劉衛(wèi)先

對我國礦業(yè)權的反思與重構*

劉衛(wèi)先

目前，學界對我國礦業(yè)權的含義及其法律性質(zhì)存在諸多爭論，其原因主要有兩個方面:一是礦產(chǎn)資源勘探開采活動在客觀上具有復雜性;二是人們在主觀認識上未能超越傳統(tǒng)民法私權思維模式的禁錮。在物權的框架內(nèi)界定礦業(yè)權，是導致目前礦產(chǎn)資源補償費低、礦產(chǎn)資源破壞和浪費嚴重、開采回采率低、礦山環(huán)境污染和生態(tài)破壞現(xiàn)象時常發(fā)生的理論根源。礦產(chǎn)資源法應當是礦產(chǎn)資源開發(fā)與利用綜合保護法，而不僅是礦產(chǎn)資源經(jīng)濟價值的歸屬與分配法。礦業(yè)權應當是圍繞礦產(chǎn)資源勘探開采活動而形成的一系列權利義務，其中公權力和私權利同時存在，公權力存在于礦產(chǎn)資源的生態(tài)價值管理和國家安全等公共利益領域，私權利存在于礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟價值領域。

礦業(yè)權;可持續(xù)發(fā)展;權利重構

我國《礦產(chǎn)資源法》頒布實施于1986年，并于1996年進行了修改。近年來礦產(chǎn)資源開發(fā)與管理中出現(xiàn)了許多新情況、新問題，《礦產(chǎn)資源法》已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實的需要，對其進行再次修改已勢在必行。2002年全國人大常委會在礦產(chǎn)資源法執(zhí)法檢查報告中提出對現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》進行修改，國土資源部從2003年起就對與礦產(chǎn)資源法修改相關的問題進行了大量的調(diào)研，立法草案也已修改數(shù)次，但到目前為止，新的礦產(chǎn)資源法何時能夠出臺，仍不能確定。此次礦產(chǎn)資源法的修改工作所用時間之長反映出了該法修改中所爭論的問題之多、之復雜。從礦產(chǎn)資源法的立法宗旨、定位到礦產(chǎn)資源分類分級管理、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦產(chǎn)資源稅費、礦產(chǎn)勘探開發(fā)監(jiān)督檢查、礦山環(huán)境保護等主要制度設計，都是爭議和討論的對象。而所有這些問題都與礦業(yè)權問題聯(lián)系在一起，礦業(yè)權問題已成為礦產(chǎn)資源法修改的核心問題。如果把礦業(yè)權問題解決了，礦業(yè)領域的相關關系也就理順了，涉及礦產(chǎn)勘探開發(fā)的其他問題也就比較容易解決了。基于此，筆者試對我國礦業(yè)權理論進行反思和重構，以期為我國礦產(chǎn)資源法的修訂提供參考。

一、當前有關礦業(yè)權的爭論

雖然我國《物權法》明確將“探礦權和采礦權”規(guī)定在“用益物權”部分，但我國學術界對礦業(yè)權的爭論并沒有隨著《物權法》的頒布實施而停止，反倒是《物權法》為相關爭論添加了新的因素。綜觀我國學術界對礦業(yè)權的爭論，概括起來主要體現(xiàn)在兩個方面:一是對礦業(yè)權的定義的爭論，二是對礦業(yè)權法律屬性的爭論，這兩個方面相互關聯(lián)。

(一)礦業(yè)權的定義之爭

學術爭論必須建立在共同的概念基礎上，否則毫無意義。礦業(yè)權在我國只是一個學術概念，相關法律并未對其作明確界定。學界對礦業(yè)權的界定主要有三種:第一，將礦業(yè)權定義為國有礦產(chǎn)資源使用權，作為“我國用益物權中的一個獨立類型”①。這種觀點涉及礦業(yè)權的法律屬性問題，相關爭論在下文述及。第二，認為礦業(yè)權包括礦產(chǎn)資源所有權②。此觀點遭到了眾多學者的反駁，理由主要有:按照《礦產(chǎn)資源法》的設計，礦產(chǎn)資源所有權和礦業(yè)權為各自獨立且并存的權利，并非包含關系;礦產(chǎn)資源所有權是礦業(yè)權之母，礦業(yè)權乃礦產(chǎn)資源所有權的派生;在我國，礦產(chǎn)資源所有權歸國家所有，不得轉(zhuǎn)讓，而礦業(yè)權由國家以外的主體享有，可以有條件地轉(zhuǎn)讓;③礦業(yè)權是通過一定的權利出讓方式產(chǎn)生的，其與礦產(chǎn)資源所有權在客體、性質(zhì)和價值追求方面都不相同。④第三，將礦權分為礦產(chǎn)資源所有權和礦業(yè)權，礦業(yè)權又包括探礦權和采礦權。⑤這是我國學術界的主流觀點，得到了絕大多數(shù)學者的認可。下文中主要基于這種認識展開對礦業(yè)權法律屬性之爭的分析。此外，有學者主張礦業(yè)權無法作為探礦權和采礦權的上位概念，后兩者的本質(zhì)差異揭示了礦業(yè)權作為其上位概念的尷尬。⑥還有學者干脆直言礦業(yè)權的“虛無性”，指出探礦權和采礦權只是人為的糅合，將之上升到法律中會使制度沖突更加明顯。⑦

