● 顧微微 劉美銀

城鎮(zhèn)失業(yè)治理中的政府責(zé)任研究

● 顧微微 劉美銀

就業(yè)問(wèn)題事關(guān)社會(huì)安定和人民生活，政府治理失業(yè)勢(shì)在必行。本文在分析我國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)問(wèn)題的現(xiàn)狀與特點(diǎn)、指出政府在治理失業(yè)問(wèn)題中存在不足的基礎(chǔ)上，提出了強(qiáng)化政府自身責(zé)任，采用多種對(duì)策治理城鎮(zhèn)失業(yè)問(wèn)題的建議。

城鎮(zhèn)失業(yè)治理 政府責(zé)任 對(duì)策建議

一、我國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)問(wèn)題的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

就業(yè)形勢(shì)取決于勞動(dòng)力的供給和需求狀況。從我國(guó)的情況來(lái)看，在供給方面，就業(yè)主要面臨每年新增的勞動(dòng)力、農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)領(lǐng)域和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)下崗和裁員這樣三個(gè)方面的壓力；在需求方面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)就業(yè)的拉動(dòng)作用在逐漸減弱。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快發(fā)展的同時(shí)，失業(yè)人數(shù)不斷增長(zhǎng)，如2008末全國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為886萬(wàn)，2009年末全國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為921萬(wàn)，2010年末全國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為908萬(wàn)，可見(jiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)增加就業(yè)的作用有限。

近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率呈逐年上升趨勢(shì)，而城鎮(zhèn)登記失業(yè)率只包括城鎮(zhèn)地區(qū)已進(jìn)行登記的失業(yè)人員，不包括城鎮(zhèn)國(guó)有和集體企業(yè)下崗職工，也不包括未登記的失業(yè)人員和農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員。如果加上城鎮(zhèn)下崗職工和未進(jìn)行登記的失業(yè)人員，實(shí)際的城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)是很高的。我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的轉(zhuǎn)型期，在國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整的過(guò)程中，必然產(chǎn)生崗位調(diào)整和人員裁減。同時(shí)，以技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)為代表的高新技術(shù)的發(fā)展，對(duì)勞動(dòng)力的需求和勞動(dòng)密集型相比在數(shù)量上大為減少，客觀上對(duì)職工的素質(zhì)要求更高，從而致使更多人加入失業(yè)者行列。雖然第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)潛力很大，但第三產(chǎn)業(yè)中新興產(chǎn)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)要求也比較高，第一、二產(chǎn)業(yè)調(diào)整出來(lái)的勞動(dòng)力很難在第三產(chǎn)業(yè)中找到合適的崗位，致使很多人長(zhǎng)期失業(yè)，失業(yè)現(xiàn)狀堪憂。

基于我國(guó)特殊國(guó)情，城鎮(zhèn)失業(yè)問(wèn)題具有獨(dú)有的特征，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理環(huán)境、體制等的影響，現(xiàn)階段我國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)狀況呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1.地區(qū)分布差異明顯。目前西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省市，以及一些以前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下重點(diǎn)發(fā)展起來(lái)二目前經(jīng)營(yíng)狀況不佳的工業(yè)城市，如東北重工業(yè)地區(qū)，失業(yè)人員較多；而改革開(kāi)放程度相對(duì)較高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)大量存在、吸收勞動(dòng)力的功能強(qiáng)的大城市、沿海城市和新開(kāi)發(fā)城市，失業(yè)人員較少。

2.傳統(tǒng)部門(mén)失業(yè)者居多。從城鎮(zhèn)失業(yè)人員的行業(yè)分布來(lái)看，主要是集中于機(jī)械、電子、紡織等制造業(yè)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門(mén)。這些傳統(tǒng)工業(yè)部門(mén)普遍面臨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和轉(zhuǎn)變，所以失業(yè)人員明顯高于其他行業(yè)。而在一些高科技、房地產(chǎn)、金融保險(xiǎn)等新興行業(yè)中，失業(yè)人員的數(shù)量較少。

3.女性失業(yè)者居多。在企業(yè)中，女性處于比較弱勢(shì)的地位，女性失業(yè)者人數(shù)多、比例大。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，從各地的情況看，女性下崗職工的比例一般在60%以上。近年調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的力度加大，紡織等行業(yè)規(guī)模的縮小，是導(dǎo)致女性職工下崗人數(shù)增加的原因之一。同時(shí)，一些企業(yè)對(duì)女性的性別歧視，是造成女性失業(yè)者增多的又一原因。

