■ 程利偉

（國土資源部中央地質勘查基金管理中心，北京 100045）

溫家寶總理在視察國土資源部時指出：“主要運用經(jīng)濟手段和法律手段管理資源，統(tǒng)籌用好中央地質勘查基金，用好資源稅、資源補償費等礦產(chǎn)資源稅費，加大投入力度，為地質找礦工作提供良好的發(fā)展環(huán)境”。總理的這一精辟論述為我們轉變政府職能，抉擇地勘基金的管理體制和運行機制指明了方向，也為地勘基金參與礦產(chǎn)資源宏觀管理，特別是在實施《找礦突破戰(zhàn)略行動綱要》中發(fā)揮其應有的作用奠定了堅實的基礎。

1 總理講話是對轉變政府職能的具體要求

在市場經(jīng)濟條件下，國家宏觀調控通常使用經(jīng)濟、法律和行政三種手段?？偫碇v話強調“主要運用經(jīng)濟手段和法律手段管理資源”而沒有提到行政手段，一是由于歷史的原因，我國經(jīng)濟脫胎于長于行政管理的計劃經(jīng)濟體制，目前尚處于社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善階段，運用行政手段管理資源早已駕輕就熟，而運用經(jīng)濟手段和法律手段管理資源還明顯不足；二是由于經(jīng)濟手段和法律手段是宏觀調控的主要手段，而行政手段則是宏觀調控的輔助手段。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和市場經(jīng)濟體制的逐步完善，宏觀調控中的經(jīng)濟手段和法律手段將不斷得到強化，而行政手段則逐步趨向縮減。三是經(jīng)濟手段、法律手段和行政手段三者的目標、任務相同，既相互聯(lián)系、又相互補充，共同構成了宏觀經(jīng)濟調控手段的體系，應該合理運用、相輔相成，發(fā)揮宏觀調控手段的整體功能?？傊?，在當前形勢下，強調“主要運用經(jīng)濟手段和法律手段管理資源”，是促進“政府職能轉變要切實到位”的迫切要求。

2 各種宏觀調控手段有著本質的區(qū)別

一是各種宏觀調控手段的含義不同。經(jīng)濟手段是國家運用經(jīng)濟政策、計劃和措施，通過對經(jīng)濟利益格局的調整而影響和調節(jié)社會經(jīng)濟活動的手段；法律手段是國家通過制定和運用經(jīng)濟法律法規(guī)來規(guī)范經(jīng)濟活動的手段；行政手段則是國家通過行政機關，采取行政命令、指示、指標、規(guī)定等行政措施來管理經(jīng)濟的手段。

二是各種宏觀調控手段的內(nèi)容不同。經(jīng)濟手段包括經(jīng)濟計劃、經(jīng)濟政策和經(jīng)濟措施。經(jīng)濟計劃是由國家統(tǒng)一制定的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，是國家從宏觀上引導和調控經(jīng)濟運行的基本依據(jù)；經(jīng)濟政策是指政府指導和影響經(jīng)濟活動的一切規(guī)定和準則，它包括財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、稅收政策等；經(jīng)濟措施是國家為促進某些領域的發(fā)展而采取的各種調整、引導、刺激該領域經(jīng)濟發(fā)展的措施，“國家設立地質勘查基金”就是在資源管理領域里的一項重要經(jīng)濟措施。法律手段主要包括經(jīng)濟立法、經(jīng)濟執(zhí)法和法律監(jiān)督。行政手段包括行政命令、行政指標、行政規(guī)章制度和條例。

三是各種宏觀調控手段的調控范圍不同。經(jīng)濟手段和法律手段調節(jié)市場上經(jīng)濟活動主體的一切經(jīng)濟活動；行政手段的運用要控制在必要的范圍和限度內(nèi)。比如，在生產(chǎn)領域，對一些不符合國家投資結構政策和技術政策要求的產(chǎn)品要用行政手段加以干預；在社會分配領域要側重國民收入再分配，以實現(xiàn)社會公平；在交換領域，政府要運用行政手段強制人們遵守市場規(guī)則，以保證市場公平競爭；在消費領域則著重調節(jié)社會消費基金總額，如工資總額，社會集團購買力等，防止消費基金增長過快。

四是各種宏觀調控手段的特點不同。經(jīng)濟手段具有戰(zhàn)略性、宏觀性、導向性和間接性的特點。這表現(xiàn)在它確定的是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標，總量調控、重大結構調整和生產(chǎn)力的布局，綜合運用各種經(jīng)濟杠桿，通過調整市場主體的經(jīng)濟利益來影響和調節(jié)各種經(jīng)濟活動。法律手段對經(jīng)濟主體具有普遍的約束力和嚴格的強制性，對經(jīng)濟運行的調節(jié)具有相對的穩(wěn)定性和明確的規(guī)定性。行政手段具有直接、快速和強制性的特點，它的作用方向是自上而下的，呈垂直型。它通過行政系統(tǒng)上下級隸屬關系的強制力量來進行。在嚴重通貨膨脹、經(jīng)濟結構失衡等非常時期，間接的經(jīng)濟手段難以產(chǎn)生快速強烈的效應，此時動用嚴厲的行政手段往往能夠立竿見影。

五是各種宏觀調控手段的執(zhí)行主體不同。執(zhí)行經(jīng)濟手段的主體有立法機關和行政機關；執(zhí)行法律手段的主體有立法機關、司法機關和行政機關；而行政機關則是執(zhí)行行政手段的唯一機關。