(二)礦業(yè)權的法律屬性之爭

1.礦業(yè)權債權說。有學者認為礦業(yè)權是一種物權化了的債權，因為礦業(yè)權基于礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)合同而產(chǎn)生，其直接支配的是國家的礦產(chǎn)資源，礦產(chǎn)資源作為一種準不動產(chǎn)被開發(fā)利用時，開發(fā)利用人必須給付對價。⑧部分學者認為債權說不妥，理由是:第一，債權為特定人之間可請求并受領一定給付的權利，僅具有請求債務人給付之力、保持債務人所為給付之力及免除、抵消、讓與債權之力，而按照我國《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定及解釋，礦業(yè)權不具有上述性質(zhì)和效力。⑨第二，債權說與特定的學術背景有關。在1986年《民法通則》和《礦產(chǎn)資源法》出臺時，我國學術界幾乎沒有對物權展開研究，《民法通則》更是規(guī)避物權這一概念，在這種環(huán)境下，不可能得出礦業(yè)權屬于物權的結論。⑩

2.礦業(yè)權準物權說。有學者主張礦業(yè)權是準物權，認為礦業(yè)權的客體是特定礦區(qū)或工作區(qū)的地下部分及賦存其中的未特定的礦產(chǎn)資源，這種客體的未特定性與典型物權的客體確定明顯不同，故可將礦業(yè)權稱為準物權或者視為物權，這種準物權是一種具有公權性質(zhì)的私權，其在權利客體和權利構成上都具有復合性。?有學者對此表示贊同，認為準物權的定性表明了礦業(yè)權與傳統(tǒng)物權之間存在著差異，同時強調(diào)了礦業(yè)權是一種物權，具有物權效力，可適用物權法上關于物權的規(guī)定，這一定性具有較大的合理性和科學性。?也有學者對礦業(yè)權準物權說表示反對，認為無論是礦業(yè)權客體的復合性或不特定性，還是按特別法規(guī)定的物權、依特別法的特許程序取得的物權，都不能必然得出礦業(yè)權屬于準物權的結論。而且，準物權在概念和類型上難以明確界定，將礦業(yè)權歸屬于準物權這樣一個內(nèi)涵與外延模糊的概念無助于進一步明確礦業(yè)權的性質(zhì)。?

3.礦業(yè)權用益物權說。把礦業(yè)權定性為用益物權是一種比較傳統(tǒng)的學說?。該學說認為除物權法規(guī)定了傳統(tǒng)的用益物權外，許多特別法中還規(guī)定了采礦權、取水權等用益物權?，依據(jù)物權法基本理論，應把包括礦業(yè)權在內(nèi)的自然資源使用權歸于用益物權?。但該說遭到了許多學者的反對。如有學者指出礦業(yè)權的行使是在不斷消耗礦產(chǎn)資源的過程中處分礦產(chǎn)資源，從而使它與旨在用益而不是消耗和處分財產(chǎn)的他物權有了本質(zhì)的區(qū)別?，并且礦產(chǎn)資源具有耗竭性，其不能滿足用益物權的構成要件?。有學者認為如果探礦權是用益物權的話，其權利客體必然是“物”，但將探礦權的客體界定為“物”在理論上難以自圓其說，將采礦權歸于用益物權是對礦產(chǎn)品和礦產(chǎn)資源關系的僵化認識。?有學者認為探礦權在受行政干預的程度、權利客體的特定性、權利內(nèi)容的復雜性等方面都與用益物權不同，故將探礦權定位為用益物權并不恰當。?有學者認為把采礦權歸于用益物權的理論脫離了實際，如此將因采礦權的行使而導致礦產(chǎn)資源在開采后轉(zhuǎn)化為礦產(chǎn)品，這種轉(zhuǎn)化實質(zhì)上就是客體的被處分，致使國家的礦產(chǎn)資源所有權無法恢復，這一點不符合用益物權的特性。?

4.礦業(yè)權準用益物權說。我國《物權法》頒布實施后，部分學者改變了之前對礦業(yè)權所持的看法，指出礦業(yè)權以國家對礦產(chǎn)資源的所有權為基礎，是一項私權、財產(chǎn)權，在法律屬性上更接近用益物權，但鑒于礦業(yè)權具有較強的公權色彩，有別于傳統(tǒng)民法中的用益物權，故可稱其為“準用益物權”。?準用益物權說雖然表面上給人新穎的感覺，其實并非理論上的創(chuàng)新，只不過是把準物權學說更具體化了一些。準用益物權只不過是一種特殊的物權，礦業(yè)權準用益物權說難逃學界對礦業(yè)權準物權說和礦業(yè)權用益物權說的詬病。

5.探礦權知識產(chǎn)權說。有學者主張?zhí)降V權屬于知識產(chǎn)權，其客體是地勘成果。?但有學者指出此種認識混淆了探礦權與地勘成果權，是錯誤的。?

6.采礦權自物權說。有學者將采礦權歸為自物權即所有權，表現(xiàn)為采礦權人對其所有物的全面支配，不限于占有、開采、收益，凡實際上可能實現(xiàn)而法律未禁止的支配均包括在內(nèi)，特別是包括了對礦產(chǎn)品的最終處分。?但有學者指出自物權學說混淆了礦產(chǎn)品和礦產(chǎn)資源兩個不同的概念，故不可取。?

