寧夏公證協(xié)會(huì)課題組 (寧夏銀川 750004) ■文

析公證質(zhì)量管理與執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范

Analyzing Public Notary Quality Administration and Risk Prevention

寧夏公證協(xié)會(huì)課題組 (寧夏銀川 750004) ■文

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展及人們生活水平的不斷提高，人們對(duì)公證的需求越來(lái)越大，公證證量越來(lái)越高，公證質(zhì)量問(wèn)題突顯。如何有效加強(qiáng)公證質(zhì)量管理，防范執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，是公證人員需要重視的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本文從公證執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)、造成公證執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的因素及加強(qiáng)公證質(zhì)量管理從而有效防范公證執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)方面進(jìn)行闡述。

一、公證執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的主要特點(diǎn)

(一)普遍性、易發(fā)性、潛伏期長(zhǎng)

目前我國(guó)法律體系還不夠完善，各利益主體訴求多元化，社會(huì)誠(chéng)信度較低。而公證書(shū)具有適用范圍的廣泛性，公證活動(dòng)已融入民事活動(dòng)的方方面面，這使得公證活動(dòng)處于各種民事活動(dòng)的焦點(diǎn)位置。民事活動(dòng)的復(fù)雜性及矛盾多發(fā)性導(dǎo)致公證執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)具有普遍性及易發(fā)性的特點(diǎn)。由于公證書(shū)使用期限長(zhǎng)，經(jīng)過(guò)公證的合同、委托書(shū)、遺囑等公證事項(xiàng)都有一個(gè)履行使用的過(guò)程，甚至有的公證法律文書(shū)為公證申請(qǐng)人死亡后才生效，生效使用時(shí)才發(fā)現(xiàn)公證質(zhì)量問(wèn)題。因此，公證的執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)潛伏期較長(zhǎng)，往往是公證做完后幾年甚至十幾年才暴露出公證質(zhì)量問(wèn)題。

(二)社會(huì)影響較大

由于對(duì)公眾關(guān)注的社會(huì)活動(dòng)及大型經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行公證，所以一旦出現(xiàn)問(wèn)題，公證質(zhì)量問(wèn)題就暴露于公眾面前，甚至成為整個(gè)活動(dòng)失敗的眾矢之的，給公證行業(yè)帶來(lái)負(fù)面影響，如2004年的西安寶馬彩票案，導(dǎo)致公眾對(duì)公證公信力產(chǎn)生質(zhì)疑，引發(fā)較大的社會(huì)反響。

二、導(dǎo)致公證執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的主要因素

(一)公證員隊(duì)伍素質(zhì)有待提高

一是近幾年出現(xiàn)的一些公證質(zhì)量問(wèn)題，暴露出公證隊(duì)伍的整體素質(zhì)、執(zhí)業(yè)水平亟待提高。首先表現(xiàn)在公證人員法律專業(yè)知識(shí)掌握不足，導(dǎo)致公證執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。在國(guó)家司法考試制度設(shè)立以前，由于公證員入門(mén)的門(mén)檻很低，有相當(dāng)一部分公證員不具備相關(guān)法律專業(yè)知識(shí)，辦證時(shí)往往是依葫蘆畫(huà)瓢，合法不合法自己都不知道。就在“鄭州撬門(mén)扭鎖”案之后，依然有公證處在辦理類似的公證，公證員依然不明白撬門(mén)扭鎖案的違法之處，出現(xiàn)公證風(fēng)險(xiǎn)則再所難免。隨著《公證法》、《公證程序規(guī)則》的施行，告知的內(nèi)容和范圍越來(lái)越廣泛，對(duì)公證員也提出了更高的要求，公證員不僅要對(duì)相關(guān)的民事法律知識(shí)熟悉掌握而且要運(yùn)用到所承辦的公證事項(xiàng)中。但在有些地方，仍然存在個(gè)別公證員忙于拉關(guān)系、跑證源，忽視政治業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)的現(xiàn)象;有的公證員不認(rèn)真履行崗位職責(zé)，將應(yīng)當(dāng)親自辦理的公證事項(xiàng)交給公證輔助人員或其他人員“代辦”、“包辦”;有的公證人員崗位技能不熟，帶來(lái)許多公證質(zhì)量隱患。

