劉劍文 侯 卓

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京100871)

一、預(yù)算具有法律效力和控制政府權(quán)力的雙重屬性

從理論上講，預(yù)算①本文中的“預(yù)算”特指由中央和地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)的預(yù)算案。雖然不是法律，但其具有法律效力。預(yù)算的本質(zhì)屬性是對(duì)政府權(quán)力或者收支行為的控制。預(yù)算具有法律效力和控制政府權(quán)力的雙重屬性，決定了預(yù)算具有拘束力和執(zhí)行力。

(一)預(yù)算是具有法律效力的財(cái)政收支安排

預(yù)算是不是法律?對(duì)此，英美法系國(guó)家并沒(méi)有從理論上進(jìn)行討論，而在實(shí)踐中則將預(yù)算與一般法律等同對(duì)待。例如，美國(guó)的預(yù)算編制權(quán)由聯(lián)邦議會(huì)享有，而非行政機(jī)關(guān)，可見(jiàn)該國(guó)在實(shí)踐中將預(yù)算與一般法律等同對(duì)待。大陸法系國(guó)家對(duì)預(yù)算法律性質(zhì)的看法各異，形成了法律說(shuō)、行政說(shuō)和折中說(shuō)三種觀(guān)點(diǎn)。而我國(guó)法學(xué)界甚少論及預(yù)算的法律性質(zhì)，學(xué)者們通常會(huì)采取回避態(tài)度，將之籠統(tǒng)地稱(chēng)之為“立法性文件”或“法律性文件”。究其原因，除有關(guān)理論資源欠缺外，更在于預(yù)算缺乏剛性。如何認(rèn)識(shí)預(yù)算的法律性質(zhì)?我國(guó)學(xué)界有“預(yù)算是法律”和“預(yù)算不是法律”兩種主張。

目前，國(guó)內(nèi)大部分學(xué)者傾向于“預(yù)算是法律”。這些學(xué)者認(rèn)為，“預(yù)算是法律”既能督促行政機(jī)關(guān)在預(yù)算范圍內(nèi)活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)民眾通過(guò)預(yù)算進(jìn)行民主監(jiān)督的制度目標(biāo)，又能從理論上保障整個(gè)預(yù)算體系的完整、統(tǒng)一。

也有學(xué)者不贊同“預(yù)算是法律”的觀(guān)點(diǎn)，認(rèn)為:第一，現(xiàn)行憲法的第62條和第67條即在對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)職能的規(guī)定中，立法權(quán)和制定預(yù)算權(quán)、修改法律的職能和審批預(yù)算調(diào)整的職能均相互獨(dú)立;第二，預(yù)算和法律雖然都由立法機(jī)關(guān)審議，但二者的法律依據(jù)及內(nèi)容均不同;第三，預(yù)算本身的特質(zhì)與法律存在區(qū)別，如果將兩者等同，在預(yù)算與法律發(fā)生法律效力沖突時(shí)，須適用“特別法優(yōu)先”、“新法優(yōu)先”等原則加以解決，會(huì)讓問(wèn)題更加復(fù)雜［1］。

不贊同“預(yù)算是法律”的觀(guān)點(diǎn)實(shí)際上是將“法律”作實(shí)然意義的理解，即將其作為“法律形式”之一種，具有合理性的成分。但是，從“法律”這一概念的本質(zhì)屬性出發(fā)，預(yù)算確實(shí)又符合作為一種法律形式之“法律”的要求。