7.物權取得權說。該學說認為物權取得權就是民事主體依照法律的具體規(guī)定而直接取得物的財產(chǎn)權，據(jù)此，享有采礦權只是有權挖掘礦產(chǎn)，采礦權的客體是采掘等事實行為。?但絕大多數(shù)學者都認為礦業(yè)權的客體不是行為，而是特定礦區(qū)或工作區(qū)內(nèi)的地下土壤及其中賦存的礦產(chǎn)資源。?

8.探礦權為物權化的債權，采礦權是債權與所有權的組合體的觀點。有學者認為礦業(yè)權無法作為探礦權和采礦權的上位概念，探礦權和采礦權應當分別獨立規(guī)定。探礦權確認書是一種常見的、典型的行政合同;探礦權的直接客體是行為，即請求自然資源和土地所有人對探礦權人在一定范圍內(nèi)的勘探活動予以許可、輔助和容忍的行為;探礦權的間接客體是探礦行為可能涉及的土地、礦產(chǎn)資源等物。無論從行政合同的角度還是從權利客體的角度，探礦權都符合債權的特征，但礦業(yè)登記、特許、公告、設界等活動已使探礦權具有一定的對世效力，所以探礦權為物權化的債權。采礦權由礦產(chǎn)資源開采權和礦產(chǎn)品獲得權這兩種物權化的債權組成，而礦產(chǎn)品的獲得、保有、處分等行為對應的是所有權，因此應將債權和自物權組合在一起來定性采礦權。?此外，傳統(tǒng)民法理論還把礦業(yè)權稱為特別物權?、特許物權?等。

上述有關礦業(yè)權的各種學說都從不同角度對礦業(yè)權的特性進行了一定程度的揭示。那么，究竟是什么原因造成了理論界對礦業(yè)權眾說紛紜?怎樣才能走出這種爭論的僵持局面而科學合理地對礦業(yè)權進行重構呢?

二、爭論的原因及現(xiàn)實危害

學界對礦業(yè)權存在分歧和爭論的原因主要有兩個方面:一是礦產(chǎn)資源勘探開采活動及其所涉利益在客觀上的復雜性，二是傳統(tǒng)民法的私權思維模式對人們主觀上的影響。

(一)礦業(yè)活動所涉利益的復雜性

礦產(chǎn)資源勘探開采活動非常復雜，涉及國家(由政府代表)、礦產(chǎn)資源的勘探者和開采者、社會公眾等主體及其各不相同的利益。我國《憲法》、《物權法》、《礦產(chǎn)資源法》都明確規(guī)定礦藏屬于國家所有即全民所有，《礦產(chǎn)資源法實施細則》第三條進一步聲明地表或地下礦產(chǎn)資源的國家所有權不因其所依附的土地的所有權或使用權的不同而改變，國務院代表國家行使礦產(chǎn)資源所有權，國務院授權國務院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門對全國礦產(chǎn)資源分配實施統(tǒng)一管理。因此在我國，國家是礦產(chǎn)資源的所有者，要對礦產(chǎn)資源進行勘探和開采活動，首先涉及的法律主體就是國家。當然，在現(xiàn)實中，國家不可能親自去勘探和開采礦產(chǎn)資源，礦產(chǎn)資源勘探開采活動的直接主體是探礦者、采礦者?！兜V產(chǎn)資源法實施細則》第六條規(guī)定，探礦權是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi)勘查礦產(chǎn)資源的權利，取得勘查許可證的單位或個人稱為探礦權人。采礦權是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權利，取得采礦許可證的單位或個人稱為采礦權人。礦產(chǎn)資源勘探開采活動還會對生態(tài)環(huán)境造成影響，從而把普通公眾卷入其中。礦產(chǎn)資源勘探開采活動所涉及的多種類型的主體在整個礦產(chǎn)資源勘探開采過程中具有不同的利益追求，諸多不同的利益相互交織、難以分割。

探礦者和采礦者希望通過勘探、開采活動把地下礦產(chǎn)資源變成可以出賣的礦物，從而實現(xiàn)自己的經(jīng)濟利益。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法實施細則》第16條的規(guī)定，探礦權人的利益主要體現(xiàn)為自行銷售勘查中按照批準的工程設計施工回收的礦產(chǎn)品(國務院規(guī)定由指定單位統(tǒng)一收購的礦產(chǎn)品除外)所獲得的收益和優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法實施細則》第30條的規(guī)定，采礦權人的利益主要體現(xiàn)為自行銷售礦產(chǎn)品(國務院規(guī)定由指定單位統(tǒng)一收購的礦產(chǎn)品除外)所獲得的收益。由于探礦權人按照工程設計施工所回收的礦產(chǎn)品畢竟數(shù)量有限，出賣此類礦產(chǎn)品往往不能彌補其在探礦活動中的投資，所以在現(xiàn)實中，探礦權人的收益主要通過獲得其所探得的礦產(chǎn)資源的開采權來實現(xiàn)，而采礦權人的利益主要通過出賣其開采的礦產(chǎn)品來實現(xiàn)，因而無論是探礦權人還是采礦權人，其最終利益目標都是把礦產(chǎn)品賣出以獲利。盡管有些探礦權人和采礦權人通過直接出賣自己的探礦權和采礦權而獲利，但無論探礦權和采礦權流轉(zhuǎn)多少次，其利益載體都是可以開采、出賣的礦產(chǎn)品。此外，由于賦存于自然界的礦產(chǎn)資源與土地密不可分，要對礦產(chǎn)資源進行勘探開采，必然涉及對土地的占有和利用。并且，礦產(chǎn)資源勘探實際上就是在地殼中尋找礦產(chǎn)資源的一種活動，如果探礦權人在特定區(qū)域內(nèi)沒有找到礦產(chǎn)資源，其利益就將得不到實現(xiàn)，此時的探礦權就名存實亡了。因此，探礦權人的利益要比采礦權人的利益更為復雜。嚴格地講，探礦權人的利益表現(xiàn)為對所勘查地域范圍內(nèi)賦存礦產(chǎn)資源的一種期待。

