■ 文正益

（國(guó)土資源部咨詢(xún)研究中心，北京 100035）

礦業(yè)權(quán)價(jià)款只是國(guó)家出資勘查資本權(quán)益的回報(bào)
——對(duì)礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度擴(kuò)大化的思考及建議

■ 文正益

（國(guó)土資源部咨詢(xún)研究中心，北京 100035）

我國(guó)的礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度是在特定歷史條件下建立的，其本質(zhì)是國(guó)家出資勘查資本權(quán)益的回報(bào)。近年來(lái)，礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度的法定內(nèi)涵已被全面突破，且愈演愈烈。礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度擴(kuò)大化，不僅直接干擾了以“維護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”為基本功能的資源補(bǔ)償費(fèi)制度的實(shí)施，而且已成為急功近利的飲鴆止渴之舉，“以礦生財(cái)”的托詞，實(shí)際上也是礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)秩序混亂的源頭之一。礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度擴(kuò)大化其深層次原因是理論混淆和認(rèn)識(shí)誤區(qū)，亟待進(jìn)行理性思考并予以整頓規(guī)范。

礦業(yè)權(quán)；價(jià)款；資本權(quán)益；擴(kuò)大化；對(duì)策；建議

我國(guó)礦業(yè)權(quán)（即探礦權(quán)和采礦權(quán)的統(tǒng)稱(chēng)）價(jià)款制度，是在特定歷史條件下為維護(hù)國(guó)家作為勘查投資者的權(quán)益而建立的。近年來(lái)，由于對(duì)礦業(yè)權(quán)價(jià)款的理論混淆與認(rèn)識(shí)模糊，不僅直接導(dǎo)致了礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估的混亂和收取的嚴(yán)重?cái)U(kuò)大化；而且對(duì)維護(hù)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)益的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)制度造成了嚴(yán)重的干擾、沖擊和不可低估的負(fù)面影響。對(duì)于礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度擴(kuò)大化的問(wèn)題，亟待引起理性思考并提出相應(yīng)對(duì)策。

1 礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度建立的背景與法定內(nèi)涵

為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，1996年8月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的對(duì)1986年3月制定的《礦產(chǎn)資源法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)礦法）修正案，明確規(guī)定：國(guó)家實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度；開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)等。1998年2月國(guó)務(wù)院發(fā)布施行《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（即國(guó)務(wù)院令第240號(hào)）、《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》（即國(guó)務(wù)院令第241號(hào)）和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》（即國(guó)務(wù)院令第242號(hào)）等三個(gè)行政法規(guī)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三個(gè)辦法”），明確規(guī)定建立探礦權(quán)價(jià)款和采礦權(quán)價(jià)款制度。原地質(zhì)礦產(chǎn)部部長(zhǎng)當(dāng)時(shí)就礦法三個(gè)配套行政法規(guī)答記者問(wèn)時(shí)指出：出現(xiàn)探礦權(quán)價(jià)款和采礦權(quán)價(jià)款兩個(gè)概念，是考慮到本辦法出臺(tái)以前，國(guó)家作為礦產(chǎn)資源勘查的投資者的利益如何得到合理補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題；由于過(guò)去地勘投資的主體是國(guó)家，中央財(cái)政已投入地勘費(fèi)近千億元，探明了大量的礦產(chǎn)地，為了保護(hù)國(guó)家作為特殊的民事投資主體的利益不受侵蝕，形成的國(guó)有資產(chǎn)不被流失；三個(gè)辦法要求，凡申請(qǐng)取得由國(guó)家出資探明的礦產(chǎn)地的探礦權(quán)或采礦權(quán)的，必須對(duì)國(guó)家的投資給予回報(bào)，向國(guó)家繳納經(jīng)評(píng)估認(rèn)定的一定費(fèi)用，這筆費(fèi)用稱(chēng)之為探礦權(quán)價(jià)款或采礦權(quán)價(jià)款。由此可見(jiàn)：一是探礦權(quán)價(jià)款或采礦權(quán)價(jià)款是國(guó)家作為投資者應(yīng)獲得的收益，屬于資本收益；二是我國(guó)的礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度是在由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡的特定歷史背景下建立的配套制度。