4.失業(yè)人口年輕化。從失業(yè)者的年齡來(lái)看，目前城鎮(zhèn)失業(yè)人口出現(xiàn)了年輕化的趨勢(shì)，無(wú)業(yè)青年人數(shù)較多。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年，35歲以下的失業(yè)人員占全部失業(yè)人口總數(shù)的54.3%，其中25歲以下的失業(yè)青年占到了26.4%。隨著我國(guó)普通高校畢業(yè)生人數(shù)的快速增長(zhǎng)，待業(yè)人數(shù)不斷增加，失業(yè)率也在上升。

5.受教育程度偏低。從失業(yè)人員的受教育程度來(lái)看，整體文化水平偏低。受過(guò)初中和高中教育的人構(gòu)成了失業(yè)主體，其比例高達(dá)全部就業(yè)人數(shù)的3/ 4；在下崗失業(yè)人員中，科學(xué)文化素質(zhì)較低，技能較單一的占很大比例。

6.失業(yè)周期延長(zhǎng)。我國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)人員平均失業(yè)周期明顯延長(zhǎng)，同時(shí)再就業(yè)存在困難，失業(yè)呈現(xiàn)出長(zhǎng)期化特點(diǎn)。在長(zhǎng)期失業(yè)人員中，國(guó)有、集體企業(yè)下崗員工占了很大比例，保守的就業(yè)觀念造成他們長(zhǎng)期失業(yè)。

二、政府治理失業(yè)問(wèn)題的責(zé)任及其失責(zé)表現(xiàn)

就業(yè)問(wèn)題涉及到人的生存和發(fā)展的基本權(quán)利，直接關(guān)系到全面小康的生活能否惠及絕大多數(shù)居民，關(guān)系到企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)減員增效和結(jié)構(gòu)性調(diào)整能否順利進(jìn)行，關(guān)系到國(guó)家政治穩(wěn)定和社會(huì)安定。日益嚴(yán)重的城鎮(zhèn)失業(yè)是全面建設(shè)小康社會(huì)的最大挑戰(zhàn)，失業(yè)不僅使家庭過(guò)不上小康生活，也影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，更重要的是會(huì)使整個(gè)社會(huì)付出沉重代價(jià)。各級(jí)政府應(yīng)高度重視城鎮(zhèn)失業(yè)問(wèn)題，大力解決勞動(dòng)者的就業(yè)問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，政府在治理城鎮(zhèn)失業(yè)中的責(zé)任是:

1.建立健全政策法規(guī)，做規(guī)則的制定者。政策法規(guī)是治理失業(yè)最重要的手段之一。我國(guó)已經(jīng)頒布了《勞動(dòng)法》、《就業(yè)促進(jìn)法》等，很多省市也頒布了各自的勞動(dòng)力市場(chǎng)管理?xiàng)l例，在保障勞動(dòng)者權(quán)益、維護(hù)就業(yè)公平方面發(fā)揮了重大的作用。但是，現(xiàn)行的政策法規(guī)依舊不完善，依然存在著很多政策法規(guī)調(diào)控不到的空白地帶。因此，政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管，盡快制定有效的政策法規(guī)，要保障公平就業(yè)，為促進(jìn)治理城鎮(zhèn)失業(yè)人口的就業(yè)優(yōu)化政策環(huán)境。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)政府行政立法，避免政府間出現(xiàn)責(zé)任推諉等現(xiàn)象，明確政府職責(zé)，規(guī)范政府行為，防止政府責(zé)任的缺失。

2.加強(qiáng)人力資源宏觀調(diào)控，做秩序的調(diào)節(jié)者。面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中市場(chǎng)自身力量無(wú)法解決的問(wèn)題，需要政府發(fā)揮其宏觀調(diào)控的職能，將政府治理失業(yè)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)有機(jī)的結(jié)合起來(lái)，制定科學(xué)的就業(yè)規(guī)劃，平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾，保障城鎮(zhèn)人口的充分就業(yè)，維護(hù)社會(huì)的公平和穩(wěn)定。政府應(yīng)該優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)第三產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)的扶持力度，大力促進(jìn)就業(yè)；應(yīng)該制定扶持政策，擴(kuò)寬就業(yè)渠道。目前中西部、小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，就業(yè)薪水低，導(dǎo)致很多就業(yè)人口往大城市擠，造成了大城市勞動(dòng)力剩余，而小城鎮(zhèn)和邊遠(yuǎn)地區(qū)卻門(mén)可羅雀，因此應(yīng)該大力扶持中西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；還應(yīng)鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，消除阻礙創(chuàng)業(yè)的各種因素，積極營(yíng)造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

