□文/黃祖輝

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實(shí)現(xiàn)途徑

□文/黃祖輝

剛剛閉幕的黨的十八大對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作出了重要闡述，指出:城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。并且強(qiáng)調(diào)要：加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。深刻理解和貫徹十八大關(guān)于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的精神，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展和2020年小康社會(huì)的全面建成，意義十分重大。

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的必然要求。因?yàn)闆](méi)有城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化，就不可能解決我國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題，就不可能實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。提出城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的方針也意味著我國(guó)行將告別長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元體制。因?yàn)橹灰@一體制存在一天，我們就不可能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化。由此，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的基本內(nèi)涵是：城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系的高度融合和城市與鄉(xiāng)村的共同繁榮。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的基本特征應(yīng)該是：城鄉(xiāng)基本權(quán)益的平等化；城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化；城鄉(xiāng)居民收入的均衡化；城鄉(xiāng)要素配置的合理化；城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)化。

由于我國(guó)區(qū)域發(fā)展差異比較懸殊，在推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過(guò)程中要從當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際出發(fā)，尋求適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的路徑，也就是說(shuō)，要處理好城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過(guò)程中的城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)均衡的關(guān)系，要注重在發(fā)展中消除城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，而不是相反。為此，要建立科學(xué)的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的評(píng)價(jià)體系，該評(píng)價(jià)體系應(yīng)包括兩個(gè)維度，同時(shí)根據(jù)輕重緩急，賦予相應(yīng)的評(píng)價(jià)權(quán)重，一是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的水平度。主要可以采用人均GDP、城市化率、城鄉(xiāng)居民人均收入、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)、人均預(yù)期壽命等反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的指標(biāo)來(lái)衡量。二是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的差異度。主要從城鄉(xiāng)居民收入或消費(fèi)的差異、城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差異、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的差異、城鄉(xiāng)居民基本政治權(quán)力的差異、外來(lái)人口與本地人口權(quán)益的差異等五個(gè)方面出發(fā)，選取相應(yīng)的指標(biāo)，賦予相應(yīng)的評(píng)價(jià)權(quán)重來(lái)衡量。當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化發(fā)展，應(yīng)從以下幾方面著手推進(jìn)。

（一）推進(jìn)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的戶籍制度改革

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化，關(guān)鍵是要消除城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制障礙，這是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，城鄉(xiāng)高度融合和共同繁榮的前提條件。當(dāng)前，影響我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要體制障礙是城鄉(xiāng)二元的戶籍制度。這種戶籍制度不僅導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民在諸多基本公共權(quán)益方面的不平等，而且使農(nóng)村的資源與要素價(jià)格被嚴(yán)重低估，致使城鄉(xiāng)要素交換不平等、農(nóng)村要素過(guò)度非農(nóng)化，農(nóng)村資源與要素所有者或使用者的權(quán)益不是被剝奪，就是得不到充分實(shí)現(xiàn)。因此，必須加快城鄉(xiāng)二元的戶籍制度改革，但是，現(xiàn)階段的戶籍制度改革不能單純著眼于城市，而且也要對(duì)農(nóng)村的戶籍制度進(jìn)行改革，因此，要推進(jìn)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的戶籍制度改革，只有這樣，才能使城鄉(xiāng)要素得到合理的流動(dòng)與配置，才能促進(jìn)外來(lái)進(jìn)城人口的市民化，才能使城鄉(xiāng)發(fā)展真正實(shí)現(xiàn)一體化。城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的戶籍制度改革的實(shí)質(zhì)是通過(guò)居民公共權(quán)益制度與財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度的改革，剝離依附于城鄉(xiāng)戶籍制度上的各種利益，使居民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益與公共權(quán)益與戶籍制度相脫鉤，使戶籍制度成為居住地的制度。所謂剝離依附于戶籍制度上利益，絕不是是剝奪利益，相反，是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，是要使基本公共權(quán)益為全體公民無(wú)差異、無(wú)歧視所共享。