二是公證員對(duì)新頒布的法律、法規(guī)不及時(shí)學(xué)習(xí)掌握或被動(dòng)學(xué)習(xí)導(dǎo)致執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。作為一名優(yōu)秀的公證員要掌握方方面面的法律知識(shí)才能稱職。每年都有新頒布的法律同時(shí)也有不少?gòu)U止的法律，要想成為一名優(yōu)秀的公證員必須及時(shí)學(xué)習(xí)，成為“多面手”才不會(huì)被時(shí)代淘汰，才能有效防止公證執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。如《公證法》第27條及《公證程序規(guī)則》第21條均規(guī)定公證告知為法定義務(wù)，公證員不僅要履行告知義務(wù)，而且要將告知內(nèi)容、告知的時(shí)間以及方式記錄在檔。公證員在辦證過(guò)程中如不告知或雖履行了告知義務(wù)但沒(méi)有相關(guān)的文字檔案記載，公證機(jī)構(gòu)和公證員要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

三是公證員缺乏自我保護(hù)意識(shí)。往往體現(xiàn)在公證員疏忽大意忽略了辦證程序，如給危重病人辦理遺囑公證，只拍了照片而未按規(guī)定錄音或攝像導(dǎo)致投訴;對(duì)所辦理的公證事項(xiàng)缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，有的公證事項(xiàng)辦理后也許并不違反法律的相關(guān)規(guī)定，但如果所辦理的公證事項(xiàng)是社會(huì)普遍關(guān)注或社會(huì)影響重大的事件，公證員在辦理時(shí)就應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎，辦理前要對(duì)該類公證事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，如民間借貸與非法集資的辨別認(rèn)定，林權(quán)回購(gòu)協(xié)議等公證稍有不慎就有可能將公證機(jī)構(gòu)或公證人員牽扯其中。

四是公證賠償制度的推行及薪酬制度的改革雖然提高了公證人員的積極性，但由于錯(cuò)證處罰力度不高，犯錯(cuò)成本很低，部分公證機(jī)構(gòu)及公證員只追求經(jīng)濟(jì)效益忽略了社會(huì)效益及誠(chéng)信，損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，損害了公證隊(duì)伍的良好形象，導(dǎo)致公證風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

(二)質(zhì)量管理機(jī)制有待規(guī)范

根據(jù)公證改革發(fā)展的思路，公證管理要以行政管理向行業(yè)管理轉(zhuǎn)變，行政部門(mén)主要是工作指導(dǎo)。目前我國(guó)公證制度發(fā)展不成熟，法律滯后的情況依然存在，法定公證事項(xiàng)幾乎沒(méi)有，有關(guān)公證方面的法律法規(guī)不健全。公證行業(yè)管理在不斷健全的同時(shí)，行政主管部門(mén)的監(jiān)管是必不可少的。部分公證機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理缺乏質(zhì)量監(jiān)控制度，內(nèi)部管理責(zé)任不明，承辦公證員、審批人的責(zé)任不明確，部分公證機(jī)構(gòu)只重視經(jīng)濟(jì)效益而忽視公證質(zhì)量管理，對(duì)公證員助理松散管理讓其獨(dú)立辦證。由于公證內(nèi)部管理問(wèn)題導(dǎo)致公證質(zhì)量問(wèn)題。公證機(jī)構(gòu)內(nèi)部缺乏有效的公證質(zhì)量管理制度，或雖有質(zhì)量管理制度卻執(zhí)行不力。尤其是行業(yè)內(nèi)部負(fù)面信息交流不夠，導(dǎo)致不同公證機(jī)構(gòu)的重復(fù)錯(cuò)誤。

三、公證執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的防范及措施

(一)加強(qiáng)公證員隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)