《立法法》等規(guī)范性文件并沒(méi)有界定“法律”本身的概念，法理學(xué)則一般認(rèn)為其由全國(guó)人大及其常委會(huì)依據(jù)法定職權(quán)和程序制定和修改，規(guī)定國(guó)家、社會(huì)和公民生活中某一方面的基本問(wèn)題［2］。這是從制定主體和調(diào)整對(duì)象這兩個(gè)方面界定“法律”的概念。全國(guó)人大通過(guò)的預(yù)算當(dāng)然符合“主體”方面的要求，而預(yù)算解決的是一國(guó)政府財(cái)政收入和財(cái)政支出等基本問(wèn)題，既直接關(guān)涉政府的“錢(qián)袋子”，又通過(guò)對(duì)資金來(lái)源和流向的監(jiān)控，影響到教育、基本建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等國(guó)家發(fā)展的基礎(chǔ)性事項(xiàng)。這自然使預(yù)算滿(mǎn)足了法律調(diào)整對(duì)象須是根本性社會(huì)關(guān)系(財(cái)政關(guān)系)的要求。因此，從這個(gè)意義上說(shuō)，預(yù)算應(yīng)當(dāng)具有法律屬性，即便說(shuō)兩者在具體概念上存在區(qū)別，但二者間的效力應(yīng)當(dāng)是相同的。不過(guò)，無(wú)論是認(rèn)為“預(yù)算是法律”還是主張“預(yù)算不是法律”的學(xué)者，在預(yù)算法律效力問(wèn)題上是有共識(shí)的，即都承認(rèn)預(yù)算具有“法律效力”。進(jìn)一步講，預(yù)算具有法律效力意味著預(yù)算具有拘束力和執(zhí)行力。

(二)預(yù)算的本質(zhì)是控制政府收支行為

預(yù)算本身是一種財(cái)政收支制度安排，是行政機(jī)關(guān)和納稅人之間達(dá)成的“契約”。行政機(jī)關(guān)編制預(yù)算、立法機(jī)關(guān)審批預(yù)算的過(guò)程，本質(zhì)上是納稅人與政府之間形成“合意”的過(guò)程，各級(jí)政府僅能在預(yù)算案規(guī)定的收支范圍內(nèi)活動(dòng)，而立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)享有核心預(yù)算權(quán)力即預(yù)算決定權(quán)，通過(guò)控制“錢(qián)袋子”來(lái)達(dá)到控制行政機(jī)關(guān)行為的目的。正是在這個(gè)意義上說(shuō)，預(yù)算的本質(zhì)是權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)財(cái)政收支安排來(lái)控制、規(guī)范、監(jiān)督政府的行為［3］。

財(cái)政支持是一切政府活動(dòng)的基礎(chǔ)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍的做法是“政府花錢(qián)，議會(huì)審批”。因此，控制住政府財(cái)政收支，便控制住了政府行為的核心和大方向?；诋?dāng)前中國(guó)的國(guó)情，政治體制、社會(huì)體制等方面的改革往往受到諸多方面的阻力，不易推進(jìn)?，F(xiàn)代預(yù)算制度的產(chǎn)生、發(fā)展和完善，其目的都是為了規(guī)范和監(jiān)控政府的行為。因此，依法運(yùn)用財(cái)政工具監(jiān)控政府活動(dòng)，便是推進(jìn)我國(guó)政治體制、社會(huì)體制改革的行之有效的突破口。

預(yù)算的本質(zhì)是對(duì)政府行為的監(jiān)控。這種演進(jìn)趨勢(shì)可以歸納為三個(gè)方面:第一，對(duì)政府行為的監(jiān)督需要由行政監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ūO(jiān)督為主，這就尤其強(qiáng)調(diào)預(yù)算在控制政府權(quán)力中的重要性;第二，需要由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中、事后的全程監(jiān)督，這就要求不僅對(duì)預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，也應(yīng)該在預(yù)算的編制環(huán)節(jié)體現(xiàn)民主控制，不僅要對(duì)政府的財(cái)政支出進(jìn)行監(jiān)督，也要對(duì)財(cái)政收入環(huán)節(jié)進(jìn)行控制;第三，需要由程序監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變?yōu)槌绦虮O(jiān)督與實(shí)質(zhì)監(jiān)督相結(jié)合的模式。當(dāng)前之所以要對(duì)現(xiàn)行《預(yù)算法》進(jìn)行修改，在很大程度上也是為了更好地適應(yīng)這種趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)通過(guò)預(yù)算監(jiān)督政府行為的制度目標(biāo)。

