■ 張世全/李漢敏/張靄麗/張 震/馮長春

（1.北京大學城市與經(jīng)濟地理系，北京 100871；2.河南省國土資源廳，鄭州 450016；3.鄭州市二七區(qū)國土資源局，鄭州 450006；4.河南大學外語學院，開封 475000；5.河南省國土資源科學研究院，鄭州 450053）

0 引言

河南是農(nóng)業(yè)大省、人口大省，城鎮(zhèn)化率較低。隨著中原經(jīng)濟區(qū)建設上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局，加快推進新型城鎮(zhèn)化勢在必行。作為中原經(jīng)濟區(qū)建設的核心省份，河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是中原經(jīng)濟區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的代表，更是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的縮影，河南的發(fā)展關乎中國現(xiàn)代化的全局[1]。所謂新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化[2]。城鎮(zhèn)化途徑很多，模式各異。實踐表明，農(nóng)村土地綜合整治是有效推進河南新型城鎮(zhèn)化的重要平臺。有助于構建城鄉(xiāng)一體化土地利用新機制，逐步推動土地、勞動力、資金等要素的城鄉(xiāng)互動，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)成功對接，以此破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構，達到“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化建設的目標[3]。及時總結實踐經(jīng)驗，積極探索以新型城鎮(zhèn)化為引領的“三化”協(xié)調(diào)科學發(fā)展模式，具有一定的理論和實踐意義。

1 農(nóng)村土地綜合整治是新型城鎮(zhèn)化的重要平臺

1.1 破解用地矛盾，促進以城鎮(zhèn)化為引領的“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展

在積極探索不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，新型城鎮(zhèn)化是引領[4]，而用地成了城鎮(zhèn)化發(fā)展的制約因素。通過實施農(nóng)村土地綜合整治，既可以增加耕地面積，提升耕地質量，促進糧食生產(chǎn)，又可騰出了大量建設用地，為農(nóng)村各項發(fā)展以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展提供用地空間，有效破解用地剛性需求與保護耕地硬性約束難題。2009年以來，河南省開展了約1000個村的土地綜合整治，拆舊建新，復墾了大量耕地，騰出的建設用地指標掛鉤到城鎮(zhèn)，保障城鎮(zhèn)發(fā)展用地，農(nóng)村建設用地節(jié)地率在50%左右。

1.2 促進農(nóng)村土地節(jié)約集約利用

河南農(nóng)村集體建設用地閑置、居民點布局分散、粗放低效利用現(xiàn)象較為普遍，不僅是一種浪費，而且擠占了有限的建設用地空間。據(jù)測算，全省農(nóng)村人均建設用地約248平方米，若能通過土地綜合整治降到國家確定的人均150平方米的標準，理論上全省農(nóng)村有900多萬畝的整治空間，潛力巨大[5]。農(nóng)村土地綜合整治的目的在于：一方面通過推進遷村并點，居住集中、產(chǎn)業(yè)集聚，促進城鄉(xiāng)土地節(jié)約集約，提高土地使用效率；另一方面，實現(xiàn)農(nóng)用地集中連片，促進土地規(guī)模化經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率。

1.3 發(fā)揮生產(chǎn)要素集聚規(guī)模效益

農(nóng)村土地綜合整治可以有效推動土地、勞動力、資本等各類生產(chǎn)要素在一定區(qū)域內(nèi)合理流動和優(yōu)化配置，進而產(chǎn)生巨大的集聚效應，促進地方經(jīng)濟發(fā)展。居住集聚社區(qū)化，耕地連片成方，推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。產(chǎn)業(yè)集聚園區(qū)化，農(nóng)民就近就業(yè)，勞動力資源有序流動，供需貼近，在一定程度上緩解由于農(nóng)村勞動力跨區(qū)域流動引發(fā)的住房、醫(yī)療、子女就學等社會問題。同時凸現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模優(yōu)勢和集聚優(yōu)勢，又為土地綜合整治提供資金，注入新的動力。

1.4 改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境條件

把農(nóng)村土地綜合整治與新型農(nóng)村社區(qū)建設緊密結合起來，實現(xiàn)居住社區(qū)化、基礎設施城市化、生產(chǎn)生活市民化、村容村貌市容化，將原來“臟、亂、差、散”的農(nóng)村舊貌，變成“綠、潔、清、齊”的農(nóng)村社區(qū)新顏。同時，通過農(nóng)村土地綜合整治，建立田間林網(wǎng)，進行緩坡地和小流域綜合治理，可以優(yōu)化農(nóng)田小氣候，提高抵御自然災害的能力。