3.完善就業(yè)服務(wù)工作，做實(shí)踐的指導(dǎo)者。促進(jìn)就業(yè)中的公共服務(wù)的缺位，如缺乏就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)，就業(yè)信息不對(duì)稱等，會(huì)阻礙城鎮(zhèn)失業(yè)人口的再就業(yè)。因此，政府應(yīng)完善再就業(yè)服務(wù)工作，為失業(yè)者就業(yè)創(chuàng)造良好的環(huán)境；應(yīng)積極建立信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，加大財(cái)政投入，建立公益性就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，提供就業(yè)信息發(fā)布、信息查詢，信息交流等服務(wù)，利用網(wǎng)絡(luò)真正實(shí)現(xiàn)畢業(yè)生與用人單位的供需見(jiàn)面、雙向選擇；應(yīng)該加大宣傳力度，促進(jìn)就業(yè)服務(wù)各機(jī)構(gòu)中的信息共享，實(shí)現(xiàn)就業(yè)崗位供需的無(wú)縫對(duì)接以及用人單位和畢業(yè)生的良性互動(dòng)；還應(yīng)該積極開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)，并為城鎮(zhèn)失業(yè)人口提供就業(yè)咨詢和職業(yè)生涯規(guī)劃等方面的指導(dǎo)。

目前，我國(guó)政府在治理失業(yè)過(guò)程中存在的問(wèn)題主要是：

1.政府角色定位偏差。首先，政府在實(shí)際操作中用于治理城鎮(zhèn)失業(yè)的財(cái)政支出少之又少，甚至將十分短缺的資金用于其它項(xiàng)目，財(cái)政支出的不足使得失業(yè)人員無(wú)法進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)，對(duì)勞動(dòng)者的就業(yè)指導(dǎo)與服務(wù)就更不能到位，直接導(dǎo)致失業(yè)問(wèn)題的加劇。其次，政府關(guān)于治理失業(yè)問(wèn)題的政策法規(guī)不健全，在實(shí)際中一些政府沒(méi)有充分履行其職責(zé)，建立健全其政策法規(guī)體系，維護(hù)勞動(dòng)者和企業(yè)雙方的合法權(quán)益，沒(méi)有通過(guò)法律來(lái)規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)，創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境，仍存在一些危害勞動(dòng)者合法權(quán)益的現(xiàn)象，企業(yè)中不簽訂勞動(dòng)合同和歧視婦女的案例比比皆是。最后，政府建立的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)“裂痕”，有些地方的就業(yè)服務(wù)分為就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)和失業(yè)保險(xiǎn)等而獨(dú)立運(yùn)行，影響了就業(yè)服務(wù)整體功能的發(fā)揮；有些地方的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)沒(méi)有納入財(cái)政部門(mén)的預(yù)算中，經(jīng)費(fèi)使用不合理；政府和勞動(dòng)保障部門(mén)對(duì)其監(jiān)督不力，也未接受社會(huì)公開(kāi)、透明地監(jiān)督。

2.政策有失偏頗和執(zhí)行不到位。一方面，面對(duì)城鄉(xiāng)就業(yè)矛盾和沖突，許多地方政府會(huì)把外來(lái)勞動(dòng)力，特別是農(nóng)村勞動(dòng)力當(dāng)作是城鎮(zhèn)職工就業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，因而制定一系列排斥和歧視農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的政策。i例如：利用戶籍來(lái)牽制，明確規(guī)定很多崗位不允許雇傭外來(lái)勞動(dòng)力；某些部門(mén)直接清退農(nóng)民臨時(shí)工來(lái)安置本地下崗職工等。另一方面，政府治理失業(yè)相關(guān)政策的落實(shí)不到位。一是“低?！睂?duì)象的覆蓋面較窄，對(duì)城鎮(zhèn)特困群體社會(huì)保障力度不夠。據(jù)有關(guān)部門(mén)的調(diào)查，由于受地方財(cái)力限制，很多地方?jīng)]有做到應(yīng)保盡保，一些符合條件的特困群體沒(méi)有納入到其范圍。有些大企業(yè)所在的城市沒(méi)有能力接管這部分人員，使得一些效益不好的企業(yè)中的特困群體的“低保”問(wèn)題存在著空白。ii主要原因是投入不足，尤其是對(duì)“低?！辟Y金的總體投入太少。二是職工工資和養(yǎng)老金被拖欠情況嚴(yán)重，特困職工難以得到政府救濟(jì)，基本生活難以維持，無(wú)錢(qián)供子女上學(xué)和無(wú)錢(qián)看病等。三是對(duì)失業(yè)者再就業(yè)能力的培訓(xùn)力度不夠。國(guó)外許多就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在政府統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)下進(jìn)行，根據(jù)市場(chǎng)需求開(kāi)展多層次、多領(lǐng)域的職業(yè)技能培訓(xùn)，而我國(guó)在這方面存在很大差距。

