高向軍，董菊卉，彭愛華，程正平，吳次芳，譚 榮

（1.國家土地督察上海局，上海200032；2.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州310029）

1 問題的提出

為了保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，黨的十七大提出了加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略任務(wù)。推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級，是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要步驟和戰(zhàn)略需要?，F(xiàn)階段中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級主要通過相應(yīng)的財(cái)政和金融政策來引導(dǎo)、鼓勵(lì)、支持企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)升級，同時(shí)限制和淘汰相對落后的、低效益的產(chǎn)能企業(yè)。然而，一些地區(qū)的財(cái)政和貨幣政策的實(shí)際效果在逐漸減弱。比如，長期以來，浙江和福建地區(qū)的制造業(yè)等傳統(tǒng)工業(yè)是在低稅率、低工資、低地價(jià)和寬松的環(huán)保門檻等扶持性政策下發(fā)展的，這些地區(qū)的企業(yè)缺乏足夠的動(dòng)力進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級。相反，因?yàn)閯趧?dòng)力價(jià)格的升高、國際市場競爭的加劇、國家環(huán)境和資源政策的進(jìn)一步限制，這些企業(yè)面臨著市場競爭能力弱的困境，傳統(tǒng)的低附加值、“薄利多銷”的發(fā)展方式難以為繼，造成了財(cái)政和貨幣政策績效的新困境。

財(cái)政和貨幣政策的困境，引起了學(xué)術(shù)界的廣泛討論。很多研究指出了財(cái)政和貨幣政策可能的缺陷。比如，政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，雖然在初期速度較快，但由于缺乏市場競爭環(huán)境，很可能造成產(chǎn)業(yè)升級不能適應(yīng)后期市場的要求[1]，或者因?yàn)閯趧?dòng)力、土地和環(huán)境等初期優(yōu)惠政策的停止，造成產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)性降低[2]。更嚴(yán)重的是，政府的過度干預(yù)往往造成產(chǎn)業(yè)升級被“地方利益”左右，只重視眼前利益造成重復(fù)建設(shè)[3]。即使政府是理性的，但也不能避免可能的投資偏差，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)[4]。而且，不合理的金融工具很可能造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級受到世界金融環(huán)境的沖擊[5]，不合理的財(cái)稅和價(jià)格機(jī)制也可能造成低水平的重復(fù)建設(shè)和不計(jì)資源消耗的發(fā)展[6]?？梢钥闯?，傳統(tǒng)手段在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級中面臨越來越多的困境，這迫使我們開始尋找與傳統(tǒng)手段相配合的其他手段。

土地調(diào)控作為一種新的手段，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級提供了一條新的途徑，但具有特殊性。首先，土地是一個(gè)特殊的生產(chǎn)要素，其經(jīng)濟(jì)效益有很強(qiáng)的滯后性，而政府在宏觀調(diào)控上的目標(biāo)往往是短期目的為主，這造成土地作為調(diào)控工具的滯后性與實(shí)際調(diào)控目標(biāo)短期性在時(shí)間上的矛盾[7]。第二，土地政策可以通過供地來調(diào)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，與以財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等財(cái)政政策和以政策性信貸支持等貨幣政策相比，具有強(qiáng)制性、高效性，尤其是在促進(jìn)劣勢企業(yè)淘汰上，比其他兩種政策更具有效率[8]。

自2003年土地政策正式被提出參與國家宏觀調(diào)控的手段以來，如何實(shí)現(xiàn)土地參與宏觀調(diào)控已成為一個(gè)熱門的話題，但是如何發(fā)揮土地政策在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級中的作用，在實(shí)踐中仍然是亟待解決的問題[9]。在以土地為生產(chǎn)要素促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性背景下，政府究竟需要什么樣的土地調(diào)控政策，至今沒有得到清晰的界定，導(dǎo)致中央、省和地方政府在行政上的目標(biāo)分歧，造成地方政府為了GDP而敢于土地違法違規(guī)利用的“短視行為”。還有，雖然自2003年土地政策被作為宏觀調(diào)控工具以來，中國已經(jīng)制定并實(shí)施了多種土地政策，但至今其績效仍然沒有得到有效評價(jià)，政府依然沒有形成明顯的、有效的土地宏觀政策調(diào)控體系。

本文的主要目的就是通過對滬浙閩地區(qū)一些地方試行的促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的用地政策進(jìn)行集中調(diào)研，嘗試找出現(xiàn)有政策的特點(diǎn)、問題及原因，進(jìn)而為從中央到省市級政府提供適用于短期策略性的促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的土地政策和著眼于長期戰(zhàn)略性的促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的土地政策體系。

