● 鄭金花

加快建立政府投資促進(jìn)就業(yè)機(jī)制

● 鄭金花

本文針對政府就業(yè)因素重視不足、政府投資促進(jìn)就業(yè)效果有限等問題，對我國投資促進(jìn)就業(yè)機(jī)制進(jìn)行了多方位思考并提出了相關(guān)建議。

政府投資 就業(yè) 機(jī)制

如何創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，是政府的重要職責(zé)之一，也是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的長期任務(wù)。隨著“民工荒”和“就業(yè)難”的反復(fù)出現(xiàn)，解決就業(yè)問題的難度也在不斷加大。促進(jìn)就業(yè)涉及投資、金融、稅收、外貿(mào)、教育、培訓(xùn)、社會保障等多項政策，而發(fā)揮政府投資政策對促進(jìn)就業(yè)的作用是一個非常關(guān)鍵的問題。抓緊研究建立政府投資促進(jìn)就業(yè)機(jī)制，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展同促進(jìn)就業(yè)加以緊密結(jié)合，既是擴(kuò)大就業(yè)、增加居民收入、帶動消費(fèi)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要舉措，也是改善民生、穩(wěn)定民心、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。

一、當(dāng)前及今后一段時期的就業(yè)形勢

（一）就業(yè)總量矛盾將長期存在

據(jù)預(yù)測，我國15~64歲勞動年齡人口將從2005年的8.55億人上升到2015年9.96億人，平均每年增加739萬人。未來一段時期，我國勞動年齡人口仍將保持著龐大數(shù)量。預(yù)計在 “十二五”期間，全國將新增就業(yè)總量5700多萬人，年均增加1000多萬人，而“十二五”時期每年所能提供的新增就業(yè)崗位僅約900萬個，故而存在較大的需求缺口。與此同時，農(nóng)村新增勞動力還在繼續(xù)增加，農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的任務(wù)仍然繁重。

（二）就業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾日趨突出

國際競爭和產(chǎn)業(yè)升級加速了勞動力需求結(jié)構(gòu)的動態(tài)變化，對熟練勞動力和高技能勞動力的需求存在不斷上升趨勢。但我國新增勞動力大多缺乏工作經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)技能，難以實(shí)現(xiàn)勞動者與就業(yè)崗位的對接。同時，隨著老齡化的進(jìn)一步加劇，我國可能將面臨勞動力總體老化、低端就業(yè)不充分、高端勞動力供給不足的困難局面。

（三）就業(yè)困難群體就業(yè)難度增加

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整中形成的就業(yè)困難群體，長期失業(yè)問題越來越嚴(yán)重。根據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，在下崗職工中，大齡人員(男性50歲、女性40歲以上)和初中以下文化程度的人員，均占40%左右；初級及無技術(shù)等級的人員約占50%。下崗職工多為三年沉淀下來的老困難戶，下崗3年以上的占50%，下崗1~2年的占38%；失業(yè)人員中失業(yè)1年以上的占50%，失業(yè)6~12個月的占27%。就業(yè)困難群體高失業(yè)率與長期失業(yè)問題并存，使得就業(yè)問題更為復(fù)雜，解決的難度更大。

二、目前政府投資促進(jìn)就業(yè)機(jī)制尚未有效建立

（一）政府投資對促進(jìn)就業(yè)因素考慮不足

近年來，政府用于促進(jìn)就業(yè)的投入不斷增加?！笆晃濉睍r期，中央財政預(yù)算累計安排就業(yè)專項資金1631億元，年均增長31.8%。但這些投入主要為就業(yè)補(bǔ)助資金，用于提高公共就業(yè)服務(wù)能力。而以直接創(chuàng)造就業(yè)崗位為目標(biāo)的政府投資無論在制度安排還是政策導(dǎo)向上都缺乏統(tǒng)一規(guī)定。政府投資方向仍偏重于第二產(chǎn)業(yè)，對吸納就業(yè)能力強(qiáng)的第三產(chǎn)業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)投資偏少，以直接創(chuàng)造就業(yè)崗位為目標(biāo)的政府投資基本空白。