3 地勘基金是管理礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟手段

長期以來，一些業(yè)內(nèi)人士已經(jīng)習慣于將地勘基金等同于財政專項，無論是在思維上還是在實踐上都把中央地勘基金與各種地質找礦財政專項相混淆，這種認識與溫總理的講話精神存在較大距離。

地勘專項是由國家財政出資驅動的“行政手段”。專項資金一般是指由國家財政安排的用于社會管理、公共事業(yè)發(fā)展、社會保障、經(jīng)濟建設以及政策補貼等方面具有指定用途的資金。地勘專項則是根據(jù)國家經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，由國家財政安排的用于實施某類地質勘查項目的資金，如地質大調查專項、危機礦山找礦專項、地質礦產(chǎn)調查評價專項、礦產(chǎn)資源綜合利用專項、礦山環(huán)境治理專項等。其主要特征有二：一是按照政府意圖，通過行政程序設定項目；二是資金源于國家財政撥款，一般為補貼性質。國家財政專項支持方向明確、目標具體、管理行政化。而地勘基金則是按照資源形勢立項，以市場方式運作，通過調整各相關主體的經(jīng)濟利益關系、引導社會投資取向實現(xiàn)預期的宏觀目標，具備顯著的“經(jīng)濟手段”特征。地勘專項與地勘基金的區(qū)別在于支持項目的既定與待定，運行方式的補貼與參股，調控目標的具體與宏觀，實現(xiàn)路徑的行政指令與利益導向。

4 用好中央地質勘查基金的關鍵在統(tǒng)籌

中央地勘基金在我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善以及城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程不斷加快對礦產(chǎn)資源需求日益旺盛的形勢下應運而生。中央地勘基金作為管理礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟手段，其管理工作涉及宏觀資源形勢和微觀資源管理的方方面面。結合地勘基金創(chuàng)立以來的管理經(jīng)驗和體會，筆者以為貫徹和落實溫家寶總理講話精神，進一步提高中央地勘基金管理水平至少要做到以下五個統(tǒng)籌：

一是國內(nèi)國外“兩種資源、兩個市場”的統(tǒng)籌。礦產(chǎn)資源在地球上分布十分不均勻。就一國而言，其經(jīng)濟社會發(fā)展對礦產(chǎn)資源的需求與本國的資源稟賦相比較必然余缺并存，全球化配置資源是解決本國資源供需矛盾的必然出路。地勘基金在制定投資方向和策略時，要從我國的資源形勢出發(fā)，按照“兩種資源、兩個市場”的戰(zhàn)略，揚長避短，以余補缺；保護優(yōu)勢，主攻劣勢；在立足國內(nèi)上下功夫。

二是資源勘查周期與市場即時需求的統(tǒng)籌。地質找礦的長周期性是地質工作的基本規(guī)律之一。一個項目從立項到開展預查、普查、詳查、勘探，再到礦山建設、采礦、選礦、冶煉、出成品，少則七八年，多則十四五年。找礦立項一般應遵循礦產(chǎn)資源需求趨勢的原則，但實際工作中往往受到市場即時需求信息的干擾，從而容易造成找礦成果與即時需求的錯位；因此精準預測和堅守趨勢是基金投向的基本原則。

三是國家意志和地方意識的統(tǒng)籌。國家與地方是整體與局部、宏觀與微觀的關系，在經(jīng)濟社會建設中，二者既有統(tǒng)一也有矛盾。中央地勘基金與省級地勘基金的關系與之相對應，應本著求大同存小異的原則開展兩級基金協(xié)調聯(lián)動，在確?；鸲ㄎ灰恢隆⒄呓y(tǒng)一的前提下，實現(xiàn)投向互補、形成找礦合力。

四是公益性地質工作與商業(yè)性礦產(chǎn)勘查的統(tǒng)籌。公益性地質工作是商業(yè)性礦產(chǎn)勘查的前提和基礎，如果前者缺位或不到位，后者就無法順利進行。在我國目前地質勘查資本市場不健全的形勢下，地勘基金作為二者之間的銜接環(huán)節(jié)，既肩負著化解勘查風險的重任，又是重要的商業(yè)性礦產(chǎn)勘查融資的渠道，完成使命，公益性地質工作是基礎，商業(yè)性礦產(chǎn)勘查是載體，二者的統(tǒng)籌協(xié)調是前提。

五是行政手段與經(jīng)濟手段、法律手段的統(tǒng)籌。溫家寶總理將中央地勘基金與資源稅、資源補償費并列為管理資源的經(jīng)濟手段。其中，資源稅和資源補償費是由法律驅動的經(jīng)濟手段，調控的空間大、顯效相對遲緩；而地勘基金則是由行政驅動的經(jīng)濟手段，調控的目標更加具體，是更為便捷、易操作、見效快的經(jīng)濟手段。地勘基金作為礦產(chǎn)資源管理的經(jīng)濟手段，在實際運行中，必須與礦產(chǎn)資源管理法律手段相協(xié)調，在礦產(chǎn)資源法律框架下運行；必須與礦產(chǎn)資源管理行政手段相統(tǒng)籌，嚴格執(zhí)行礦產(chǎn)勘查準入、許可等相關制度。

[1]楊堅白,等.宏觀經(jīng)濟調控與政策[M].北京:經(jīng)濟科學出版社，2000.

[2]彭成洪.試析加強財政專項資金管理的思路[J].財會月刊,2010(5):28-29.

[3]劉樹成.現(xiàn)代經(jīng)濟辭典[M].南京:鳳凰出版社,江蘇人民出版社,2005.