1.5 推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

農(nóng)村土地綜合整治結余的建設用地指標以及補充耕地指標在省域范圍內(nèi)實行有償調(diào)劑和市場化配置，來自土地的收益最大化，實現(xiàn)遠距離、大范圍的城鄉(xiāng)間土地掛鉤置換，提升偏遠農(nóng)村的土地價值，促進城鄉(xiāng)互動補償，指標收益返還農(nóng)村和農(nóng)民，加大了城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的力度。同時，土地綜合整治項目的實施促進了當?shù)亟ú?、運輸?shù)刃袠I(yè)的發(fā)展，增加了農(nóng)民的就業(yè)機會，促進了農(nóng)民收入多元化。

2 以農(nóng)村土地綜合整治推進新型城鎮(zhèn)化的原則

2.1 規(guī)劃先行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則

依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等，結合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際，科學編制農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃，并與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū) 、新型農(nóng)村社區(qū)以及農(nóng)業(yè)、水利、交通、生態(tài)等各相關規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接，合理確定新型農(nóng)村社區(qū)、中心鎮(zhèn)設置的數(shù)量、結構和布局。要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國土、財政、規(guī)劃、建設、交通、水利等有關部門，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎，穩(wěn)步實施土地綜合整治規(guī)劃方案。

2.2 以人為本村民自愿的原則

開展農(nóng)村土地綜合整治，必須尊重村民的意愿，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的主體作用。涉及的重大問題應嚴格按照有關規(guī)定履行農(nóng)村重大事項議事制度，依法聽證、公示，進行重大事項社會風險評估，切實保障農(nóng)民的合法權益，并在農(nóng)民權益受到侵害時有明確的救濟途徑。

2.3 立足現(xiàn)實因地制宜的原則

農(nóng)村土地綜合整治要與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展條件和水平相適應，與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展相協(xié)調(diào)，與風土民情相符合。充分考慮生態(tài)環(huán)境容量，重視保護和發(fā)掘地方的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、風俗民情，體現(xiàn)民居建筑風格式樣，保護好村落中一些古跡遺址和特色民居，決不能一刀切的重新建設。

2.4 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌利益兼顧的原則

在農(nóng)村土地綜合整治過程中涉及政府、企業(yè)、集體經(jīng)濟組織和村民等多方主體，應統(tǒng)籌兼顧，調(diào)動各方參與土地綜合整治的積極性。要加強基礎設施建設和生產(chǎn)生活配套設施建設，不斷提升新型農(nóng)村社區(qū)的醫(yī)療、養(yǎng)老保險、教育、就業(yè)等社會公共服務功能，讓農(nóng)民真正享受市民待遇。土地綜合整治節(jié)余建設用地指標，實行市場化配置，有償流轉到城鎮(zhèn)使用，指標收益返還農(nóng)村和農(nóng)民，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟互動補償。

2.5 先易后難穩(wěn)步推進的原則

“三農(nóng)”的關鍵在于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和社會穩(wěn)定。土地綜合整治應遵循自然規(guī)律，按照先易后難穩(wěn)步推進的總要求，根據(jù)農(nóng)村不同發(fā)展階段采取不同的整治模式，優(yōu)先選擇條件成熟的城鄉(xiāng)結合部和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、工業(yè)園區(qū)附近的村莊開展整治，建設新型農(nóng)村社區(qū)，實現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)生活城市化；對于遠郊及偏遠地區(qū)，可選擇條件成熟的村莊，采取“統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施”的模式開展整治，積極引導農(nóng)民集中居住就地城鎮(zhèn)化。

3 基于農(nóng)村土地綜合整治的新型城鎮(zhèn)化推進模式分析

建立在農(nóng)村土地綜合整治基礎之上的新型城鎮(zhèn)化推進模式也多樣化，本文側重從組織管理、驅動因素等方面進行了歸納梳理，主要分為政府主導型、項目拉動型、市場運作型和村民自建型等四種模式。

3.1 政府主導型

政府主導型，是指土地整治活動由政府或政府部門組織領導，負責規(guī)劃設計具體事宜，并承擔相應的責任與風險[6]。以地方黨委、政府為主，建立“黨委政府主導、部門聯(lián)動、社會參與、市場運作”的工作機制，推進新型農(nóng)村社區(qū)和中心鎮(zhèn)建設。這種模式以政府投入為主，組織性、協(xié)調(diào)性強，見效快。多適用于那些經(jīng)濟條件差，缺少企業(yè)支撐的地區(qū)。河南省開展的“千村整治”示范工程多為這種模式。