探礦人和采礦人借以獲利的礦產(chǎn)品都是從國家所有的礦產(chǎn)資源中獲取的，因此在礦產(chǎn)資源的勘探開采過程中，國家首先要實現(xiàn)其作為礦產(chǎn)資源所有者應當享有的利益。這種利益在發(fā)達國家一般通過權利金制度來實現(xiàn)，在我國則通過征收礦產(chǎn)資源補償費來實現(xiàn)。礦產(chǎn)資源勘探開采往往還關系到國家的戰(zhàn)略利益、國計民生等公共利益，因而國家作為公共利益的代表者和維護者一般都動用公權力對礦產(chǎn)資源勘探開采活動進行管理、控制，如對礦產(chǎn)資源勘探開采的主體、權利的行使、礦產(chǎn)品的出賣等方面附加種種限制性甚至是禁止性條件。?此外，生態(tài)環(huán)境管理也是國家職責和權力的一部分，國家要保障礦產(chǎn)資源勘探開采活動中的生態(tài)環(huán)境處于良好狀態(tài)，以實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的可持續(xù)利用和保護廣大民眾的身體健康和財產(chǎn)安全。

(二)礦業(yè)權理論分歧是運用傳統(tǒng)民法的私權思維模式去處理復雜礦業(yè)利益關系的結果

現(xiàn)實中，國家作為礦產(chǎn)資源所有者的經(jīng)濟利益及其作為公共利益代表者和維護者的管理義務、探礦人和采礦人的經(jīng)濟利益以及廣大民眾的環(huán)境利益都附著在礦產(chǎn)資源勘探開采活動中并交織在一起，構成了我國礦業(yè)權理論分歧的客觀原因。面對礦業(yè)活動所涉及的復雜的主體及其復雜的利益關系，我國絕大多數(shù)學者都采取了傳統(tǒng)民法的私權思維模式去應對，力求把這種復雜的利益關系統(tǒng)攝到傳統(tǒng)民事權利理論體系之中，從而形成了不同版本的礦業(yè)權理論。二戰(zhàn)以后自由主義思想的復興使權利話語重新回到世界理論話語的霸權地位?，人們習慣于用權利思維——賦予利益主體以民事權利來解決各種問題。對于礦產(chǎn)資源勘探開采活動，人們也把注意力集中在如何賦予探礦人和采礦人以權利從而使他們的利益得到保障，這樣在理論上就形成了以礦產(chǎn)資源勘探開采權為核心的礦業(yè)權。由于大陸法系民法理論上的權利已經(jīng)體系化，民事權利在總體上分為財產(chǎn)權和人身權，財產(chǎn)權又分為物權、債權和知識產(chǎn)權，人身權是權利主體針對人身利益而享有的權利，知識產(chǎn)權是針對知識產(chǎn)品而享有的權利，這兩類權利的客體都具有獨特性，并且人身利益和知識產(chǎn)品不是探礦人和采礦人在礦產(chǎn)資源勘探開采活動中的主要利益追求?，所以要想把探礦人和采礦人針對礦產(chǎn)資源的利益轉(zhuǎn)化為一種民事權利，則轉(zhuǎn)化的目標一般都被鎖定在財產(chǎn)權中的物權和債權。同時，由于礦產(chǎn)資源勘探開采關系到國家安全、國計民生等公共利益，這一活動始終都伴隨著國家公權力的控制，所以權利思維模式下的探礦權和采礦權就被貼上了準物權(更確切地說是準用益物權)、自物權、債權(或物權取得權)等權利標簽，這些權利標簽在理論上又產(chǎn)生了礦業(yè)權作為探礦權和采礦權的上位概念。這樣，復雜的礦產(chǎn)資源勘探開采活動及其所涉及的復雜利益關系就被運用性質(zhì)模糊的礦業(yè)權、充滿爭議的礦業(yè)權理論來涵蓋和處理了。

