保障房用地，何以要禁止農(nóng)民集體使用耕地建設(shè)廉租、廉價(jià)的“小產(chǎn)權(quán)房”；最后，允許集體土地進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)就是要打破政府對(duì)房地產(chǎn)一級(jí)市場(chǎng)的壟斷。這是使房地產(chǎn)價(jià)格合理回歸的治本之道，更不應(yīng)作為集體土地市場(chǎng)準(zhǔn)入的門(mén)檻。

（3）還有一道市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻是劃出“圈外”、“圈內(nèi)”的界線，規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)用地之外的集體土地可以入市，規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)用地之內(nèi)的集體土地則必須先征為國(guó)有，才能建設(shè)，理由是為維護(hù)城市土地國(guó)有。這條限制也值得商榷。1982年前城市土地國(guó)有化是為了消滅私有制，建設(shè)蘇聯(lián)模式的社會(huì)主義；現(xiàn)在土地已全盤(pán)公有化，已有一些在集體土地上建設(shè)小城鎮(zhèn)的成功實(shí)例。為什么城市只能建在國(guó)有土地上，而不能建在集體土地上呢？若說(shuō)集體土地不能提供城市中的公益性公共用地，需要征收，為什么經(jīng)營(yíng)性住房、商業(yè)用地也要征收，而不許集體土地按照統(tǒng)一的規(guī)劃來(lái)建設(shè)呢？所以，劃分“圈外”、“圈內(nèi)”的限制也無(wú)必要。

綜上所述，提出對(duì)集體土地（建設(shè)用地使用權(quán)）入市應(yīng)全面開(kāi)放，同時(shí)加強(qiáng)與國(guó)有土地相同的規(guī)劃管理、市場(chǎng)監(jiān)管，而不應(yīng)為集體土地單設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制。只有這樣才能真正建立開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的土地市場(chǎng)。

4 改革土地征收制度，縮小征地范圍，給被征地者公平補(bǔ)償，執(zhí)行合意、公開(kāi)的征地程序

市場(chǎng)配置不能自動(dòng)提供國(guó)防、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境建設(shè)等公共品用地，需要國(guó)家通過(guò)征收集體土地所有權(quán)或國(guó)有土地使用權(quán)來(lái)取得，所以市場(chǎng)配置仍然需要有土地征收制度，但對(duì)現(xiàn)行的征地制度需要進(jìn)行以下改革：

4.1 縮小征地范圍

征地是強(qiáng)制性的產(chǎn)權(quán)變更，必須限制在《憲法》規(guī)定的出于“公共利益的需要”的范圍內(nèi)?，F(xiàn)行《土地管理法》禁止集體土地入市，把征地范圍擴(kuò)大到農(nóng)民集體自用的建設(shè)用地之外的所有新增建設(shè)用地，違反《憲法》，造成近億失地農(nóng)民，所以需要改革，把征地范圍限定在公共利益需要的范圍內(nèi)。開(kāi)放集體土地入市的積極意義之一也就在于能夠縮小征地范圍。至于“公共利益”的界定，可以通過(guò)社會(huì)合意的例舉法規(guī)定；如有疏漏，可在征地時(shí)做出說(shuō)明，只要做到征地補(bǔ)償公平合理，是能為被征地人接受的。

4.2 規(guī)定公平、足額的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

公平、足額的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是征地制度改革的關(guān)鍵。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地所有權(quán)、使用權(quán)的價(jià)值（其承載功能、生產(chǎn)功能和保障功能的價(jià)值）表現(xiàn)為其市場(chǎng)價(jià)格。公平補(bǔ)償就是遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等價(jià)交換原則按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行土地補(bǔ)償。但因目前市場(chǎng)上還沒(méi)有形成真實(shí)反映土地稀缺程度的、正常的市場(chǎng)價(jià)格，可以隨著開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)性土地市場(chǎng)的建立進(jìn)程，逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，最終實(shí)現(xiàn)按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行土地補(bǔ)償。

此外，由于被征地人被強(qiáng)制喪失了勞動(dòng)權(quán)，還應(yīng)對(duì)失地農(nóng)民給予勞動(dòng)權(quán)補(bǔ)償（即安置補(bǔ)償）。失地農(nóng)民中自謀職業(yè)的，應(yīng)給予貨幣補(bǔ)償；不能自謀職業(yè)的，給予技術(shù)培訓(xùn)和失業(yè)保險(xiǎn)；喪失勞動(dòng)能力的，給予養(yǎng)老保險(xiǎn)。

4.3 規(guī)定并嚴(yán)格執(zhí)行合意、公示的征地程序

征地雖是強(qiáng)制性產(chǎn)權(quán)變動(dòng)，也必須符合物權(quán)變動(dòng)必須公示、合意原則。公示指征地當(dāng)事人和利益相關(guān)人有同等知情權(quán)，將因征地發(fā)生的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)公之于眾；合意指征地當(dāng)事人雙方有同等參與權(quán)，對(duì)交換的產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)償辦法等方面通過(guò)協(xié)商達(dá)成一致。所以，要規(guī)定從申請(qǐng)—協(xié)議—補(bǔ)償—交付到變更登記一條龍的征地程序，保障當(dāng)事人雙方利益。

（

）：

［1］ 鄭振源.把轉(zhuǎn)變土地利用方式、集約用地放在土地利用戰(zhàn)略的首位［J］.中國(guó)土地科學(xué)，2011，25（6）：20-23.

［2］ 鄭振源，黃曉宇.集約用地呼喚土地資源市場(chǎng)配置［J］.中國(guó)土地科學(xué)，2011，25（4）：13-16.

［3］ 鄭振源.土地管理制度改革的核心是改行政配置為市場(chǎng)配置［J］.中國(guó)土地科學(xué)，1996，10（S1）：14-18.

［4］ 黃祖輝.我國(guó)土地制度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展研究［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010：35.