2 調(diào)研區(qū)域和調(diào)研方法

上海、浙江和福建屬于中國東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高于全國平均水平，但在區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展能力上仍然普遍不足①據(jù)新華網(wǎng)（2006年6月16日），2004年上海大中型工業(yè)企業(yè)新產(chǎn)品研發(fā)經(jīng)費(fèi)僅占銷售總收入的1.24%，浙江、福建分別占0.70%和0.68%，這與跨國公司3%—5%的水平相距甚遠(yuǎn)。，尤其浙江和福建產(chǎn)業(yè)層次低、產(chǎn)品附加值低、外向出口依賴大，容易受區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境和國際市場的沖擊[10]。其中，作為浙江和福建地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)的制造業(yè)，還沒有脫離以量擴(kuò)張為主的模式，存在低端產(chǎn)業(yè)鎖定的趨勢[11]。同時(shí)，目前滬浙閩大部分地區(qū)發(fā)展用地緊缺，甚至出現(xiàn)無地可供的局面，加劇了該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期受土地、能源、水資源等自然條件制約的難題。而且“民工荒”、“技工荒”也困擾著當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的發(fā)展，使得低工資的利潤獲取方式難以為繼。這些自然、經(jīng)濟(jì)和社會方面的約束和現(xiàn)階段“東部地區(qū)率先發(fā)展”的國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，迫使滬浙閩地區(qū)要加快探索產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級的有效途徑。這些為本次調(diào)研提供了很多很好的案例。

調(diào)研方法主要分兩步。首先，通過公開文獻(xiàn)和政府內(nèi)部資料匯編，搜集滬浙閩地區(qū)一些典型的案例；其次，結(jié)合國家土地督察上海局的例行督察，課題組對典型案例進(jìn)行了深入調(diào)研，旨在了解詳細(xì)的用地政策，并對它們進(jìn)行歸納評析，為現(xiàn)階段相關(guān)土地政策的創(chuàng)新改革和績效提升提供參考依據(jù)。

3 滬浙閩地區(qū)促轉(zhuǎn)型用地政策特點(diǎn)辨析

3.1 強(qiáng)調(diào)從土地供應(yīng)入手，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

各地已經(jīng)開始重視對符合國家產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的投資項(xiàng)目采用相應(yīng)的政策保障措施。對于鼓勵(lì)類的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，多通過在供地環(huán)節(jié)制定優(yōu)先供地等支持政策；對于限制類或淘汰類的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，多通過供地門檻或不供地等手段進(jìn)行限制。比如，上海市的閔行開發(fā)區(qū)采取“核項(xiàng)目、批土地”的做法，在企業(yè)進(jìn)入開發(fā)區(qū)前進(jìn)行詳細(xì)的項(xiàng)目用地評估、篩選，把集約用地與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級有機(jī)結(jié)合，從“求商”過渡到“選商”，以“選商”推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級；浙江一些地區(qū)（紹興、寧波等）明確規(guī)定將計(jì)劃指標(biāo)傾斜，優(yōu)先保障新興產(chǎn)業(yè)用地需求，同時(shí)停止一般性傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目新增供地。

3.2 注重提升土地產(chǎn)出效率，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

提高土地產(chǎn)出效率，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的一種“倒逼機(jī)制”，迫使不符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的項(xiàng)目在土地利用環(huán)節(jié)被淘汰[7]。比如，浙江省在調(diào)控土地供應(yīng)的同時(shí)，積極盤活存量土地，先后出臺多個(gè)綜合性政策文件促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。以紹興縣“印染產(chǎn)業(yè)集聚升級工程”為代表的“零地技改”、臺州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為代表的“零地招商”是該省廣泛推廣的以提高土地利用效率為手段進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的模式，既提高了土地利用效率，又迫使粗放項(xiàng)目停產(chǎn)。根據(jù)2003和2010年浙江省統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)計(jì)算，浙江省單位建設(shè)用地社會固定資產(chǎn)投入、二三產(chǎn)業(yè)GDP從2002年的0.43億元/km2、0.87億元/km2逐年增加至2009年的0.93億元/km2、2.11億元/km2，年均分別增加11.62%和13.52%。

3.3 部分地方政府能夠積極探索設(shè)計(jì)用地政策

為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，一些地方政府積極主動(dòng)探索用地政策創(chuàng)新。比較典型的案例有針對工業(yè)用地產(chǎn)出水平參差不齊的現(xiàn)實(shí)，浙江省永康市在2007年開展的“畝產(chǎn)稅收”政策、浙江義烏的“兩階段出讓”政策和批后監(jiān)管政策、紹興縣的“三掛鉤”政策、福建省全省范圍積極探索的“三舊”改造政策等。這些主動(dòng)的地方政策探索，既為當(dāng)?shù)匕l(fā)展提供了新的動(dòng)力，也為理論研究提供了很好的參考依據(jù)。