3.2 項目拉動型

項目拉動型，是指依托重點建設項目、重大土地綜合整治工程和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設提供的充足資金作為支撐。按項目進行管理，運作規(guī)范，標準高、見效快，農(nóng)民出錢少、積極性高。但項目相對集中，難以在大范圍全面推行。正在實施的南水北調(diào)渠首及沿線土地綜合整治重大工程、舞鋼新型農(nóng)村社區(qū)和滑縣錦和新城建設等都屬于項目拉動型。

3.3 市場運作型

市場運作型，是指吸納企業(yè)和民營經(jīng)濟等社會資本參與，“以商補農(nóng)”開展農(nóng)村土地綜合整治。該模式由企業(yè)負責建設新型農(nóng)村社區(qū)和舊村復墾，復墾節(jié)余的農(nóng)村建設用地指標由企業(yè)拿到城鎮(zhèn)開發(fā)使用或在原址使用。其優(yōu)勢在于：項目建設精細，資金使用合理高效，但是該模式耗時長、資金投放量大，情況復雜、矛盾也多。

3.4 村民自建型

村民自建型，是指通過村民自治組織籌資或致富帶頭人出資，開展以新型農(nóng)村社區(qū)建設為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地綜合整治。該模式群眾參與度高，項目符合實際，資金使用得當。但是農(nóng)民意愿難以統(tǒng)一，資金有限。新鄉(xiāng)縣古固寨祥和社區(qū)、濮陽縣西辛莊村、輝縣裴寨村等，均由個人出資建設新村，拆舊后復墾。

4 新型城鎮(zhèn)化建設面臨的主要問題

4.1 城鎮(zhèn)化水平低

根據(jù)全國實施土地綜合整治試點地區(qū)的經(jīng)驗，土地綜合整治成效明顯的地區(qū)，一般是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段，本地區(qū)農(nóng)民已經(jīng)開始逐步脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土地升值潛力巨大但公共服務等基礎設施配套仍比較落后的地區(qū)[7]。河南經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡，城鎮(zhèn)化率差別較大且較低。2011年全省城鎮(zhèn)化率為40.6%，低于全國平均水平，義馬市城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過了90%，而很多縣還不足30%，地區(qū)差別較大、不均衡，一定程度上影響了土地綜合整治工作的開展和新型城鎮(zhèn)化進程。

4.2 各項規(guī)劃銜接滯后

河南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃大框架下的部分村鎮(zhèn)規(guī)劃尚未全面完成，與土地利用總體規(guī)劃有需要銜接的地方，還存在村鎮(zhèn)規(guī)劃執(zhí)行不力等問題；市、縣兩級土地綜合整治規(guī)劃編制工作還在進行之中，相對滯后；群眾對規(guī)劃的認同度也有待提高。

4.3 資金短缺問題突出

農(nóng)村土地綜合整治的大量工作不但是土地復墾，關鍵在于“建新”（新型農(nóng)村社區(qū)建設、中心城鎮(zhèn)建設等），都需要大量資金作保障，資金不足是當前土地綜合整治的突出問題。亟待探索整合的各項涉農(nóng)資金、土地指標收益以及吸納社會資金參與農(nóng)村土地綜合整治的新途徑。

4.4 土地節(jié)約集約利用水平低

由于歷史原因，河南廣大農(nóng)村一定程度上存在一戶多宅、宅基地超標，人均集體建設用地多，遠遠超過國家規(guī)定的人均標準，個別地方還有“建新不拆舊”現(xiàn)象，加上規(guī)劃不合理、管控不力，土地投入強度低、容積率低、土地利用效益低，閑置和浪費現(xiàn)象時有發(fā)生，土地節(jié)約集約利用水平有待提高。