目前我國(guó)公證員隊(duì)伍高學(xué)歷法律專業(yè)人才匱乏。由于公證機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人地位及人情網(wǎng)、關(guān)系網(wǎng)等因素，公證隊(duì)伍進(jìn)人普遍呈開(kāi)放、松散型管理，造成公證隊(duì)伍素質(zhì)整體偏低。公證行業(yè)協(xié)會(huì)及行政管理部門(mén)應(yīng)制定本地區(qū)公證機(jī)構(gòu)人員招聘程序及標(biāo)準(zhǔn)，各公證處要嚴(yán)格按規(guī)定的條件及程序招聘人員。同時(shí)，公證協(xié)會(huì)、司法行政部門(mén)對(duì)公證機(jī)構(gòu)進(jìn)人實(shí)行備案制，未經(jīng)過(guò)司法考試合格的不得進(jìn)入公證員隊(duì)伍，非法律專業(yè)本科以上的人員不得吸納為公證員助理。應(yīng)采取各種優(yōu)惠政策吸引高素質(zhì)人才加入公證員隊(duì)伍，盡快使公證人員各項(xiàng)素質(zhì)全面提高。要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高執(zhí)業(yè)素養(yǎng)和辦證技巧。加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)是提升公證隊(duì)伍素質(zhì)的重要措施，不斷提高公證人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德素質(zhì)是防范風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。舉辦多種形式的各級(jí)各類培訓(xùn)班，不斷培訓(xùn)提高辦證技巧是提高公證隊(duì)伍內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)，外樹(shù)形象，防范公證執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的有效方法。要將在職培訓(xùn)與提高素質(zhì)結(jié)合起來(lái)，公證處應(yīng)積極組織公證員參加司法部、司法廳、公證協(xié)會(huì)組織的各種培訓(xùn)班提高在職公證員、公證員助理的業(yè)務(wù)素質(zhì);公證協(xié)會(huì)、行政部門(mén)定期對(duì)公證員分批分次進(jìn)行一定學(xué)時(shí)的脫崗培訓(xùn)，從授課教師、課程安排到組織培訓(xùn)應(yīng)有詳盡的規(guī)定，體現(xiàn)培訓(xùn)工作的嚴(yán)肅性和規(guī)范性，最大限度保證學(xué)習(xí)效果。行業(yè)協(xié)會(huì)要加強(qiáng)公證理論研究，有意識(shí)地培養(yǎng)當(dāng)?shù)氐墓C理論研究隊(duì)伍，對(duì)發(fā)表專業(yè)理論文章的公證人員予以評(píng)優(yōu)并進(jìn)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

(二)完善公證質(zhì)量監(jiān)控體系

建立風(fēng)險(xiǎn)管理體系，首先需要具有深厚法律專業(yè)理論基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)管理專業(yè)人員。同時(shí)，還要注意對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理人員優(yōu)化調(diào)整，從而確保風(fēng)險(xiǎn)管理體系的先進(jìn)性和實(shí)用性。風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)需要針對(duì)公證執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)和管理信息系統(tǒng)。

一是制定公證質(zhì)量管理制度。當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓块T(mén)應(yīng)及時(shí)出臺(tái)與現(xiàn)行法律相配套的《公證質(zhì)量管理辦法》、《公證質(zhì)量檢查標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)范性文件。同時(shí)應(yīng)制定本省 (區(qū)、市)公證發(fā)展規(guī)劃，對(duì)培訓(xùn)、課題研究等明確計(jì)劃。制定公證機(jī)構(gòu)管理招聘人員辦法。抽調(diào)資深公證員成立質(zhì)量檢查委員會(huì)、課題研究委員會(huì)等專業(yè)委員會(huì)。公證管理部門(mén)每年應(yīng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行公證質(zhì)量檢查，檢查要有實(shí)效，檢查要有獎(jiǎng)有罰，通過(guò)檢查提升公證人員的辦證水平。每年應(yīng)有若干個(gè)公證課題研究，通過(guò)專項(xiàng)課題研究提高公證行業(yè)的理論水平，引導(dǎo)公證處建立學(xué)習(xí)型公證處，引導(dǎo)公證處向重社會(huì)效益發(fā)展，引導(dǎo)公證處之間競(jìng)爭(zhēng)以壓價(jià)收費(fèi)、支付回扣等不當(dāng)方式向以比業(yè)務(wù)水平、比質(zhì)量的方向發(fā)展。