(三)現(xiàn)有礦業(yè)權理論的危害

現(xiàn)有礦業(yè)權理論給學術研究造成了誤導。第一，現(xiàn)有礦業(yè)權理論使探礦權和采礦權趨同化，忽略和掩蓋了探礦活動和采礦活動的本質(zhì)區(qū)別。把礦業(yè)權視為探礦權和采礦權的上位概念，就容易將礦業(yè)權所具有的性質(zhì)視為探礦權和采礦權的共性，從而使探礦權和采礦權的性質(zhì)趨同化，換言之，使探礦活動和采礦活動的性質(zhì)趨同化。但實際上，探礦活動和采礦活動的性質(zhì)截然不同。探礦活動是在國家所有的土地上探尋礦產(chǎn)資源是否存在，只要能夠最終確定礦產(chǎn)資源存在或者不存在，探礦活動的目的就達到了，探礦活動也就可以結束了。而采礦活動是采挖國家所有的礦產(chǎn)資源并將之變成采礦人可以出賣的礦物以獲取利益，其性質(zhì)和目的與探礦活動截然不同。第二，現(xiàn)有礦業(yè)權理論使國家作為礦產(chǎn)資源所有者的地位被邊緣化。現(xiàn)有礦業(yè)權理論以探礦權人和采礦權人的利益及其保護為核心，把探礦人和采礦人視為整個礦產(chǎn)資源勘探開采活動的主角，這無形之中就把國家作為礦產(chǎn)資源所有者的主角地位給邊緣化了。國家作為礦產(chǎn)資源的所有者控制整個礦產(chǎn)資源勘探開采活動，其才是礦產(chǎn)資源勘探開采活動的核心主體。非國家主體對礦產(chǎn)資源的勘探開采只是基于礦產(chǎn)資源所有者——國家的意愿和批準，探礦人和采礦人無論如何都不可能躍國家之上而成為礦產(chǎn)資源勘探開采活動的主導者。

在實踐上，現(xiàn)有礦業(yè)權理論不僅是我國礦產(chǎn)資源補償費偏低的理論根源，而且是我國礦產(chǎn)資源勘探開采領域諸多亂象的誘因之一。我國《礦產(chǎn)資源法》第五條規(guī)定開采礦產(chǎn)資源必須按照國家有關規(guī)定繳納資源補償費，《礦產(chǎn)資源法實施細則》第31條進一步明確規(guī)定采礦權人應當依法繳納礦產(chǎn)資源補償費。從制度設計來看，我國的礦產(chǎn)資源補償費與國外流行的礦產(chǎn)資源權利金相類似，其目的是補償因礦產(chǎn)資源開采而給礦產(chǎn)資源所有者造成的礦產(chǎn)資源減少等經(jīng)濟損失，體現(xiàn)的是礦產(chǎn)資源所有者的經(jīng)濟收益。我國《物權法》第123條明確將探礦權和采礦權規(guī)定為用益物權，在法律上確認了礦業(yè)權用益物權說(或準用益物權說)的主導地位，從而在實踐中排除了其他礦業(yè)權理論的應用，把消耗礦產(chǎn)資源的開采行為變成了法律上的用益行為。依礦業(yè)權用益物權說(或準用益物權說)收取的礦產(chǎn)資源補償費只能體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的使用，不能成為處分和消耗礦產(chǎn)資源的對價。根據(jù)我國《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》，補償費按照礦產(chǎn)品銷售收入的0.5%—4%計征，而國際上多數(shù)礦產(chǎn)資源權利金費率都在2%—8%之間。我國石油、天然氣、煤炭、煤層氣等重要能源的補償費都只有相關產(chǎn)品銷售收入的1%，而國外石油、天然氣的礦產(chǎn)資源補償費征收率一般為相關產(chǎn)品銷售收入的10%—16%。即使在美國這樣一個礦產(chǎn)資源遠比中國豐富的國家，其石油、天然氣、煤炭(露天礦)權利金費率也高達12.5%。?在我國，一方面，國家的礦產(chǎn)資源被礦業(yè)權人消耗和處分，另一方面，資源補償費只能按使用費的標準征收，其中的差價就轉(zhuǎn)化為礦業(yè)權人的超額利潤，如此進一步滋生了我國礦業(yè)領域中的諸多亂象，如礦產(chǎn)資源的破壞和浪費嚴重、開采回采率低、礦山環(huán)境污染和生態(tài)破壞現(xiàn)象時常發(fā)生等。

三、我國礦業(yè)權的重構

現(xiàn)有礦業(yè)權理論積弊叢生，對其進行分解和重構已是勢所必須。有學者認為目前的采礦權包括探礦權應當被一分為三即靜態(tài)礦產(chǎn)物權、動態(tài)開發(fā)行為權和行政特許授權?，但這種重構還是不能反映出礦產(chǎn)資源勘探開采過程的本質(zhì)，國家礦產(chǎn)資源所有權的主導地位仍難以體現(xiàn)。在可持續(xù)發(fā)展的視野下，國家對其管轄范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源的主權包括國家對礦產(chǎn)資源生態(tài)價值的管理權和對礦產(chǎn)資源經(jīng)濟價值的所有權。國家的礦產(chǎn)資源生態(tài)價值管理伴隨礦產(chǎn)資源勘探開采的全過程，是對礦產(chǎn)資源經(jīng)濟價值開發(fā)利用的一種無時無刻的約束，以保障生態(tài)環(huán)境處于良好狀態(tài)。由于礦產(chǎn)資源的生態(tài)整體性和非特定性，礦產(chǎn)資源經(jīng)濟價值的國家所有只是一種抽象的經(jīng)濟擁有而不是一種法律所有，要想把這種抽象擁有轉(zhuǎn)化為法律上的所有，還必須通過勘探把礦產(chǎn)資源特定化。有學者指出“礦業(yè)權是建立在抽象的礦產(chǎn)資源所有權之上的”?，但他忽略了礦產(chǎn)資源從抽象擁有到法律所有的轉(zhuǎn)化過程，從而扭曲了探礦活動的本質(zhì)。要想揭開探礦權的秘密，必須首先對探礦活動的本質(zhì)進行分析。