礦業(yè)權(quán)價(jià)款有其法定內(nèi)涵?！兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十三條規(guī)定：申請(qǐng)國(guó)家出資勘查并已探明礦產(chǎn)地的區(qū)塊的探礦權(quán)的，還應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評(píng)估確認(rèn)的國(guó)家出資勘查形成的探礦權(quán)價(jià)款。《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》第十條規(guī)定：申請(qǐng)國(guó)家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的采礦權(quán)的，還應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評(píng)估確認(rèn)的國(guó)家出資勘查形成的采礦權(quán)價(jià)款。從以上規(guī)定可以看出：國(guó)家出資勘查、已探明礦產(chǎn)地的區(qū)塊或礦產(chǎn)地和經(jīng)評(píng)估確認(rèn)，這是礦業(yè)權(quán)價(jià)款收取不可或缺的三個(gè)法定要件。

2 礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度擴(kuò)大化的表現(xiàn)、原因與理論誤區(qū)

在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度的法定內(nèi)涵已被全面突破。相當(dāng)多的地方政府，越權(quán)以礦產(chǎn)資源國(guó)家所有者的身份取代了國(guó)家出資勘查投資者的角色，不管是否出資勘查、是否是礦產(chǎn)地還是空白區(qū)，就以礦業(yè)權(quán)有償取得為由自行發(fā)文，收取礦業(yè)權(quán)價(jià)款或礦產(chǎn)資源有償使用費(fèi)。不少地方規(guī)避“評(píng)估確認(rèn)程序”，按照資源儲(chǔ)量或預(yù)估的資源量與自定的價(jià)款繳納標(biāo)準(zhǔn)相乘的辦法計(jì)算和收取礦業(yè)權(quán)價(jià)款。近年來(lái)，盡管財(cái)政部和國(guó)土資源部多次聯(lián)合行文，以求對(duì)礦業(yè)權(quán)價(jià)款的征收規(guī)范管理；但是實(shí)際上各地互相仿效，致使其擴(kuò)大化有如燎原之勢(shì)，且愈演愈烈。

礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度擴(kuò)大化，其客觀原因是資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率長(zhǎng)期未調(diào)，在資源稅多次調(diào)整和礦業(yè)權(quán)價(jià)款擴(kuò)大化的雙重?cái)D壓下，資源補(bǔ)償費(fèi)制度維護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的制度功能得不到應(yīng)有的發(fā)揮；其主觀原因是在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，急功近利，有法不依；其深層次的原因是理論混淆，認(rèn)識(shí)誤區(qū)，導(dǎo)致對(duì)實(shí)際工作的誤判、誤導(dǎo)。造成礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度擴(kuò)大化的理論與認(rèn)識(shí)誤區(qū)主要有以下四個(gè)：

一曰：價(jià)值論，即認(rèn)為“礦業(yè)權(quán)價(jià)值實(shí)質(zhì)是對(duì)礦產(chǎn)資源的使用而使礦產(chǎn)資源升值而形成。”[1]這一觀點(diǎn)雖是一家之言，卻成為礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度擴(kuò)大化的理論支點(diǎn)。對(duì)此，筆者實(shí)在不敢茍同。這實(shí)際上是作者有意或無(wú)意混淆了礦產(chǎn)資源價(jià)值（或資源凈價(jià)值）、礦業(yè)權(quán)價(jià)值、礦產(chǎn)品價(jià)值等3個(gè)既有聯(lián)系又有區(qū)別的基本概念。礦產(chǎn)資源的價(jià)值是沒(méi)有經(jīng)過(guò)人類(lèi)任何勞動(dòng)和資本投入，而是由地質(zhì)作用天然形成的；從理論上說(shuō)，這個(gè)價(jià)值是礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)化成礦產(chǎn)品并銷(xiāo)售后取得的收入，再扣除所有應(yīng)攤成本、平均利潤(rùn)和各種稅費(fèi)之后的剩余?！暗V業(yè)權(quán)價(jià)值是指礦業(yè)權(quán)人依法使用礦業(yè)權(quán)，勘查或開(kāi)采礦產(chǎn)資源所獲得的或支付的貨幣量?！盵2]顯而易見(jiàn)：一是礦產(chǎn)資源國(guó)家所有者權(quán)益、礦業(yè)權(quán)人投資收益分別是礦產(chǎn)資源價(jià)值、礦業(yè)權(quán)價(jià)值的體現(xiàn)與應(yīng)有回報(bào)；二是“對(duì)礦產(chǎn)資源的使用而使礦產(chǎn)資源升值而形成”的只能是由礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)化的礦產(chǎn)品的價(jià)值而絕不就是礦業(yè)權(quán)價(jià)值。