要通過(guò)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的戶籍制度改革，進(jìn)一步理順和明晰城鄉(xiāng)各類資源與要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，使城鄉(xiāng)資源與要素能夠得到公平交換和優(yōu)化配置。為此，不僅要消除城市對(duì)外來(lái)進(jìn)城人口在教育、醫(yī)療等基本公共權(quán)益分享方面的制度障礙，使進(jìn)城農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)換進(jìn)程與其身份的轉(zhuǎn)換進(jìn)程，即市民化進(jìn)程相適應(yīng)、相同步，而且要對(duì)依附于農(nóng)村戶籍制度上的相關(guān)權(quán)益進(jìn)行梳理和改革?；诖耍青l(xiāng)聯(lián)動(dòng)的戶籍制度改革要以農(nóng)民身份的“三分離”為前提。也就是說(shuō)，要區(qū)別農(nóng)民的社會(huì)身份、社區(qū)身份和職業(yè)身份。農(nóng)民的上述三種身份隱含著農(nóng)民的不同權(quán)益和責(zé)任，明晰并分離農(nóng)民的這三種身份與相應(yīng)的權(quán)益，是科學(xué)制定城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的戶籍制度改革方案與政策，有效破解城鄉(xiāng)二元體制的重要前提。

城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的戶籍制度改革還要以農(nóng)民權(quán)益的“四可以”為原則。即農(nóng)村相關(guān)權(quán)益可保留、可交易，流入地公共權(quán)益可享受，流出地公共權(quán)益可流動(dòng)的原則。也就是說(shuō)，對(duì)于進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民，他在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益要給予保留，并且這種權(quán)益，如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和房產(chǎn)權(quán)等，可以進(jìn)入市場(chǎng)交易。同時(shí)，只要符合一定的條件，比如就業(yè)與居住時(shí)間，他以及隨同家屬也可以在流入地享受該地城鎮(zhèn)居民的基本公共權(quán)益，并且可以攜帶流出地的基本公共權(quán)益，如政府撥付的義務(wù)教育費(fèi)和配套的社?；?。

在上述“三分離”和“四可以”的基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的戶籍制度改革需要對(duì)農(nóng)村土地制度、城鄉(xiāng)社保制度、集體產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)民住房制度實(shí)施“四位一體”的配套改革。一是農(nóng)村土地制度的改革。主要包括農(nóng)（林）地制度、農(nóng)村宅基地制度和集體建設(shè)用地制度的改革。改革的取向是完善使用權(quán)、賦予財(cái)產(chǎn)權(quán)和直接進(jìn)入市場(chǎng)的權(quán)利。二是城鄉(xiāng)社保制度的改革。改革的取向是從目前的城鄉(xiāng)居民社保的“廣覆蓋、低水平、可持續(xù)”，向“全覆蓋、提水平、可轉(zhuǎn)移”轉(zhuǎn)變。三是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，主要指農(nóng)村社區(qū)集體除土地以外的資產(chǎn)和收益分配制度的改革。改革的基本取向是推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)集體資產(chǎn)與收益分配的股份合作化。四是農(nóng)民住房制度的改革。要在規(guī)范完善農(nóng)戶宅基地分配制度的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民對(duì)其在宅基地上所建住房的完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，允許農(nóng)民住房有償轉(zhuǎn)讓、置換城鎮(zhèn)住房或進(jìn)入城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)交易。

（二）推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展

在推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過(guò)程中要從當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際出發(fā)，尋求適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的路徑，也就是說(shuō)，要處理好城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過(guò)程中的城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)均衡的關(guān)系，要注重在發(fā)展中消除城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，而不是相反

我國(guó)總體上已到了城鎮(zhèn)化加速期、工業(yè)化轉(zhuǎn)型期和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快期的階段。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這“三化”的狀況是：城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，“三化”總體上不很同步和協(xié)調(diào)。