嚴格地講，礦產(chǎn)資源勘探活動的功能是使抽象擁有意義上的礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)化為可操作的法律所有意義上的礦產(chǎn)資源。只要某一區(qū)域內(nèi)是否藏有礦產(chǎn)資源的結果被確定，則針對該區(qū)域的礦產(chǎn)資源勘探活動已經(jīng)完成。因此，礦產(chǎn)資源勘探活動的結果就是形成國家礦產(chǎn)資源法律所有權(在有礦產(chǎn)資源存在的情況下)，而礦產(chǎn)資源的勘探人(如果是非國家主體的話)對其所探得的礦產(chǎn)資源不享有任何權利。也即，嚴格意義上的探礦活動并不是一種權利，正如有學者指出“如果僅僅是一種勘查的話，則探礦權更像是一種義務而非權利”?。其實，既然一國主權管轄范圍內(nèi)的所有礦產(chǎn)資源都為國家所有，那么國家當然有權力對其擁有的礦產(chǎn)資源進行勘探和確定，如果沒有得到國家的允許，任何個人和組織都無權去探查不屬于自己而屬于國家的礦產(chǎn)資源。同時，為了國計民生等公共利益，國家有義務去勘探、確定礦產(chǎn)資源，此屬于國家的事情，其費用也應當由國家承擔。實踐中國家往往通過自己的代理機構或委托其他具有勘探能力的民事主體去進行勘探，前者的勘探屬于國家行使自己權力的過程，后者的勘探屬于民事主體完成國家委托的任務，國家應當按照約定勘探任務的多少給予其一定的報酬，其在勘探過程結束后應當將勘探成果的檔案資料交給國家，作為其完成國家委托之勘探任務的證明。?我國《礦產(chǎn)資源法實施細則》第20條規(guī)定:“礦產(chǎn)資源勘查報告及其他有價值的勘查資料，按照國務院有關規(guī)定實行有償使用?！比绻碧饺藢ξ泻贤?guī)定的勘探任務完成得比較出色，國家可以給予獎勵。

然而，由國家出資委托、勘探者完成的勘探活動怎么在現(xiàn)實中變成勘探者的權利(探礦權)了呢?關鍵原因在于國家扭曲了勘探活動的本質(zhì)，把一部分礦產(chǎn)資源所有權的轉(zhuǎn)讓夾雜于勘探活動之中，使勘探活動成為了具有利益性的行為。由于勘探活動的功能是確定某一區(qū)域是否藏有礦產(chǎn)資源，勘探活動的結果具有不確定性，并且無論是否勘查到礦產(chǎn)資源，勘探活動中都有大量的資金投入，所以勘探活動必然具有一定的風險。這種風險理應由國家承擔。但如果國家能夠調(diào)動民間資本投入到礦產(chǎn)資源勘探中，就可以把原本由國家承擔的風險轉(zhuǎn)移給其他民事主體，為了達此目的，國家把通過勘探確定的礦產(chǎn)資源的所有權讓與給勘探人?，并承諾這部分礦產(chǎn)資源的法律所有權優(yōu)先轉(zhuǎn)讓給勘探人?，這里的優(yōu)先是一種除要求采礦者具有相應采礦資質(zhì)外不附加任何其他條件的時間在先，只要具有相應采礦資質(zhì)的探礦人想取得其所勘探確定的礦產(chǎn)資源的采掘權，他就可以取得。這樣，不僅勘探人有動力對勘探活動進行投資，國家還可以向勘探人收取一定的勘探費?。上述對勘探活動所進行的技術上的處理，雖然可以實現(xiàn)國家吸引民間資本并轉(zhuǎn)移探礦風險的目的，但它把原本與勘探活動具有不同本質(zhì)的礦產(chǎn)資源所有權轉(zhuǎn)讓行為揉入探礦活動之中，結果使原本簡單的勘探活動復雜化，給探礦活動蒙上了一層權利外衣，以至于部分學者在論及探礦人的權利時首先認為探礦人對其勘查區(qū)塊享有“排他性的獨占權”?，而我國相關法律法規(guī)不僅沒有規(guī)定探礦人享有這種“權利”?，反而曾明確規(guī)定(原《石油及天然氣勘查、開采登記管理暫行辦法實施細則》第25條?)兩個以上探礦權人可以在相同的工作區(qū)內(nèi)取得探礦權。

勘探工作完成后，抽象的礦產(chǎn)資源被特定化，從而形成了可操作的國家礦產(chǎn)資源法律所有權。此時，國家可通過其組織機構對作為所有權客體的礦產(chǎn)資源進行開采，也可以把其礦產(chǎn)資源所有權轉(zhuǎn)讓給其他民事主體，由其他民事主體對礦產(chǎn)資源進行開采。無論是由能夠代表國家的組織機構對礦產(chǎn)資源進行采挖，還是由其他民事主體對礦產(chǎn)資源進行采挖，都是國家行使其礦產(chǎn)資源法律所有權的結果。在其他民事主體對礦產(chǎn)資源進行采挖的情況下，國家與其他民事主體之間實際上應該存在一個轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源法律所有權的合同，其他民事主體依此合同獲得礦產(chǎn)資源的法律所有權并向國家支付相應的價款，而國家因此將失去礦產(chǎn)資源法律所有權并獲得對應的價款，這種對價補償使現(xiàn)有礦業(yè)權理論造成的資源補償費偏低的現(xiàn)象失去了依據(jù)。同時，礦產(chǎn)資源所有權由國家轉(zhuǎn)移給其他民事主體是在轉(zhuǎn)讓合同有效成立、合同當事人依法辦理登記手續(xù)后，而不是現(xiàn)有礦業(yè)權理論所指的在采挖之后。至于礦產(chǎn)資源所有權價款的多少及其支付方式，當事人雙方可以在合同中約定，既可以在采挖前、也可以在采挖后支付。其他民事主體獲得礦產(chǎn)資源法律所有權后，其所采挖的礦產(chǎn)資源理所當然歸其所有，由其自由出賣。但由于有些礦物對國家安全和國計民生具有重大影響，所以國家一般都對這些礦物的處置進行干預，限制或禁止其在市場上自由買賣，而由國家指定的機構購買。這是自德國魏瑪憲法以來世界各國民法中的普遍規(guī)定。