二曰：權(quán)益論，即認(rèn)為“礦業(yè)權(quán)價(jià)款，是由礦業(yè)權(quán)登記管理機(jī)關(guān)確定使用的特殊概念，現(xiàn)階段是指國(guó)家出資勘查投入的權(quán)益價(jià)值和國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)人所分享的權(quán)益價(jià)值。”這是中國(guó)礦業(yè)權(quán)評(píng)估師協(xié)會(huì)對(duì)礦業(yè)權(quán)價(jià)款的定義，是礦業(yè)權(quán)評(píng)估業(yè)界的理論基礎(chǔ)。對(duì)此筆者認(rèn)為：一是無(wú)論是礦業(yè)權(quán)評(píng)估師協(xié)會(huì)，還是礦業(yè)權(quán)登記管理機(jī)關(guān)都無(wú)權(quán)對(duì)國(guó)務(wù)院令240號(hào)、241號(hào)中關(guān)于礦業(yè)權(quán)價(jià)款的法定內(nèi)涵擅自解釋、擴(kuò)延。二是所謂國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)人所分享的權(quán)益價(jià)值，即礦產(chǎn)資源的價(jià)值收益，國(guó)家已有資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅制度安排。三是礦產(chǎn)資源的所有者——國(guó)家在出讓礦業(yè)權(quán)時(shí)出讓的標(biāo)的物僅是礦產(chǎn)資源的使用權(quán)，而絕非礦產(chǎn)資源的自物權(quán)。四是礦產(chǎn)資源的價(jià)值即所有權(quán)的權(quán)益有賴(lài)于礦業(yè)權(quán)的運(yùn)作方能顯現(xiàn)；但不經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)換成礦產(chǎn)品就不能真正、準(zhǔn)確地實(shí)現(xiàn)。也就是說(shuō)，僅僅通過(guò)礦業(yè)權(quán)價(jià)款的評(píng)估或確認(rèn)，以收取礦業(yè)權(quán)價(jià)款形式來(lái)實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有權(quán)益，既不符合國(guó)際慣例，也有違國(guó)家《民法通則》關(guān)于國(guó)家所有礦藏不得買(mǎi)賣(mài)之規(guī)定；也正是當(dāng)前我國(guó)礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估之糾結(jié)和礦業(yè)權(quán)價(jià)款收取“錯(cuò)位”現(xiàn)象的深層次原因。

