王向東，劉衛(wèi)東

（浙江大學土地科學與不動產研究所，浙江杭州310029）

1 引言

盡管協(xié)調人與地之間的關系是土地利用規(guī)劃的重要內容，甚至有學者認為其始終是土地利用規(guī)劃研究的核心[1]，但人與人之間的關系在現(xiàn)代土地利用規(guī)劃中具有更加突出和重要的地位。國外一些學者已認識到規(guī)劃是一種在政府和私人之間以及各級政府之間合理分配權利的制度設計[2-4]。在主張民主與法治的現(xiàn)代，土地利用規(guī)劃本質上是對人人關系的調節(jié)，并以公權力與私權利的制約與保障為主要表現(xiàn)，因而研究土地利用規(guī)劃中的公權力和私權利問題具有重要意義。

2 土地利用規(guī)劃中的公權力與私權利：一般問題和國際經驗

2.1 權利的來源和依據(jù)

2.1.1 權利的來源 自然權利說（Natural Rights）和社會契約論（Social Contract）已經成為近現(xiàn)代諸多國家確立公權和私權關系的基礎，這可為探討規(guī)劃中權利的來源問題提供借鑒。Hobbes認為不同人之間的自利會產生沖突和對立，理性的人出于和平與安全的需要、基于自利本能的實現(xiàn)而簽訂了能夠提供安全保障的契約[5]；Locke認為理性的人們?yōu)榱烁玫叵碛袡嗬栽阜艞壱徊糠肿匀粻顟B(tài)中擁有的生命、自由、財產權等自然權利并相互達成協(xié)議以組成國家，國家權力的正當性在于保障人們的基本權力[6]；Rousseau認為人是生而自由的，國家和主權是人民通過協(xié)議即“社會契約”讓渡其自身權利的產物[7]；Jefferson等認為成立政府是為了維護人們的自由、生存、追求幸福等權利[8]。實踐中，土地法已普遍從保護私人財產的民法中獨立出來而成為公私交融的特別法，土地權利雖仍主要體現(xiàn)私人利益但已體現(xiàn)了社會公共利益。由此可認為，人們天然具有自由利用土地的權利；規(guī)劃公權力是為了解決土地利用私權利間的沖突、維護和實現(xiàn)社會公共利益而由土地利用私權利的讓渡和認可而來。

2.1.2 權利的依據(jù) 經濟學研究為探討土地利用私權利和規(guī)劃公權力的依據(jù)問題提供了有益的啟示。完全競爭市場理論為土地利用私權利的自由行使提供了理論依據(jù)；與此相對應，“市場失靈”理論和“庇古稅”等“政府管制”理論論證了政府干預市場的合理性，規(guī)劃公權力對土地利用私權利干預的主要理論基礎也由此建立[9-10]，具體而言：房地產市場不符合完全競爭市場假設的異質性、相互依賴性等特性是土地利用控制經濟合理性的前提[11]，“市場失靈”與“政府管制”理論論證的政府提供信息、供應公共物品、控制外部性、促進公平分配等職能分別為規(guī)劃中的信息系統(tǒng)建設與人口社會經濟預測、交通與經濟發(fā)展規(guī)劃、城市更新與自然資源規(guī)劃、住房建設與社會規(guī)劃等提供了依據(jù)[12]。此外，產權和交易費用經濟學表達的私人間的談判與交易可以有效率地實現(xiàn)外部性內部化和制度對于減少不確定性、降低交易成本、提供信息和激勵約束機制、保護產權具有重要作用等觀點，公共選擇理論闡述的以公共決策失誤、工作低效率、尋租、擴張等為表現(xiàn)的“政府失靈”和由信息成本、實施成本等導致的“集體行動困境”以及相應的引入競爭和激勵機制、憲制改革與治理等對策，為認識私權利和公權力的運行提供了新的視角。一些學者由此進一步探討規(guī)劃理論基礎及其與市場關系等問題，具體觀點有：科斯模式是繼庇古模式之后論證規(guī)劃分區(qū)合理性的又一典范[13-14]，分區(qū)和規(guī)劃是利益相關者同意的博弈規(guī)則[15]，規(guī)劃與適應變化的治理和制度能力建設有關[16-17]，指出土地市場中存在的大量不確定性和不必要的交易成本使政府有必要通過規(guī)劃有效提供信息、減少不確定性而降低交易成本、創(chuàng)造和擴大市場[18-20]。