3.4 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級初具成效，但形勢依然嚴(yán)峻

自土地政策參與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級調(diào)控以來，滬浙閩地區(qū)產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，三地區(qū)2009年較2008年中高技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)用地分別上升了5.28%、4.75%和2.51%。同時(shí)，三地區(qū)居住用地、公共建筑、交通運(yùn)輸、水利設(shè)施等公共服務(wù)用地集中的趨勢日益加大。土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化對于引導(dǎo)投資方向，改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)起到很好的促進(jìn)作用，但不能忽視的是，滬浙閩地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的形勢依然十分嚴(yán)峻，三地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還有明顯的結(jié)構(gòu)失衡。不僅整體上三省市的第三產(chǎn)業(yè)比例仍小于世界的平均水平（2008年為56.6%）[12]，三地區(qū)之間差異也較大①根據(jù)各地區(qū)相應(yīng)年份的統(tǒng)計(jì)年鑒，上海的第三產(chǎn)業(yè)從2005年超過了第二產(chǎn)業(yè)成為支柱產(chǎn)業(yè)（2008年比例為53.66%）；浙江第三產(chǎn)業(yè)的比例依舊小于第二產(chǎn)業(yè)比例（2008年為41.06%）；福建的第三產(chǎn)業(yè)比例最低（2008年僅為39.26%）。。雖然能源消耗、廢水排放和廢氣排放總量有下降趨勢，但各地區(qū)差異明顯。浙江的單位GDP能耗明顯低于上海和福建。上海和浙江單位GDP廢氣排放逐漸減少，而福建有一個(gè)明顯的升高并波動(dòng)的趨勢。

4 現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級用地政策的內(nèi)在問題

4.1 政策設(shè)計(jì)的缺陷

現(xiàn)行的用地政策偏重土地供應(yīng)環(huán)節(jié)。近幾年滬浙閩地區(qū)的土地調(diào)控政策大多是在供地時(shí)對產(chǎn)業(yè)選擇設(shè)定了一些門檻，但在土地開發(fā)、使用、監(jiān)管等環(huán)節(jié)還沒有相應(yīng)的配套政策和措施，也沒有與金融、財(cái)政等政策有機(jī)結(jié)合，不利于淘汰落后項(xiàng)目和優(yōu)化現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

基于經(jīng)濟(jì)手段的用地政策相對缺乏?，F(xiàn)有用地調(diào)控多依賴于政府主導(dǎo)型的行政命令，這種政策體系依賴于地方政府決策的正確與否，造成政策風(fēng)險(xiǎn)的增加。而基于經(jīng)濟(jì)手段的用地政策設(shè)計(jì)，比如用地稅費(fèi)政策，可以有效地激勵(lì)企業(yè)自發(fā)調(diào)整土地利用策略，可以更好地避免政府與企業(yè)之間的信息不對稱和導(dǎo)致政府決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)[9]。靈活運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段有助于提高政策效率，浙江省紹興縣通過提高土地使用稅率來倒逼企業(yè)升級，是為數(shù)不多的成功案例。

未有效考慮土地政策的滯后性。土地是一個(gè)特殊的生產(chǎn)要素，其經(jīng)濟(jì)效益具有很強(qiáng)的滯后性。土地政策作用到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級上一般有1—3年的滯后，這勢必造成土地作為調(diào)控工具的滯后性與地方短期目標(biāo)的矛盾。從督察實(shí)踐看，地方的用地政策經(jīng)常忽視這種滯后性，造成政策的頻繁調(diào)整、盲目性和非理性。比如，2004—2007期間，滬浙閩地區(qū)對電解鋁行業(yè)供地的政策反復(fù)，反映了土地政策調(diào)控應(yīng)該是基于長期戰(zhàn)略性的調(diào)控，不能隨著市場的短期波動(dòng)而頻繁調(diào)整。

4.2 政策執(zhí)行的問題

因?yàn)橹醒胝哌^于簡化，地方政府往往覺得缺乏具體的指導(dǎo)文件，實(shí)際工作難以開展。比如，雖然國土資源部出臺了鼓勵(lì)型、限制型、禁止型的用地目錄，但因?yàn)樵撚玫啬夸浭前凑瞻l(fā)改委的產(chǎn)業(yè)目錄編制，內(nèi)容過于籠統(tǒng)，措辭過于專業(yè)，無法滿足基層國土部門人員的日常管理需求。