通過上述對礦業(yè)活動的解析，礦產(chǎn)資源的生態(tài)本質(zhì)凸顯，整個礦產(chǎn)資源勘探開采過程中的各種法律關系清晰可見。礦產(chǎn)資源勘探開采過程涉及國家的委托勘探合同、礦產(chǎn)資源國家所有權的轉(zhuǎn)讓合同和礦產(chǎn)資源的私人所有權，在這一過程中，國家的生態(tài)管理權時刻發(fā)揮作用且不能轉(zhuǎn)讓，以保障生態(tài)系統(tǒng)處于完好狀態(tài);普通民眾為了保護其環(huán)境利益不受損害，應當對政府生態(tài)管理權的行使進行監(jiān)督，促使這一權力切實發(fā)揮作用。有學者曾經(jīng)明確指出“完整地了解和規(guī)制礦業(yè)權必須同時把握好公法、私法兩層法律關系”?，但其并未對如何把握好公法和私法這兩層法律關系作出解答，最終還是把公權和私權同時揉進了模糊的礦業(yè)權之中。在明晰礦產(chǎn)資源勘探開采過程中各種法律關系的基礎上，就可以對礦業(yè)權進行重構，以避免由于礦業(yè)權的模糊性而導致各種爭論，促使礦產(chǎn)資源勘探開采活動更加科學有序地進行。重構后的礦業(yè)權是圍繞礦產(chǎn)資源勘探開采活動而形成的一系列權利義務，即礦產(chǎn)資源權體系。在這一權利體系中，公權力和私權利同時存在:國家擁有礦產(chǎn)資源的生態(tài)價值管理權和為了國家安全、國計民生等公共利益而對礦產(chǎn)資源經(jīng)濟價值所有權的行使進行限制的權力;其他民事主體擁有從國家轉(zhuǎn)讓而來的礦產(chǎn)資源經(jīng)濟價值的法律所有權，以及根據(jù)委托勘探合同而形成的國家與其他民事主體之間的權利，同時履行相應的義務。公權力存在于礦產(chǎn)資源的生態(tài)價值管理和國家安全等公共利益領域;私權利存在于礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟價值領域。各主體在整個礦產(chǎn)資源勘探開采過程中權利義務關系明確，公權力和私權利的作用領域分明，礦產(chǎn)資源經(jīng)濟價值的法律所有權明晰。如此不僅避免了把公權力和私權利同時揉進探礦權和采礦權而造成混亂，而且使其他民事主體在礦產(chǎn)資源勘探開采過程中的合法利益得到有效保護。

很顯然，無論是對于已有的礦業(yè)權理論還是現(xiàn)行相關法律的規(guī)定而言，重構后的礦產(chǎn)資源權都是革命性的。以此革命性的礦產(chǎn)資源權為基礎的礦產(chǎn)資源法應該是礦產(chǎn)資源開發(fā)與利用綜合保護法，而不僅是現(xiàn)有礦產(chǎn)資源經(jīng)濟價值的歸屬與分配法。這是對我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法包括立法理念和價值取向在內(nèi)的諸多方面的變革，也是建設生態(tài)友好型和諧社會對我國礦產(chǎn)資源法修改所指明的方向。限于文章的篇幅和結構，筆者在此不對礦產(chǎn)資源法的具體變革展開詳細論述，僅以對礦產(chǎn)資源權重構的思路和框架之論述權作引玉之磚。