5 以農(nóng)村土地綜合整治助推新型城鎮(zhèn)化建設的途徑和措施

5.1 構建城鄉(xiāng)一體化用地新機制

以農(nóng)村土地綜合整治為平臺，積極構建為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供各項政策支撐、資金保障的城鄉(xiāng)一體化用地新機制。通過農(nóng)用地整治，增加有效耕地面積，實行補充耕地指標易地使用，在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間實現(xiàn)指標和資金之間補償互動；通過農(nóng)村集體建設用地整治，在滿足農(nóng)村各項發(fā)展用地后節(jié)余建設用地指標實行有償使用，探索在省級、市級層面建立掛鉤指標公開交易平臺，拿出一定數(shù)量的指標在省域內(nèi)、市域內(nèi)交易，以招、拍、掛的形式顯化指標價值，為土地綜合整治提供資金支撐。

5.2 發(fā)揮局部先行先試政策優(yōu)勢

國家允許河南省探索開展城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人地掛鉤政策試點，實行城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進入城市定居規(guī)模掛鉤、城市化地區(qū)建設用地增加規(guī)模與吸納外來人口進入城市定居規(guī)模掛鉤，有效破解“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展用地矛盾。當前就是要大膽改革創(chuàng)新，積極探索推進城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人地掛鉤政策試點。但是改革創(chuàng)新、先行先試，要堅持全面著手、局部試點、規(guī)范管理、分類指導，循序漸進、結果可控。

5.3 全方位整合使用資金

資金問題是農(nóng)村土地綜合整治的關鍵。江蘇、山東、四川以及河南省的舞鋼市、滑縣、鄧州市等地的實踐經(jīng)驗表明，凡是土地綜合整治搞得好的地方，都做到了資金整合使用，發(fā)揮了資金規(guī)模效益。一方面要建立指標交易收益使用管理制度，構建“以土地換資金”的融資模式；另一方面要采取多種措施整合涉農(nóng)資金，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、集中投入、渠道不變、管理不亂、部門實施、各計其功”的原則，“各炒一盤菜、同辦一桌席”，集中使用涉農(nóng)資金。同時，結合地方實際，制定優(yōu)惠政策，充分吸納金融機構和社會資金投入土地綜合整治，按照市場規(guī)則運作，實現(xiàn)互利共贏。

5.4 構建多部門聯(lián)動協(xié)作工作機制

農(nóng)村土地綜合整治工作是一項復雜而龐大的系統(tǒng)工程，牽涉面廣，政策性強，又關系到農(nóng)民群眾的切身利益。各級黨委政府要加強領導，構建“黨委領導、政府組織、國土搭臺、部門聯(lián)動、鄉(xiāng)村實施、群眾參與、和諧推進”的工作推進機制；明確發(fā)展改革、財政、國土資源、住房建設、農(nóng)業(yè)、水利、交通、環(huán)保、電力等有關部門的責任，形成黨委政府主導、部門各負其責、社會有關方面廣泛參與的聯(lián)動工作機制；土地綜合整治工作要納入各級政府、各個部門年度責任目標，加強督導與考核，把工作任務落到實處。

5.5 保障農(nóng)民的合法權益

開展農(nóng)村土地綜合整治必須尊重農(nóng)民意愿，征得農(nóng)民同意，這是實施的先決條件，也是成敗的關鍵。只有農(nóng)民積極參與，農(nóng)村土地綜合整治才能更好地體現(xiàn)民意，符合民情，切實維護農(nóng)民利益，達到土地綜合整治的根本目地。同時，注重土地綜合整治工作法制化和規(guī)范化，完善一系列相關配套政策文件和管理辦法，使土地綜合整治依法規(guī)范運作。

[1]建社.新型城鎮(zhèn)化 引領新輝煌[N].河南日報,2011-11-15(1).

[2]王 磊,蘆 瑞 ,譚 勇.新 型 城 鎮(zhèn) 化:引領“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展[N].河南日報,2011-10-27(8).

[3]張衍毓,劉彥隨,王業(yè)僑.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)視角下村莊整治建設的模式與途徑—以三亞市為例[J].地理科學進展,2009,28(6):977-983.

[4]國務院.國務院關于支持河南省加快建設中原經(jīng)濟區(qū)的指導意見（國發(fā)[2011]32號）[Z].北京:國務院,2011.

[5]白世強.三化協(xié)調(diào)發(fā)展的新命題—淺論河南省中原經(jīng)濟區(qū)建設的用地戰(zhàn)略[J].中國土地,2011(11):20-21.

[6]董學榕.農(nóng)村居民點整治模式研究—以福建省明溪縣沙溪鄉(xiāng)為例[D].福建:福建農(nóng)林大學,2010:14-17.

[7]周曉媛.未來城鎮(zhèn)化發(fā)展平臺—土地綜合整治[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2011(4):43-44.