三曰：資源價(jià)款論。近年來(lái)，不少省先后出臺(tái)了不同礦種的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)乘以資源儲(chǔ)量計(jì)算價(jià)款的辦法。被礦業(yè)權(quán)人俗稱(chēng)“政府一口價(jià)”，被記者們戲稱(chēng)為“資源價(jià)款”；業(yè)界一些人不以為然地解釋為：礦業(yè)權(quán)價(jià)款實(shí)質(zhì)就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下生產(chǎn)要素市場(chǎng)中的資源價(jià)款。對(duì)此筆者認(rèn)為，資源價(jià)款論有違國(guó)家法律之規(guī)定姑且不說(shuō)；僅從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而言，是把要素市場(chǎng)和商品市場(chǎng)混為一談，忽視了兩類(lèi)市場(chǎng)的根本原則區(qū)別。正如張文駒先生指出：“在商品市場(chǎng)上賣(mài)出的是產(chǎn)出品，發(fā)生的是貨幣同商品（產(chǎn)品）交易，或者說(shuō)是貨幣同商品所有權(quán)的交易，這種交易對(duì)資源（生產(chǎn)要素）配置起著導(dǎo)向作用；在要素市場(chǎng)上賣(mài)出的是投入品，發(fā)生的是貨幣同生產(chǎn)要素使用權(quán)的交易，這種交易直接實(shí)現(xiàn)資源的配置。中共十六大報(bào)告在闡述健全現(xiàn)代市場(chǎng)體系任務(wù)時(shí)準(zhǔn)確指出，‘要?jiǎng)?chuàng)造各類(lèi)市場(chǎng)主體平等使用生產(chǎn)要素的環(huán)境’，為什么不說(shuō)成是‘創(chuàng)造各類(lèi)市場(chǎng)主體平等取得生產(chǎn)要素的環(huán)境呢？’因?yàn)樵谝厥袌?chǎng)上只能買(mǎi)來(lái)生產(chǎn)要素的使用權(quán)，買(mǎi)不來(lái)其所有權(quán)，也完全沒(méi)有這個(gè)必要?！盵3]

四曰：礦業(yè)權(quán)價(jià)款擴(kuò)大化有理論，即認(rèn)為“如果礦業(yè)權(quán)價(jià)款只理解為國(guó)家投資收益，那么在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下勢(shì)必產(chǎn)生兩種后果，一是礦業(yè)權(quán)國(guó)家所有者收益大量流失，從源頭上為礦業(yè)權(quán)管理混亂提供了充分必要條件；二是礦業(yè)權(quán)投資主體大肆炒作探礦權(quán)、采礦權(quán)，為礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)秩序混亂種下了根源。”[1]對(duì)此論點(diǎn)，筆者認(rèn)為，有三點(diǎn)值得商榷：一是對(duì)資源補(bǔ)償費(fèi)制度的調(diào)整完善并不感興趣，卻熱衷于礦業(yè)權(quán)價(jià)款擴(kuò)大化的動(dòng)因到底是現(xiàn)實(shí)的、局部經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)還是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求？！無(wú)論是從國(guó)際慣例還是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)來(lái)看，礦產(chǎn)資源的所有權(quán)與使用權(quán)相分離，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本特征和必然要求。而礦業(yè)權(quán)價(jià)款擴(kuò)大化，明明是把礦產(chǎn)資源所有權(quán)與使用權(quán)相混淆，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相悖，卻又要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制混為一談；明明是當(dāng)代人透支后代人的利益和地方越權(quán)擠占中央（即全民所有）的資源財(cái)產(chǎn)權(quán)益，卻要說(shuō)成是“政府非稅收入的新的增長(zhǎng)點(diǎn)”。顯而易見(jiàn)，礦業(yè)權(quán)價(jià)款擴(kuò)大化已成為“以礦生財(cái)”的托詞。二是礦業(yè)權(quán)價(jià)款擴(kuò)大化的結(jié)果到底是維護(hù)國(guó)家所有者權(quán)益還是導(dǎo)致其流失？！礦業(yè)權(quán)價(jià)款擴(kuò)大化的本質(zhì)是變相賣(mài)資源，即把屬于國(guó)家所有，可由采礦權(quán)人開(kāi)采幾十年，本該逐年分?jǐn)偟馁Y源成本卻要一次性上繳，不僅加重了礦山企業(yè)的負(fù)擔(dān)，而且導(dǎo)致不同規(guī)模、不同所有制的礦山企業(yè)不能平等使用礦產(chǎn)資源這個(gè)生產(chǎn)要素的政策環(huán)境。礦業(yè)權(quán)價(jià)款擴(kuò)大化，表面上是一次性收取了數(shù)額巨大的價(jià)款，其實(shí)是以今后幾十年不變價(jià)變相買(mǎi)賣(mài)，勢(shì)必造成國(guó)家所有權(quán)益的隱性流失；同時(shí)礦業(yè)權(quán)人唯恐政策多變而盲目擴(kuò)大產(chǎn)能，采富棄貧，實(shí)行掠奪性開(kāi)發(fā)，造成礦產(chǎn)資源的浪費(fèi)和國(guó)家所有權(quán)益的流失的嚴(yán)重后果，這是毋庸諱言的客觀事實(shí)。三是由于礦業(yè)權(quán)價(jià)款擴(kuò)大化，把礦產(chǎn)資源的所有權(quán)與使用權(quán)相混淆，不僅虛增了礦業(yè)權(quán)價(jià)值，而且在礦業(yè)權(quán)人中造成了交了價(jià)款就是買(mǎi)了資源的錯(cuò)覺(jué)，既造成了礦業(yè)泡沫和虛假繁榮，也是近年礦政管理糾結(jié)的深層原因。綜上所述，礦業(yè)權(quán)價(jià)款擴(kuò)大化實(shí)際上是礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)秩序混亂的源頭之一，不僅直接干擾了以“維護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”為基本功能的資源補(bǔ)償費(fèi)制度的實(shí)施，而且已成為急功近利的飲鴆止渴之舉。