2.2 權利的界限和范圍

按照現(xiàn)代法治精神和原則，公權力的界限應由法律明文規(guī)定進行授權，而法律無明文禁止即為私權利的界限；公權力和私權利分別主要由公法和私法進行調整。土地利用規(guī)劃中規(guī)劃公權力和土地利用私權利界限的劃分也應遵循現(xiàn)代法治精神和原則。

2.2.1 規(guī)劃公權力的界限和范圍 規(guī)劃公權力的行使應局限于為了國家目的，且公益的概念需通過立法將其具體化，惟有用法律形式表現(xiàn)出來的國家目的才屬于公共利益[21]。在美國，源于警察權的分區(qū)和規(guī)劃權力從其產生開始，就必須符合《憲法》中平等保護、正當程序、征收等條款規(guī)定，其行使范圍普遍被嚴格限制在促進健康、安全、道德或公共福利的界限內[22-24]。盡管公共利益作為公共政策的倫理標準被廣泛接受，其確切涵義卻很少達成共識[25]，至少包括共同擁有價值、道德需要、利益平衡等5種典型理解[26]。在美國，規(guī)劃公權力的行使起初具體在避免擁擠和促進舒適性、建設公共設施、抑制土地投機、保護郊區(qū)農地、維護城市美觀等范圍內[27-30]；20世紀60—70年代隨著對城市更新、城市蔓延等問題認識的深入和環(huán)境問題的凸顯，規(guī)劃公權力行使范圍擴大到保護歷史文化遺產、保護農地和開敞空間、保護現(xiàn)有鄰里和社區(qū)、控制城市蔓延等領域[31-36]；20世紀90年代以來，受可持續(xù)發(fā)展和精明增長理念的影響，可負擔住房供應、精明社區(qū)建設、填充式發(fā)展、土地可持續(xù)利用等成為新的動力和目標[37-40]。近些年來，人們對住房問題加劇和金融危機開展了廣泛討論，有觀點認為：美國房地產泡沫集中在較強土地利用控制地區(qū)，指出過度的土地利用規(guī)制抬高了土地價格、限制了住房供應從而助長和加重了金融危機[41-44]；在新的時代背景下，公共利益和受管制利益間的平衡、土地利用規(guī)劃管制與經濟發(fā)展的關系等被重新思考[45-46]。

2.2.2 土地利用私權利的界限和范圍 只要不妨礙公共利益和影響他人權利的實現(xiàn)，土地利用私權利就可以自由行使，包括土地的占有、收益、轉讓、抵押等權利以及在他人土地上設立的通行、采光、通風、取水等便役權和將土地利用約定權延伸至繼受人的地約權與衡役權等[47]；在土地利用私權利受到影響的規(guī)劃編制和實施過程中，利益相關者應具有知情權、參與權和一定程度的決策權。另外，耕地、自然資源和歷史文化遺產保護等公共利益也可通過保護性地役權、可轉讓土地發(fā)展權、規(guī)劃許可證交易等以市場和私權利的相對自由為基礎的形式實現(xiàn)[48-50]。