二是建立統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)管理信息平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)公證處與公證處、公證處與各級(jí)公證管理機(jī)關(guān)的公證數(shù)據(jù)及時(shí)傳輸，統(tǒng)一公證處辦證標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一處罰標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)可以實(shí)現(xiàn)抵押物的查詢、虛假證明材料的快速通報(bào)、法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)的資源共享、公證檔案的統(tǒng)一管理查詢等。建立相關(guān)論壇，讓承辦公證員在實(shí)際工作中遇到的問(wèn)題能夠及時(shí)與各地的公證人員進(jìn)行業(yè)務(wù)交流。設(shè)立專人在線解答各類公證法律問(wèn)題，提升公證行業(yè)的形象。要加強(qiáng)公證質(zhì)量在內(nèi)的各類公證工作信息的傳遞溝通工作，形成高效的信息流通機(jī)制，以保證公證管理工作和業(yè)務(wù)工作的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。對(duì)各公證處因公證質(zhì)量問(wèn)題引起的投訴、訴訟以及撤證的公證事項(xiàng)及處理結(jié)果要進(jìn)行登記備案。

三是盡快建立公證行業(yè)內(nèi)的信息披露制度。要建立公證業(yè)務(wù)信息的通報(bào)制度，特別是對(duì)與公證質(zhì)量密切相關(guān)的重要信息，如對(duì)虛假證明材料的快速通報(bào)，加強(qiáng)公證機(jī)構(gòu)之間的溝通，以便在業(yè)務(wù)活動(dòng)中更好地審查把關(guān)，堵住可能出現(xiàn)的質(zhì)量漏洞。要建立對(duì)違法違紀(jì)信息的披露制度，增強(qiáng)管理工作的透明度。對(duì)嚴(yán)重違反辦證程序或工作馬虎不負(fù)責(zé)任以及采取不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段爭(zhēng)攬業(yè)務(wù)等等各種損害公證質(zhì)量和信譽(yù)的行為，要根據(jù)具體情況對(duì)相關(guān)的公證處和公證人員在嚴(yán)肅查處的基礎(chǔ)上予以通報(bào)，對(duì)全行業(yè)抓好公證質(zhì)量起到警示和教育作用。

四是設(shè)立公證質(zhì)量救濟(jì)制度。公證質(zhì)量過(guò)錯(cuò)追究責(zé)任制度維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益，但對(duì)公證質(zhì)量本身卻沒(méi)有救濟(jì)手段?，F(xiàn)實(shí)中，除了交納公證賠償基金外，沒(méi)有更有效的手段。而我國(guó)司法審判的救濟(jì)有再審程序、審判監(jiān)督程序。對(duì)于公證行業(yè)，司法行政部門(mén)是否可以探討這樣一種救濟(jì)制度，以達(dá)到公證質(zhì)量的提高與完善。

(三)健全公證處內(nèi)部質(zhì)量管理制度

一是建立完善公證質(zhì)量檢查制度。公證處應(yīng)制定公證質(zhì)量檢查辦法、公證卷宗管理辦法、公證審批制度，成立由公證處領(lǐng)導(dǎo)直接負(fù)責(zé)的質(zhì)量委員會(huì)，指定專人定期檢查公證質(zhì)量。通過(guò)公證員自查、公證員之間互查，質(zhì)量監(jiān)督委員會(huì)組織抽查加強(qiáng)公證質(zhì)量管理，嚴(yán)把公證質(zhì)量關(guān)，提高公證質(zhì)量管理的實(shí)效性和長(zhǎng)效性。