中央政策很少體現(xiàn)地區(qū)差異，造成政策效果降低。比如，國土資源部發(fā)布了新修訂的《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》，通過投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比重、綠地率5項(xiàng)指標(biāo)，相應(yīng)提高了工業(yè)用地準(zhǔn)入門檻，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)業(yè)升級。然而，從督察實(shí)踐來看，這些指標(biāo)對于浙江、上海等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的用地來講，門檻依舊過低，無法適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對土地集約節(jié)約和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需求。

中央指導(dǎo)性的政策無法隨著經(jīng)濟(jì)社會的變化而及時(shí)調(diào)整。近年來滬浙閩地區(qū)出現(xiàn)了所謂的“2.5產(chǎn)業(yè)”，即介于第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)之間的，既有核心技術(shù)產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn)的第二產(chǎn)業(yè)特征，也有辦公、服務(wù)、貿(mào)易的第三產(chǎn)業(yè)特征。這些產(chǎn)業(yè)定位模糊，無法確認(rèn)用地性質(zhì)是工業(yè)、科研教育還是商業(yè)，導(dǎo)致用地政策缺位。近年來滬浙閩很多地方都出現(xiàn)了對原有廠房進(jìn)行升級改造，以適應(yīng)研發(fā)、銷售服務(wù)、服務(wù)外包的需要。比如，上海張江高科有0.9 km2土地?cái)M由工業(yè)改造成工業(yè)服務(wù)業(yè)，金橋開發(fā)區(qū)的金橋集團(tuán)約有11.5 hm2工業(yè)廠房要進(jìn)行改造。如何結(jié)合中央現(xiàn)行政策，規(guī)范管理工業(yè)用地改變用途行為，基層執(zhí)行層面難度較大。大多數(shù)地方政府都因?yàn)閮?yōu)先發(fā)展高新產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)而鼓勵(lì)這些“2.5產(chǎn)業(yè)”，比如允許企業(yè)自主提高容積率而不再另收出讓金，但因?yàn)闆]有統(tǒng)一的規(guī)范，容易導(dǎo)致土地尋租、自行改變用途等土地違法行為。

5 現(xiàn)階段促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級用地政策創(chuàng)新思路

5.1 細(xì)化土地供應(yīng)環(huán)節(jié)的差別化管理

對工業(yè)用地類型進(jìn)行細(xì)分。在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)用地分類的基礎(chǔ)上，根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的用地要求，對產(chǎn)業(yè)用地類型進(jìn)行細(xì)分。進(jìn)一步界定和確定各類產(chǎn)業(yè)用地的容積率、投資強(qiáng)度、用地規(guī)模、產(chǎn)出水平等服務(wù)，為產(chǎn)業(yè)用地的差別化管理奠定基礎(chǔ)。

建立工業(yè)項(xiàng)目評估制度，提高產(chǎn)業(yè)用地門檻，保障產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。評估內(nèi)容是根據(jù)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、能耗水平、環(huán)境影響、產(chǎn)業(yè)用地、社會就業(yè)、生產(chǎn)工藝等情況制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)評估指標(biāo)，對項(xiàng)目、開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行前期評估與跟蹤評估。

在用地細(xì)分和產(chǎn)業(yè)評估的基礎(chǔ)上，實(shí)行差別化管理的細(xì)化。為體現(xiàn)不同用地類型的產(chǎn)出價(jià)值，對產(chǎn)業(yè)用地出讓起價(jià)主要依據(jù)地塊的細(xì)分用途進(jìn)行評估設(shè)定。符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的用地，按照地塊所在位置公布的工業(yè)用地地價(jià)設(shè)定起價(jià)。對于不符合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級但仍允許投資的產(chǎn)業(yè)用地，按照地塊所處區(qū)位市場競爭價(jià)格設(shè)定起價(jià)。在符合轉(zhuǎn)型升級要求的前提下，考慮容積率較高的產(chǎn)業(yè)用地大多數(shù)都是信息服務(wù)、軟件開發(fā)等不具備生產(chǎn)制造等功能的用地，建議對這些容積率較高的創(chuàng)新型工業(yè)用地需求，直接到供地管理部門辦理報(bào)名手續(xù)，增加市場競爭；對容積率較低的工業(yè)用地繼續(xù)由地方政府審核，用于保障重大招商引資項(xiàng)目。