2.3 權利間的關系和沖突

2.3.1 權利間的關系 土地利用私權利的自由行使常導致沖突和混亂，規(guī)劃公權力是應保障土地利用私權利的需要而產生，而自從其出現(xiàn)后則形成了對土地利用私權利的干預和制約；另一方面，規(guī)劃公權力的不當和過度行使也會造成諸多不良后果，土地利用私權利的合理伸張和行使能夠對規(guī)劃公權力形成一定制約。規(guī)劃公權力和土地利用私權利是此消彼長的關系，一方的過度膨脹必然導致另一方的弱小和利益被侵害。兩者若均保持其合適的邊界和范圍，通過合理的土地利用管制與經濟手段相結合的混合政策，兩者能夠實現(xiàn)相對的協(xié)調[51]。

2.3.2 權利間的沖突 由于邊界和范圍難以界定等原因，規(guī)劃公權力和土地利用私權利間往往會存在各種沖突，從利益的視角看則表現(xiàn)為不同公益之間、不同私益之間以及公益和私益之間的沖突。

規(guī)劃公權力與土地利用私權利間的沖突較多，并存在兩個極端：規(guī)劃公權力的過度膨脹、土地利用私權利的任意自由行使。前者有觀點認為：分區(qū)規(guī)劃侵犯私人自由和財產權[52]，分區(qū)規(guī)劃是對人的控制[53]；后者案例有：社區(qū)居民對于可負擔住房項目建設、污水處理設施、焚化爐等不受社區(qū)歡迎土地用途表達“不要在我后院”的反對意見[54]，“明智利用運動”對于濕地保護等環(huán)境資源政策的強烈抵制[55]等。

規(guī)劃公權力間的沖突，常表現(xiàn)為不同公益價值的沖突，如經濟公益與環(huán)境公益或社會公益的沖突等，典型案例有美國斑點貓頭鷹與古森林保護和伐木業(yè)之間的矛盾等[56]。

土地利用規(guī)劃中私權利間的沖突則由于土地利用負外部性的大量存在而較為普遍，具體有：毗鄰土地上的農夫與養(yǎng)牛者之間的矛盾[57]、城市居民與農民關于城市邊緣耕地保護的不同利益沖突[58]等。

2.4 權利間沖突的救濟和保障

在法治社會，權利沖突中受侵害的一方有權獲得公平、公正的補償?shù)染葷?。對于權利間沖突的救濟和保障總體上有引導性和強制性兩種方式，并可分為事前預防性和事后的響應性兩類，其具體手段多種多樣，具體途徑包括預防性的政策制定、規(guī)劃方案編制和響應性的申訴、行政處罰等。以美國為例，沖突前預防的手段有：強制性的分區(qū)管制、土地細分規(guī)則、規(guī)劃許可、禁令和引導性的資金資助、稅收減免、影響費、開發(fā)協(xié)議等；沖突后響應的有：強制性的重新分區(qū)、分區(qū)規(guī)則修改、綜合或總體規(guī)劃修改、例外、特殊用途和引導性的賠償、罰款等，以及沖突前后均可應用的土地發(fā)展權轉移等手段。

土地利用規(guī)劃權利沖突救濟的目標應是公正平衡地保障規(guī)劃公權力和土地利用私權利，實現(xiàn)社會總體利益最大化。然而，實現(xiàn)上述目標又不能僅寄希望于權利沖突后的救濟，而是應將上述目標內化到土地利用規(guī)劃的立法、編制、實施、調整等過程中，具體減少和消除沖突的技術和政策包括：包含識別沖突和給予適當救濟的機制、指明規(guī)劃權力的法律來源和依據(jù)、允許合理的彈性、須有顯著的公眾參與、應有對土地價值的經濟影響分析、避免對環(huán)境敏感地區(qū)的過度開發(fā)等[59]。