3.相關(guān)制度存在缺陷。從制度角度來(lái)看，我國(guó)的失業(yè)治理措施主要包括失業(yè)保險(xiǎn)制度和再就業(yè)機(jī)制等。就失業(yè)保險(xiǎn)制度而言，失業(yè)保險(xiǎn)制度建立較晚，尚未成熟，iii存在問(wèn)題主要有：失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面較窄，涉及范圍主要是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)企事業(yè)單位的失業(yè)者，農(nóng)村居民仍不享受失業(yè)保障，而在城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)，又側(cè)重于公有制經(jīng)濟(jì)；失業(yè)保險(xiǎn)立法層次較低，缺乏法律依據(jù)和效力；失業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償金額存在地區(qū)差異，且普遍水平比較低，因我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡導(dǎo)致金額差別。iv失業(yè)保險(xiǎn)金的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，給付期長(zhǎng)，主要側(cè)重于生活保障方面，促進(jìn)就業(yè)方面投入不足，功能較差；失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌程度低，從實(shí)施情況來(lái)看，我國(guó)的統(tǒng)籌層次僅在市縣兩級(jí)，從而使失業(yè)保險(xiǎn)基金過(guò)于分散，導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)金的受益效果較低等。

從再就業(yè)機(jī)制來(lái)看，一是政府重視不夠，各級(jí)政府財(cái)政分配的就業(yè)資金在財(cái)政支出中所占比例較低。不少地方的就業(yè)資金額越來(lái)越少，有的甚至取消了就業(yè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，有的地方另設(shè)項(xiàng)目積累基金，使得基金極為有限，只能維持下崗職工的最低生活，無(wú)法提高失業(yè)者再就業(yè)效果；二是失業(yè)者的人數(shù)愈來(lái)愈多，再就業(yè)功能較低；三是部分企業(yè)用工存在比較嚴(yán)重的剝削現(xiàn)象。

三、強(qiáng)化失業(yè)治理中政府責(zé)任的建議

（一）強(qiáng)化宏觀就業(yè)政策

1.保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的增長(zhǎng)，逐步擴(kuò)大就業(yè)。政府應(yīng)把就業(yè)放在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)先地位，把降低失業(yè)率和新增就業(yè)機(jī)會(huì)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)，充分利用財(cái)政政策、貨幣政策和收入政策調(diào)控失業(yè)率，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)的適度、持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。從近年的實(shí)踐來(lái)看，以財(cái)政政策為核心的宏觀政策的運(yùn)用基本上是成功的，GDP持續(xù)較高的增長(zhǎng)必然會(huì)提供大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。

2.不斷健全我國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)體系和社會(huì)服務(wù)體系，促進(jìn)就業(yè)。政府要積極建立起信譽(yù)良好的全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力供需信息系統(tǒng)，綜合運(yùn)用法制、經(jīng)濟(jì)和信息等手段，從宏觀上調(diào)控失業(yè)率和規(guī)范市場(chǎng)。抓好市場(chǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，大力發(fā)展各級(jí)各類職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)；注重市場(chǎng)法制建設(shè)，通過(guò)立法和執(zhí)法來(lái)規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序。

（二）積極擴(kuò)大就業(yè)渠道

1.加速城市化進(jìn)程，拓展就業(yè)空間。加快建設(shè)和發(fā)展小城鎮(zhèn)，不僅是現(xiàn)代化的要求，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，為失業(yè)者創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，從而減輕就業(yè)壓力。推進(jìn)城市化，必須堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，不斷增強(qiáng)城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，提高吸納失業(yè)者的能力。城市化促進(jìn)工業(yè)化，使人口集中，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，直接促進(jìn)就業(yè)機(jī)會(huì)的增加。