注釋

①寇志新:《民法學》，山西人民出版社，1998年，第425頁。②王啟富:《法律辭典》，吉林人民出版社，1998年，第951頁;查全衡:《保護資源、保護環(huán)境、再創(chuàng)輝煌》，《中國石油天然氣總公司1995年油氣資源管理工作會議文件選編》，第8頁;崔建遠:《準物權研究》，法律出版社，2003 年，第 179 頁。③⑨?????崔建遠:《準物權研究》，法律出版社，2003 年，第 179—180、180、182—185、185、185、216、217 頁。④⑩??張沖:《礦業(yè)權法律屬性辨析》，《河北學刊》2010年第5期。⑤彭萬林:《民法學》，中國政法大學出版社，2002年，第296頁。⑥???朱曉勤、溫浩鵬:《對礦業(yè)權概念的反思》，《中國地質(zhì)大學學報(社會科學版)》2010年第1期。⑦?康紀田:《在制度變遷中重構礦業(yè)合同——兼議礦業(yè)權的虛無性》，《中國礦業(yè)大學學報(社會科學版)》2010年第1期。⑧江平主編《中國礦業(yè)權法律制度研究》，中國政法大學出版社，1991年，第56頁。??????李顯冬主編《中國礦業(yè)立法研究》，中國人民公安大學出版社，2006 年，第105、103、142—143、139、141、66 頁。?余振國:《論礦業(yè)權的物權屬性及其法律完善》，《中國礦業(yè)大學學報(社會科學版)》2004年第1期。?房紹坤:《用益物權制度的發(fā)展趨勢》，《河南省政法管理干部學院學報》2003年第3期。?屈茂輝:《用益物權論》，湖南人民出版社，1999年，第282頁。?肖國興、蕭乾剛:《自然資源法》，法律出版社，1999年，第323頁。?康紀田:《采礦權并非用益物權的法理辨析——與中國政法大學李顯冬教授商榷》，《時代法學》2008年第 2期。???李顯冬、劉志強:《論礦業(yè)權的法律屬性》，《當代法學》2009年第2期。?康紀田:《采礦權應歸屬自物權而不屬準物權——兼與〈準物權研究〉的作者商榷》，《貴州警官職業(yè)學院學報》2005年第6期。?張俊浩:《民法學原理》，中國政法大學出版社，2000年，第631—633頁。?陳華彬:《物權法》，法律出版社，2004年，第87頁。?王利明主編《中國物權法草案建議稿及說明》，中國法制出版社，2001年，第90頁。?雖然社群主義者極力反對并批判自由主義者的權利優(yōu)先觀點，但到目前為止，社群主義者還沒有能夠把權利觀念從人們的思想主導地位上去除掉。?雖然探礦人對其獲得的地勘成果享有一定的利益，以至于有學者主張?zhí)降V權為知識產(chǎn)權，但地勘成果本身并不是探礦人所追求的利益目標，而是探礦人在追求其主要利益過程中的一種副產(chǎn)品。并且，各國法律一般都規(guī)定探礦人負有向國家交匯地勘成果的義務。因此，地勘成果到底應歸誰所有還有待探討。?我國《礦產(chǎn)資源法實施細則》第17條明確規(guī)定探礦人應當“按照國務院有關規(guī)定匯交礦產(chǎn)資源勘查成果檔案資料”，《全國地質(zhì)資料匯交管理辦法》第二條進一步規(guī)定，凡在我國領域及管轄海域從事地質(zhì)工作的單位或個人，都應當按照該辦法的規(guī)定向國家匯交地質(zhì)資料。匯交的地質(zhì)資料應當符合下列要求:(1)附有礦產(chǎn)儲量委員會或者上級主管機關對地質(zhì)資料審查批準的正式文件，或者委托單位對地質(zhì)資料正式驗收的憑據(jù);(2)完整、齊全，經(jīng)行政、技術負責人和編寫人簽名蓋章，并蓋有匯交單位的印章;(3)資料正文及其附件的規(guī)格為:長27厘米，寬19厘米(標準16開本);(4)文字報告編有頁碼，并印有章節(jié)、附圖、附表及附件目錄;(5)正文、附表、附件不得用易銹蝕的金屬物裝訂。由于地質(zhì)資料是探礦人完成國家委托任務的成果，所以地質(zhì)資料的權利由國家享有，國家對地質(zhì)資料實行有償使用。?我國《礦產(chǎn)資源法實施細則》第16條之(七)明確規(guī)定，探礦權人可以自行銷售勘查中按照批準的工程設計施工回收的礦產(chǎn)品，但是國務院規(guī)定由指定單位統(tǒng)一收購的礦產(chǎn)品除外。?我國《礦產(chǎn)資源法實施細則》第16條之(六)明確規(guī)定，探礦權人優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權。?我國《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第12條規(guī)定，國家實行探礦權有償取得的制度。探礦權使用費以勘查年度計算，逐年繳納。探礦權使用費標準:第一個勘查年度至第三個勘查年度，每平方公里每年繳納100元;從第四個勘查年度起，每平方公里每年增加100元，但是最高不得超過每平方公里每年500元。?我國《礦產(chǎn)資源法實施細則》第16條規(guī)定探礦權人享有下列權利:(一)按照勘查許可證規(guī)定的區(qū)域、期限、工作對象進行勘查;(二)在勘查作業(yè)區(qū)及相鄰區(qū)域架設供電、供水、通訊管線，但是不得影響或者損害原有的供電、供水設施和通訊管線;(三)在勘查作業(yè)區(qū)及相鄰區(qū)域通行;(四)根據(jù)工程需要臨時使用土地;(五)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)新發(fā)現(xiàn)礦種的探礦權;(六)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權;(七)自行銷售勘查中按照批準的工程設計施工回收的礦產(chǎn)品，但是國務院規(guī)定由指定單位統(tǒng)一收購的礦產(chǎn)品除外。探礦權人行使前款所列權利時，有關法律、法規(guī)規(guī)定應當經(jīng)過批準或者履行其他手續(xù)的，應當遵守有關法律、法規(guī)的規(guī)定。

D922.6

A

1003—0751(2012)02—0063—07

2012—01—05

國家哲學社會科學基金青年項目《生態(tài)整體主義視角下的自然資源權體系及實施機制研究》(11CFX041)、第50批中國博士后科學基金面上資助項目《可持續(xù)發(fā)展視角下的礦產(chǎn)資源權體系研究》(2011M500275)的成果。

劉衛(wèi)先，男，清華大學環(huán)境資源與能源法研究中心博士后(北京 100084)。

責任編輯:鄧 林