3 土地利用規(guī)劃中的公權力與私權利：中國實踐

基于土地利用規(guī)劃中公權力與私權利一般問題的分析，指導應用于中國實踐，可以發(fā)現(xiàn)中國土地利用規(guī)劃存在的問題。

3.1 規(guī)劃公權力間沖突現(xiàn)象嚴重

中國規(guī)劃公權力間沖突具體可分為不同部門之間、上下級政府之間、同級政府之間三類。

部門間規(guī)劃公權力的沖突以國土部門、建設部門和發(fā)改部門之間的規(guī)劃公權力沖突最為明顯和嚴重，具體表現(xiàn)在土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃之間的沖突和矛盾?！锻恋毓芾矸ā泛汀冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定了城鄉(xiāng)建設規(guī)劃應與土地利用總體規(guī)劃相銜接，但實踐中兩種法定規(guī)劃之間在指導思想、規(guī)劃期限、用地規(guī)模和范圍等諸多方面存在沖突，前者更強調耕地保護和節(jié)約集約用地等目標，而后者更強調經濟發(fā)展和城鄉(xiāng)建設；在發(fā)改部門主導下開展的以經濟增長、社會發(fā)展與項目投資等非空間因素為主要內容的總體、區(qū)域、專項等發(fā)展規(guī)劃，因與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃存在脫節(jié)而存在項目難落地等實施問題。由于實踐中各強調自己的利益和工作目標，規(guī)劃有時變成了部門權力博弈。此外，交通部門的交通規(guī)劃建設不符土地利用總體規(guī)劃、違法用地現(xiàn)象嚴重，如2009年公路與鐵路違法違規(guī)用地宗數(shù)、面積、占用耕地面積分別占全國違法用地的7.62%、43.17%、56.94%[60]；林地、水域等的不同認定標準，也表現(xiàn)了林業(yè)、水利和國土等部門間規(guī)劃公權力的沖突。

上下級政府間在規(guī)劃公權力方面也存在較多沖突。在土地利用總體規(guī)劃的編制實施中，地方政府與上級政府相比往往更重視經濟建設發(fā)展而忽視耕地與生態(tài)保護、更重視外延擴張而忽視節(jié)約集約增長；在城鄉(xiāng)建設、產業(yè)發(fā)展等規(guī)劃中，地方政府往往傾向大產業(yè)、大項目、大城市、大建設、高速度等以追求經濟增長，具體表現(xiàn)有地方政府違法違規(guī)新設開發(fā)區(qū)和擅自擴區(qū)、以推進新農村建設為名違法開發(fā)房地產、違法違規(guī)建設高爾夫球場與別墅等[61]。此外，國家和省級重點項目不符合地方規(guī)劃的問題也比較普遍，如2010年國家和省級重點工程項目違法用地占全國違法用地面積的45%[62]。

在同級政府之間，各政府均謀求本地區(qū)經濟利益等的最大化，而忽視相鄰地區(qū)間規(guī)劃的協(xié)調和整個區(qū)域整體利益，同級政府之間惡性競爭現(xiàn)象也較普遍，由此造成產業(yè)結構同質低度化、空間結構離心分散化發(fā)展等[63]。

3.2 規(guī)劃公權力過度膨脹

首先是規(guī)劃公權力過于強大。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等偏重于授予政府規(guī)劃權力和方便管理，而忽視對規(guī)劃公權力的監(jiān)督、制約和對土地利用私權利的保障，實踐中規(guī)劃公權力行使往往突破了公益的目的和范圍，表現(xiàn)在強制征地拆遷、新農村規(guī)劃建設中的“被上樓”、土地規(guī)模經營名義下的強制流轉等現(xiàn)象普遍。

其次規(guī)劃公權力行使不規(guī)范。中國依法行政和規(guī)劃法治化尚未真正建立和執(zhí)行，規(guī)劃編制、實施、調整等隨意性大。規(guī)劃編制中領導干預較多，“領導一換、規(guī)劃思路全變”的現(xiàn)象廣泛存在；政府官員在規(guī)劃實施調整中具有較大的自由裁量權，容易被濫用、滋生腐敗和產生不公，如“先拿地、再改規(guī)劃條件”已成房地產商謀取利益的潛規(guī)則、政府官員利用職務便利修改規(guī)劃條件而收受賄賂屢見不鮮、地方政府違規(guī)調整規(guī)劃而亂用地時有發(fā)生。