2.積極調(diào)整不合理的產(chǎn)業(yè)與就業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展具有極大潛力的交通運(yùn)輸業(yè)、郵電通信業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造出更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。當(dāng)前我國(guó)應(yīng)積極發(fā)展傳統(tǒng)服務(wù)性行業(yè)，如飲食、旅游業(yè)等，同時(shí)也要注重發(fā)展以信息業(yè)、文化服務(wù)業(yè)、金融服務(wù)業(yè)等勞動(dòng)密集與知識(shí)密集想結(jié)合的現(xiàn)代服務(wù)性行業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與就業(yè)的和諧發(fā)展。

3.大力扶持和發(fā)展小企業(yè)，廣泛吸收社會(huì)上各個(gè)不同層次、不同素質(zhì)的勞動(dòng)力，不但可以增加就業(yè)機(jī)會(huì)，還可以充分發(fā)揮勞動(dòng)力的優(yōu)勢(shì)。在我國(guó)，以城鎮(zhèn)集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和私營(yíng)企業(yè)為主體的小企業(yè)是吸納就業(yè)的主力軍，一般具有適應(yīng)市場(chǎng)能力強(qiáng)，吸納勞動(dòng)力較多的特點(diǎn)。政府部門(mén)應(yīng)健全促進(jìn)小企業(yè)發(fā)展的法律保障體系，構(gòu)建小企業(yè)融資支持系統(tǒng)體系，消除制約小企業(yè)發(fā)展的障礙。建立小企業(yè)發(fā)展服務(wù)體系，重視并發(fā)揮勞動(dòng)保障部門(mén)的作用，促進(jìn)小企業(yè)的健康發(fā)展。要緩解就業(yè)壓力，必須為非國(guó)有經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展提供一個(gè)良好的宏觀環(huán)境。

4.擴(kuò)大對(duì)外勞務(wù)輸出。對(duì)外勞務(wù)輸出既可以緩解我國(guó)緊張的就業(yè)形勢(shì)，又可以推進(jìn)中外交流。政府應(yīng)依據(jù)我國(guó)勞動(dòng)力的特點(diǎn)，積極發(fā)展勞務(wù)輸出，主管部門(mén)采取更靈活的優(yōu)惠措施，簡(jiǎn)化勞務(wù)人員的審批手續(xù)，職工所在企業(yè)積極配合，擴(kuò)大我國(guó)在國(guó)際勞務(wù)市場(chǎng)的占有份額，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

5.發(fā)展靈活多樣的就業(yè)形式。靈活就業(yè)相對(duì)于傳統(tǒng)的、正規(guī)的全日制工作形式，具有就業(yè)時(shí)間靈活、就業(yè)門(mén)檻較低等特點(diǎn)，以便年齡偏大者、低技能者等下崗職工實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。政府應(yīng)制定相應(yīng)工作制度來(lái)促進(jìn)勞動(dòng)者靈活就業(yè)，以滿足社會(huì)的多樣化需求，降低勞動(dòng)成本，拓寬就業(yè)渠道，增加就業(yè)總量。

（三）發(fā)展教育，提高勞動(dòng)者素質(zhì)

1.關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變失業(yè)和下崗人員的思想觀念。目前，社會(huì)上大部分失業(yè)者對(duì)就業(yè)期望值過(guò)高，要求工資高、工作輕松舒適、相對(duì)穩(wěn)定，政府在解決失業(yè)問(wèn)題時(shí)，首先要做好宣傳和教育工作，從根本上引導(dǎo)勞動(dòng)者轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，樹(shù)立新型就業(yè)觀。部分失業(yè)者、臨時(shí)失業(yè)者要及時(shí)調(diào)整心態(tài)，丟掉怨天尤人的情緒，積極主動(dòng)尋求就業(yè)機(jī)會(huì)。

2.從整體來(lái)看，我國(guó)勞動(dòng)者的素質(zhì)偏低。一方面政府要大力發(fā)展勞動(dòng)適齡人口就業(yè)前的普通教育與專業(yè)教育，擴(kuò)大就學(xué)比例，提高未來(lái)勞動(dòng)力質(zhì)量；同時(shí)大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育和成人教育，使勞動(dòng)者很快適應(yīng)各種崗位的要求。另一方面政府必須加快發(fā)展教育事業(yè)，深化教育體制改革，使教育和社會(huì)職業(yè)需求結(jié)構(gòu)相一致，不斷調(diào)整教育結(jié)構(gòu)，建立起與多種經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的辦學(xué)體制，充分發(fā)揮教育在解決城鎮(zhèn)失業(yè)問(wèn)題中的作用。