（二）政府投資帶動就業(yè)效果較弱且趨于下降

根據(jù)相關(guān)部門數(shù)據(jù)，政府投資的平均就業(yè)彈性呈逐步下降趨勢。1998~2008年政府投資的平均就業(yè)彈性為0.13，低于同期社會投資的0.15。特別是從2006年起，政府投資帶動就業(yè)效果降低的十分明顯。

（三）政府投資促進(jìn)就業(yè)的評估機(jī)制缺失

政府投資對促進(jìn)就業(yè)因素考慮不足，這既存在認(rèn)識問題，也存在方法問題。政府投資促進(jìn)就業(yè)機(jī)制缺失，一方面，項目投資前的建設(shè)規(guī)劃編制、可行性研究、項目審批、企業(yè)投資項目核準(zhǔn)等環(huán)節(jié)，都還未將促進(jìn)就業(yè)作為一項內(nèi)容來統(tǒng)籌考慮。另一方面，項目建成后，對就業(yè)的拉動作用也缺乏量化分析和評估考核。同時，由于尚未建立一套有效的投資評估機(jī)制和體系，各級政府在經(jīng)濟(jì)決策過程中，也很難將帶動就業(yè)政策落到實(shí)處。

（四）相關(guān)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)仍不完善

就業(yè)和失業(yè)調(diào)查統(tǒng)計制度有待健全，分季度、分行業(yè)的就業(yè)、失業(yè)數(shù)據(jù)依然缺乏，大量農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員的就業(yè)失業(yè)情況統(tǒng)計不明，調(diào)查失業(yè)率等指標(biāo)還未公布，這些都影響了勞動就業(yè)數(shù)據(jù)的收集和勞動力市場變化趨勢的監(jiān)測，也使得政府投資帶動就業(yè)效果評估缺少必要的數(shù)據(jù)支持。

三、國外投資帶動就業(yè)的主要評估機(jī)制

（一）依法建立政策投資的預(yù)算和評估機(jī)制

在國外，一些國家的政府投資有一套制度性的預(yù)算和評估制度。一旦政府提出需要擴(kuò)大投資，首先是要提出政府投資的主要領(lǐng)域和項目，以及相應(yīng)的評估報告。在這些報告中，對就業(yè)的影響是一個非常重要的內(nèi)容。特別是在準(zhǔn)備出臺經(jīng)濟(jì)刺激方案過程中，政府往往組織專門的力量對各項計劃內(nèi)容的政策效果進(jìn)行評估。由于不同投資計劃拉動就業(yè)效果差異很大，政府在編制這些計劃時需要對不同的政策目標(biāo)加以權(quán)衡。一般而言，在評估方案中，需要說明投資規(guī)模、建設(shè)周期和建設(shè)性質(zhì)，提供的新增崗位數(shù)、崗位類型等相關(guān)信息，以便讓社會公眾充分了解政府投資的信息和方向，有利于社會各界形成共識。

（二）采用科學(xué)的方法對投資拉動就業(yè)效果進(jìn)行評估

發(fā)達(dá)國家都有完善的就業(yè)失業(yè)統(tǒng)計制度，這為科學(xué)地評估投資拉動就業(yè)效果提供了良好的數(shù)據(jù)支持。比如，德國對行業(yè)投資促進(jìn)就業(yè)，提供了一個中立、全面的投資指南手冊，為市場投資提供一個可供參照的標(biāo)準(zhǔn)，對行業(yè)投資是否促進(jìn)就業(yè)進(jìn)行客觀評價。在充分收集經(jīng)濟(jì)、投資、就業(yè)和失業(yè)等信息的基礎(chǔ)上，通常采用宏觀經(jīng)濟(jì)計量模型，分析各種經(jīng)濟(jì)因素對勞動力市場的影響，從而制定相應(yīng)的政策措施來應(yīng)對。一些國家通過成立項目評估專家委員會，對投資項目的資金規(guī)模、行業(yè)屬性、科技含量、預(yù)期勞動密集程度、就業(yè)崗位需求、從業(yè)人員素質(zhì)要求等開展評估，出具一份項目就業(yè)評估報告，用于政策決策和指導(dǎo)勞動力市場工作。然后，通過加強(qiáng)勞動力市場的需求和供給管理，建立勞動力供求之間有效銜接。