3 完善礦業(yè)權(quán)價(jià)款管理的有關(guān)建議

近年來(lái)，國(guó)家和地方財(cái)政增加了礦產(chǎn)資源勘查評(píng)價(jià)的投入，國(guó)家出資形成的礦業(yè)權(quán)實(shí)際上有增無(wú)減。面對(duì)客觀實(shí)際，現(xiàn)就規(guī)范和完善礦業(yè)權(quán)價(jià)款管理提出以下建議：

(1)進(jìn)一步加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)、礦業(yè)權(quán)價(jià)款和礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的基礎(chǔ)理論研究，走出理論和認(rèn)識(shí)的誤區(qū)，撥亂反正，正本清源，厘清以維護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益功能的資源補(bǔ)償費(fèi)制度與維護(hù)國(guó)家作為地質(zhì)勘查投資者其資本收益的礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度的關(guān)系，并在礦法修改時(shí)，重申并切實(shí)維護(hù)這一制度安排。

(2)建議國(guó)家部署開(kāi)展對(duì)礦業(yè)權(quán)價(jià)款擴(kuò)大化問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)治理整頓。這既是踐行科學(xué)發(fā)展觀的基本要求；也是維護(hù)國(guó)務(wù)院作為礦產(chǎn)資源國(guó)家所有者唯一代表的行政權(quán)威，強(qiáng)化宏觀調(diào)控，制止礦業(yè)權(quán)價(jià)款泡沫，維護(hù)正常礦業(yè)秩序的重要舉措；同時(shí)也是促進(jìn)政資分開(kāi)、政企分開(kāi)，規(guī)范政府行政行為的迫切需要。

(3)有關(guān)主管部門(mén)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)礦業(yè)權(quán)評(píng)估師協(xié)會(huì)等中介組織的監(jiān)管，依法規(guī)范其從業(yè)行為。

[1]謝貴明.對(duì)礦業(yè)權(quán)價(jià)值和價(jià)款的思考[J].黃金科學(xué)技術(shù),2008(1):62-65.

[2]仲偉志,曾紹金,等.礦業(yè)權(quán)評(píng)估指南[M].北京:中國(guó)大地出版社,2004.

[3]張文駒.礦業(yè)權(quán)性質(zhì)及其市場(chǎng)制度[J].中國(guó)地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì),2003(10):16.

F407.1

B

1672-6995(2012)04-0009-03

2012-02-16

文正益（1944-），男，湖南省寧鄉(xiāng)縣人，國(guó)土資源部咨詢(xún)研究中心特邀咨詢(xún)委員，礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)研究員，大學(xué)本科學(xué)歷，主要從事礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)和行政管理研究。