3.3 土地利用私權利的保障不足

土地利用規(guī)劃中公共參與渠道不暢，公眾知情權、參與權得不到保障。目前規(guī)劃公眾參與多停留在“公眾參與階梯”[64]中的操縱性參與、象征性參與等低水平階段，規(guī)劃成果公示不夠全面且存在有意隱瞞現(xiàn)象，規(guī)劃編制、實施過程中未能有效反映公眾利益和保障土地利用私權利。

規(guī)劃公權力過度侵害土地利用私權利的救濟機制存在諸多不足。救濟主要是通過向規(guī)劃部門申請規(guī)劃修改和向法院申請行政訴訟的渠道實現(xiàn)，而規(guī)劃修改有時被強勢利益集團與政府官員濫用、行政訴訟受理條件苛刻造成很多糾紛不能進入訴訟程序，且行政訴訟限于規(guī)劃實施過程中的具體行政行為而缺乏針對規(guī)劃制定行為和規(guī)劃內容不服的事前救濟，缺少預防性的開發(fā)協(xié)議和響應性的損害賠償?shù)染唧w措施。

缺乏規(guī)劃公權力行使對于土地利用私權利的經濟影響分析，更沒有據(jù)此建立相應經濟補償機制，例如因實施耕地保護而使農民利益受損和因歷史文化遺產保護而使有關房產所有者利益受損的經濟補償明顯不足；對于因基礎設施建設等規(guī)劃編制或調整而意外得益的也缺乏適當糾正機制。因規(guī)劃編制實施而造成貧富不均，不利于社會公正和對土地利用私權利的平等保護。

3.4 權利運行機制不靈活

規(guī)劃編制中，由于受技術規(guī)程條款限制、資金能力制約、迎合審批要求、機械批量的編制方法等影響，諸如規(guī)劃方案單一、內容標準化、功能與用途分區(qū)機械、分區(qū)管制政策千篇一律等缺少特色的問題普遍存在。規(guī)劃方案普遍僵硬而缺乏合理的彈性，容易導致規(guī)劃不具有靈活性和適應性。

規(guī)劃實施中激勵性機制不足。受計劃思想、科層官僚體制等影響，規(guī)劃實施往往偏重于行政管制性措施，缺少像美國等的保護性地役權設立、土地發(fā)展權轉移、指標交易等市場性方法措施，不利于有效維護公共利益。

4 結論和啟示

綜合以上研究，可以得出以下幾點結論和啟示：（1）規(guī)劃公權力和土地利用私權利的制約與保障是土地利用規(guī)劃中的一個根本問題，具體包括權利的來源和依據(jù)、界限和范圍、相互關系、沖突及其救濟與保障等一般問題。（2）在實現(xiàn)規(guī)劃公權力和土地利用私權利間的平衡與協(xié)調方面，美國等在對規(guī)劃公權力的制約、私人土地權利的保障、權利沖突的救濟、權力運行機制等方面的經驗可供借鑒。（3）中國土地利用規(guī)劃實踐在規(guī)劃公權力和土地利用私權利的制約與保障方面相對混亂，存在規(guī)劃公權力相對強勢、土地利用私權利弱小、權利運行機制不靈活、權利沖突時的救濟機制不暢等問題。（4）未來應加強土地利用規(guī)劃中人人關系方面的理論研究，尤其是關于權利的制約與保障、利益的協(xié)調與平衡等問題，具體如規(guī)劃管制的經濟影響評估和相應的損害補償與得益糾正機制等。（5）未來應在借鑒國際理論和實踐經驗基礎上，深刻認識中國土地利用規(guī)劃中存在的問題，加強制度創(chuàng)新和政策改進，包括建立協(xié)調有序和公眾參與的規(guī)劃體系、加強規(guī)劃法治化建設、暢通規(guī)劃權利沖突的救濟渠道、引入基于市場的激勵機制等。

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