5.2 創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地利用的過程管理

健全工業(yè)項(xiàng)目批后監(jiān)管。可要求企業(yè)簽訂《產(chǎn)業(yè)用地協(xié)議》，同時(shí)試行保證金制度。對地塊項(xiàng)目總投資額、固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、土地產(chǎn)出率等指標(biāo)進(jìn)行約定，并繳納一定金額的保證金。評價(jià)不合格的項(xiàng)目，由企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。

對已供工業(yè)項(xiàng)目建立批后聯(lián)動(dòng)機(jī)制。發(fā)改、審計(jì)部門負(fù)責(zé)驗(yàn)收投資總額和投資強(qiáng)度；建設(shè)、規(guī)劃部門驗(yàn)收建筑容積率、建筑密度、綠地率、企業(yè)辦公等用地、建設(shè)期限等；經(jīng)委加強(qiáng)審查項(xiàng)目設(shè)備采購、安裝等；財(cái)稅部門加強(qiáng)對稅收、產(chǎn)出等相關(guān)指標(biāo)的考核；相關(guān)部門還應(yīng)加強(qiáng)對就業(yè)等其他指標(biāo)考核。國土部門主要負(fù)責(zé)出讓金繳納情況審核，并在各相關(guān)部門復(fù)核驗(yàn)收基礎(chǔ)上，對出讓合同履行情況進(jìn)行復(fù)核驗(yàn)收。

建立廢舊、低效利用土地的改造和退出機(jī)制。通過政府引導(dǎo)、合理補(bǔ)償?shù)韧緩?，建立產(chǎn)業(yè)用地的改造和退出機(jī)制。對符合舊城鎮(zhèn)、舊村莊和舊廠房的“三舊”用地，建立規(guī)范的規(guī)劃、收儲、搬遷、安置、改造、監(jiān)管等系列政策，實(shí)現(xiàn)廢舊土地的盤活和改造。同時(shí)對尚未達(dá)到法定收回期限的閑置土地，建立通過協(xié)商和合理補(bǔ)償?shù)确绞酱偈雇恋厥褂谜咄顺鐾恋氐臋C(jī)制。對因規(guī)劃不合理造成閑置的土地，以合同剩余使用年限計(jì)算土地價(jià)款，退還給土地使用者，由政府收回閑置土地，安排給亟需建設(shè)的項(xiàng)目使用。在改造和退出機(jī)制中，可以參考德國和荷蘭等國家的經(jīng)驗(yàn)，考慮將政府優(yōu)先購買權(quán)法律化，促進(jìn)城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地的良性循環(huán)利用。

鼓勵(lì)存量挖潛，加大企業(yè)轉(zhuǎn)型升級力度。加大發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的支持力度，鼓勵(lì)利用工業(yè)廠房、倉儲用房等存量土地資源興辦信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計(jì)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；圍繞傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，鼓勵(lì)企業(yè)利用現(xiàn)有廠房、土地或通過淘汰落后生產(chǎn)能力騰出空間開展技術(shù)改造。

5.3 強(qiáng)化市場手段促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

探索市場化配置方式。可考慮將年度產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)50%以上的指標(biāo)用地，采取提前規(guī)劃選擇落地，只針對產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、不針對具體企業(yè)或項(xiàng)目設(shè)置出讓條件，于每年3月底前一次性發(fā)布預(yù)出讓公告，根據(jù)企業(yè)申請情況年內(nèi)分批次以招拍掛方式公開出讓。然后，在建立產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地評估制度的基礎(chǔ)上，對鼓勵(lì)發(fā)展的項(xiàng)目，由產(chǎn)業(yè)主管部門核發(fā)一年內(nèi)有效的項(xiàng)目準(zhǔn)入通行證，可在有效期內(nèi)參與競買項(xiàng)目所屬產(chǎn)業(yè)類別的用地。其余不超過50%的指標(biāo)用地，用于滿足和保障地方政府的重大招商引資項(xiàng)目。

利用土地稅費(fèi)調(diào)節(jié)土地成本。借鑒浙江省永康市“畝產(chǎn)稅收”的項(xiàng)目評估制度和相應(yīng)的建設(shè)用地稅收產(chǎn)出考核辦法，開展城鎮(zhèn)土地使用稅稅額分級與土地集約利用水平相掛鉤制度試點(diǎn)，建立具體建設(shè)項(xiàng)目用地稅收產(chǎn)出評價(jià)指標(biāo)體系，加強(qiáng)建設(shè)用地產(chǎn)出效益考核。同時(shí)根據(jù)具體行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和集約利用評價(jià)水平，對城鎮(zhèn)土地使用稅稅額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適度提調(diào)，降低占地收益和提高保有成本，進(jìn)而淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)，盤活存量土地和提高利用效率。

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