二是嚴(yán)格辦證程序，完善公證受理、審批、出證制度以及相應(yīng)的公證質(zhì)量管理機(jī)制。針對(duì)一些存在高風(fēng)險(xiǎn)的公證事項(xiàng)，在審查、辦證環(huán)節(jié)，針對(duì)辦證細(xì)節(jié)制定特殊規(guī)定，如：辦理繼承權(quán)公證對(duì)繼承人的范圍必須進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，同時(shí)還要有調(diào)查核實(shí)的記錄;對(duì)年滿七十歲以上的老人辦理遺囑公證必須要錄音或錄像。除普通民事、經(jīng)濟(jì)公證事項(xiàng)按照常規(guī)審批程序，合同 (協(xié)議)類標(biāo)的額巨大的、保全證據(jù)類疑難復(fù)雜的公證事項(xiàng)應(yīng)實(shí)行合議制審批出證，較好地解決原有規(guī)章制度中主要偏向于事后監(jiān)督，而缺乏事前預(yù)防的問(wèn)題，將可能出現(xiàn)的公證差錯(cuò)消除在出證之前。同時(shí)建立重大疑難復(fù)雜業(yè)務(wù)集體討論等內(nèi)部質(zhì)量管理制度。通過(guò)這些規(guī)定，完善細(xì)化辦證程序，對(duì)公證員執(zhí)業(yè)活動(dòng)和辦證質(zhì)量進(jìn)行有效監(jiān)督。

三是對(duì)新業(yè)務(wù)建立受理前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。隨著社會(huì)的發(fā)展，公證業(yè)務(wù)也不斷遇到新問(wèn)題新情況。對(duì)于新出現(xiàn)的問(wèn)題在受理前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，尤其對(duì)于法律未有明文禁止規(guī)定的，不是一切都可以辦理;有可能造成社會(huì)重大影響及不良后果的應(yīng)當(dāng)慎辦，如大規(guī)模的民間借貸有可能就是非法集資，當(dāng)事人往往把高額的利息算在本金中，而公證員在審查合同時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)合同中并無(wú)利息的約定。

四是實(shí)行公證質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤，將公證質(zhì)量檢查結(jié)果量化。直接將公證質(zhì)量檢查結(jié)果與公證員個(gè)人當(dāng)月的經(jīng)濟(jì)收入掛鉤，促使公證人員從被動(dòng)防范風(fēng)險(xiǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)防范風(fēng)險(xiǎn)。

(四)加大公證宣傳力度

除公證機(jī)構(gòu)自行宣傳外，公證行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)成立由專人負(fù)責(zé)的宣傳部門(mén)，每年由協(xié)會(huì)有計(jì)劃地統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)進(jìn)行公證宣傳?？梢酝ㄟ^(guò)傳統(tǒng)媒體、新興媒介、深入社區(qū)等多個(gè)角度多種渠道多樣形式宣傳公證，通過(guò)宣傳讓百姓認(rèn)識(shí)公證了解公證，從而正確地運(yùn)用公證。

(五)提高公證質(zhì)量管理相關(guān)制度的執(zhí)行力

要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)公證質(zhì)量管理制度執(zhí)行的組織領(lǐng)導(dǎo)、宣傳教育和監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅處理違反制度的行為，公證管理部門(mén)及公證處要嚴(yán)肅公證質(zhì)量管理制度的執(zhí)行，對(duì)違規(guī)案件，發(fā)現(xiàn)一起，處理一起，提高制度執(zhí)行力，維護(hù)制度權(quán)威性。推進(jìn)公證質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)防范管理工作，針對(duì)公證質(zhì)量管理中的風(fēng)險(xiǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行識(shí)別和評(píng)估，采取前期預(yù)防、中期監(jiān)控、后期處置等防控措施，著力在懲戒的同時(shí)加強(qiáng)預(yù)防，逐步建立從體制機(jī)制上提高公證質(zhì)量的有效路徑。

執(zhí)筆人：楊金林 王惠榮 張麗娟

(責(zé)任編輯 趙海鷗)

注：這是司法部部長(zhǎng)吳愛(ài)英同志2011年12月27日在第八次全國(guó)律師代表大會(huì)閉幕式上的講話。