從動(dòng)態(tài)的視角看，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，相對(duì)于工業(yè)化的發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)化滯后現(xiàn)象在緩解，但城鎮(zhèn)化“要地不要人”的偏差，進(jìn)而城鎮(zhèn)化的高估現(xiàn)象依然存在。而相對(duì)于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的滯后性則在加劇，并且呈現(xiàn)出，經(jīng)濟(jì)越是相對(duì)發(fā)達(dá)區(qū)域的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程越是滯后的現(xiàn)象。

推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的主要途徑，一是推進(jìn)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)戶籍制度改革，加快城鄉(xiāng)二元體制破解。二是扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)化發(fā)展偏差，加快中小城市發(fā)展。三是注重內(nèi)源性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變。四是創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（三）推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)互促共進(jìn)

首先，要科學(xué)把握新農(nóng)村建設(shè)的含義，要把新農(nóng)村建設(shè)作為新型城鎮(zhèn)化的有機(jī)組成部分。其次，要完整把握城鎮(zhèn)化的含義，城鎮(zhèn)化是一個(gè)包括大中小城市有序發(fā)展的體系，其中，中心村、中心鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展，既是新農(nóng)村建設(shè)重要內(nèi)容，又是城鎮(zhèn)化發(fā)展必須涵蓋的領(lǐng)域，從這一意義上講，城鎮(zhèn)化是新農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展必要延伸。

實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的雙輪驅(qū)動(dòng)和互促共進(jìn)，迫切需要扭轉(zhuǎn)當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中偏向于大城市和城市發(fā)展“要地不要人”的兩個(gè)偏差，現(xiàn)階段應(yīng)確立以中小城市優(yōu)先發(fā)展的城市化戰(zhàn)略方針。對(duì)于大城市，主要是做優(yōu)，尤其是應(yīng)重視大城市發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和對(duì)外來(lái)人口的融化與市民化。對(duì)于中小城市，主要是做強(qiáng)，特別應(yīng)重視引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和人口向地縣一級(jí)的中小城市集聚。對(duì)于有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和人口集聚規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要是做實(shí)，要下放財(cái)權(quán)、事權(quán)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有條件的中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)或中心村可以作為小城市來(lái)打造。此外，在新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的互促共進(jìn)中，要突出美麗鄉(xiāng)村和田園生態(tài)城鎮(zhèn)的理念，著力打造宜居、宜業(yè)、宜游，產(chǎn)城一體和城鄉(xiāng)一體的美麗鄉(xiāng)村與小城鎮(zhèn)。

（四）推進(jìn)國(guó)民收入分配關(guān)系的調(diào)整

首先是國(guó)民收入初次分配的路徑。主要是提高城鄉(xiāng)居民要素性收入的比重。重點(diǎn)是提高勞動(dòng)者就業(yè)性收入的比重和居民財(cái)產(chǎn)性收入的比重。要建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)援助和就業(yè)服務(wù)體系，提高勞動(dòng)者素質(zhì)和就業(yè)的能力。要堅(jiān)定實(shí)施新勞動(dòng)法，并對(duì)勞動(dòng)密集型企業(yè)實(shí)行工資成本與稅收優(yōu)惠相掛鉤的政策。要增加農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)性收入，既要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，又要通過(guò)確權(quán)頒證和農(nóng)民土地權(quán)益和住房權(quán)益的流轉(zhuǎn)與交易，使廣大農(nóng)民獲得對(duì)土地、住房和相關(guān)資源的財(cái)產(chǎn)性收益。

其次是國(guó)民收入再次分配的路徑。重點(diǎn)是提高城鄉(xiāng)居民的轉(zhuǎn)移性收入比重。首先，建立與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步的社會(huì)保障提升機(jī)制，重點(diǎn)增加退休人員、低收入者和困難家庭的保障性收入。其次，完善均等化的基本公共服務(wù)體系，加快縮小城鄉(xiāng)居民生活水平和公共服務(wù)差距。再次，出臺(tái)相關(guān)激勵(lì)政策，加快社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)慈善等公益事業(yè)的發(fā)展。再次，落實(shí)和完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，增加農(nóng)民的轉(zhuǎn)移性收入。

（作者為浙江大學(xué)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院院長(zhǎng)、教授）