（三）控制項目風(fēng)險對就業(yè)的影響

美國評估投資促進(jìn)就業(yè)的經(jīng)濟(jì)效果，通常由研究機(jī)構(gòu)評估投資社會效應(yīng)、市場的需求率和市場就業(yè)的發(fā)展前景，尤其對投資項目的風(fēng)險、財務(wù)情況、項目未來市場前景、項目的管理機(jī)制和勞動力市場預(yù)測進(jìn)行分析。在此基礎(chǔ)上，政府根據(jù)勞動力市場可行性分析報告，針對投資對勞動力市場的影響，對投資項目做出全面評估，然后制定調(diào)整不同時期的投資策略，并提出各種風(fēng)險防范性措施的假設(shè)方案。

四、關(guān)于建立政府投資促進(jìn)就業(yè)機(jī)制的政策建議

（一）將區(qū)域發(fā)展與促進(jìn)就業(yè)緊密結(jié)合，政府投資重點(diǎn)向創(chuàng)造就業(yè)多的領(lǐng)域傾斜

各地區(qū)在制定區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略時，要充分發(fā)揮勞動力資源的比較優(yōu)勢。勞動力豐富的地區(qū)，要大力發(fā)展創(chuàng)造就業(yè)潛力大的產(chǎn)業(yè)，鼓勵開展帶動就業(yè)效果明顯的建設(shè)項目，優(yōu)化配置生產(chǎn)要素，實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源的有效利用。與此同時，政府投資應(yīng)有選擇性地向就業(yè)吸納能力強(qiáng)的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)傾斜。根據(jù)政府投資的重點(diǎn)和方向，科學(xué)地選定政府投資的產(chǎn)業(yè)和項目，對其進(jìn)行政策目標(biāo)和預(yù)期效果的事先評估，做好政策目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)，解決好局部與整體、短期與長期之間的矛盾，以利于實(shí)現(xiàn)政府投資的最佳政策效果。

（二）建立政府投資促進(jìn)就業(yè)的評估體系，加強(qiáng)政府投資項目的就業(yè)評估和后評價

結(jié)合我國實(shí)際制定科學(xué)的就業(yè)評估方法和指標(biāo)體系，衡量政府投資、重大項目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃對就業(yè)帶動的預(yù)期效果和實(shí)際效果，為投資立項、監(jiān)督管理、績效評價提供決策參考。政府對建設(shè)項目進(jìn)行審批、核準(zhǔn)或備案時，要根據(jù)建設(shè)項目的類型，實(shí)行就業(yè)因素評估的分類管理，分析、預(yù)測和評估對就業(yè)的影響。對實(shí)行審批制的政府投資項目，在編制建設(shè)規(guī)劃、可行性研究報告、資金申請報告時，分析論證項目促進(jìn)就業(yè)情況，并提出相應(yīng)的計劃和措施。進(jìn)一步完善政府投資項目后評價管理辦法，積極推進(jìn)政府投資項目就業(yè)影響后評價管理，對就業(yè)有重大影響的建設(shè)項目實(shí)施后，要及時組織就業(yè)影響的跟蹤評價，將項目建設(shè)的預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際效果進(jìn)行對比分析，進(jìn)一步改進(jìn)相關(guān)工作。

（三）完善相關(guān)配套體系建設(shè)，為建立政府投資促進(jìn)就業(yè)機(jī)制夯實(shí)工作基礎(chǔ)

首先，要完善勞動力市場信息收集和發(fā)布體系。要加快完善反映勞動力市場狀況和發(fā)展趨勢的統(tǒng)計指標(biāo)，為投資決策提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。其次，要完善就業(yè)培訓(xùn)政策。對政府直接投資的建設(shè)項目要實(shí)行“先培訓(xùn)后上崗”，提高勞動者就業(yè)能力。組織安排崗前職業(yè)技能培訓(xùn)，并按有關(guān)規(guī)定給予培訓(xùn)補(bǔ)貼。第三，要加快相關(guān)咨詢服務(wù)體系建設(shè)。積極支持建立就業(yè)評估信息系統(tǒng)和技術(shù)咨詢服務(wù)體系。規(guī)范和引導(dǎo)提供就業(yè)評估技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)，鼓勵民間投資進(jìn)入相應(yīng)服務(wù)領(lǐng)域。

國家發(fā)展改革委就業(yè)和收入分配司）

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