3.隨著技術(shù)水平的不斷提高，技術(shù)進(jìn)步對(duì)勞動(dòng)者提出了更高的要求，政府必須加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，提高勞動(dòng)者素質(zhì)。我們應(yīng)該樹(shù)立起“終身教育”觀念，制定職業(yè)培訓(xùn)的長(zhǎng)期規(guī)劃，以法律法規(guī)的形式給予相應(yīng)的制度保證，使勞動(dòng)者培訓(xùn)經(jīng)?；⒅贫然?。政府也應(yīng)加大培訓(xùn)資金的投入，積極開(kāi)辟資金的籌措渠道，確保職業(yè)培訓(xùn)的正常進(jìn)行。同時(shí)職業(yè)培訓(xùn)體制需以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，政府對(duì)職業(yè)培訓(xùn)進(jìn)行間接管理。不斷完善職業(yè)指導(dǎo)系統(tǒng)，促進(jìn)勞動(dòng)者就業(yè)選擇能力的提高，有針對(duì)性地對(duì)下崗職工和失業(yè)人員開(kāi)展實(shí)用、有效的技能培訓(xùn)，全面提高下崗職工和失業(yè)人員的再就業(yè)能力；積極開(kāi)展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，對(duì)有創(chuàng)業(yè)能力的下崗職工和失業(yè)人員進(jìn)行創(chuàng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和信息咨詢等，提高他們的創(chuàng)業(yè)能力。積極主動(dòng)地適應(yīng)市場(chǎng)需求的變化，健全和完善對(duì)下崗人員的培訓(xùn)服務(wù)。

（四）完善失業(yè)保障制度

1.建立和完善各種社會(huì)保障體系。實(shí)踐證明，失業(yè)保障制度越健全，社會(huì)承受失業(yè)的能力就會(huì)越強(qiáng)。政府應(yīng)盡快完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度。加快社會(huì)保障體制改革，擴(kuò)大我國(guó)社會(huì)保障的范圍，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一、正式與非正式就業(yè)人員統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，提高保障水平，為下崗失業(yè)人員進(jìn)行再就業(yè)解決后顧之憂，提供有效保障。

2.解決我國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)問(wèn)題的關(guān)鍵之策是失業(yè)保險(xiǎn)，它對(duì)促進(jìn)再就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到積極作用。政府首先要加大失業(yè)保險(xiǎn)制度的宣傳力度，增強(qiáng)全社會(huì)的失業(yè)保險(xiǎn)意識(shí)，讓職工參加失業(yè)保險(xiǎn)，通過(guò)培訓(xùn)提高就業(yè)能力。政府要高度重視失業(yè)保險(xiǎn)工作，拿出解決失業(yè)問(wèn)題的制度性、法規(guī)性措施，讓勞動(dòng)者相信政府解決失業(yè)問(wèn)題的能力。

3.多方面籌集社會(huì)保障資金，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)金來(lái)源，從而擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面，使眾多失業(yè)者無(wú)論是城鎮(zhèn)的還是農(nóng)村的都逐步加入到失業(yè)保險(xiǎn)中來(lái)。政府也應(yīng)加大資金投入，提高失業(yè)保障支出占財(cái)政支出的比重，在財(cái)政預(yù)算中安排就業(yè)專項(xiàng)資金用于促進(jìn)就業(yè)，就業(yè)專項(xiàng)資金可運(yùn)用一部分在失業(yè)保險(xiǎn)方面。政府可以運(yùn)用征稅的形式來(lái)籌集社會(huì)保障基金，確?；鸱€(wěn)定，同時(shí)相關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督和管理，確保基金運(yùn)作的制度化、規(guī)范化。

4.加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)立法，確保失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)施的規(guī)范性和權(quán)威性。我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展尚未成熟，無(wú)法可依。因此，必須使之走上法制化道路，建立起配套的法律、法規(guī)，保障失業(yè)人員的基本生活，促進(jìn)其再就業(yè)。

1.數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家勞動(dòng)和社會(huì)保障部公布的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

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南通大學(xué)）

（責(zé)編 葉 風(fēng)）