(三)預(yù)算拘束力、執(zhí)行力是預(yù)算執(zhí)行的保障

在明確預(yù)算的本質(zhì)屬性之后，我們?cè)偬岢鲱A(yù)算“拘束力”和“執(zhí)行力”的概念就很有必要了。何謂預(yù)算的拘束力與執(zhí)行力?預(yù)算具有法律效力，這種法律效力突出地表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面，現(xiàn)行《預(yù)算法》第9條規(guī)定“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改變”;另一方面，《預(yù)算法》中有對(duì)決算的規(guī)定，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程監(jiān)控機(jī)制在法律規(guī)定中亦有所體現(xiàn)。如果從法理學(xué)的角度分析，前者表現(xiàn)出的是預(yù)算所具有的拘束力，后者則體現(xiàn)的是預(yù)算的執(zhí)行力。

預(yù)算的拘束力，是指各級(jí)人大通過(guò)的預(yù)算案具有約束各預(yù)算法律關(guān)系主體的效力，這種“約束”的集中表現(xiàn)便是無(wú)論執(zhí)行主體是誰(shuí)，對(duì)于權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)通過(guò)的預(yù)算案，均是“非經(jīng)法定程序，不得改變”。預(yù)算的執(zhí)行力，則是指預(yù)算案被各級(jí)人大通過(guò)之后，各級(jí)行政機(jī)關(guān)需要嚴(yán)格依照預(yù)算案列明的財(cái)政收入、支出項(xiàng)目執(zhí)行。從聯(lián)系的角度看，兩者均是預(yù)算法律效力的體現(xiàn)，也都體現(xiàn)了預(yù)算“監(jiān)控政府權(quán)力”的本質(zhì)屬性。因此，預(yù)算的這兩種效力存在緊密的聯(lián)系。

預(yù)算的“拘束力”和“執(zhí)行力”是通過(guò)預(yù)算執(zhí)行來(lái)體現(xiàn)的。所謂預(yù)算執(zhí)行，是各級(jí)財(cái)政部門(mén)和其他預(yù)算主體組織依法獲取預(yù)算收入和劃撥預(yù)算支出的活動(dòng)，是將預(yù)算付諸實(shí)施的法律行為。為了維護(hù)預(yù)算的權(quán)威性，在我國(guó)很有必要從合法性角度審視超收預(yù)算收入和年底突擊支出的現(xiàn)象。

二、超收預(yù)算收入的合法化路徑選擇

(一)我國(guó)超收預(yù)算收入的現(xiàn)狀

超收收入是指預(yù)算執(zhí)行結(jié)果超過(guò)預(yù)算安排的財(cái)政收入。我國(guó)近年來(lái)超收預(yù)算收入規(guī)模巨大，且總體呈上升趨勢(shì)。據(jù)全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)測(cè)算，從2000年到2005年的這5年間，我國(guó)超收收入規(guī)?？傆?jì)為10，006億元。此后，超收收入數(shù)額的增加便駛上了“快車(chē)道”。2006年超收達(dá)到3，920億元，到2007年已經(jīng)上升到7，239億元。即便在全球經(jīng)濟(jì)低迷的2008年和2009年，我國(guó)仍有年均兩千多億的超收。在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)逐漸好轉(zhuǎn)的2010年，全年超收收入則超過(guò)9，000億元［4］。2011年3月全國(guó)人大審議通過(guò)的該年度預(yù)算報(bào)告確定全國(guó)財(cái)政收入為89，720億元，增長(zhǎng)8%，可安排的收入總量為91，220億元［5］。而財(cái)政部于2012年1月20日公布的全國(guó)財(cái)政收入情況顯示，全年超收預(yù)算收入接近15，000億元。

從一定意義上講，當(dāng)前各級(jí)政府的超收收入有其合理性成分。不過(guò)，國(guó)家長(zhǎng)治久安和公共財(cái)政體系的建設(shè)，需要得到預(yù)算法治的支撐，故從法理或者理性層面思考和檢視超收收入是很有必要的。

(二)對(duì)超收預(yù)算收入的合法性審思

審思超收收入的合法性，核心應(yīng)從預(yù)算具有的拘束力和執(zhí)行力出發(fā)。

1．基于預(yù)算法律效力角度

預(yù)算具有拘束力和執(zhí)行力，故有關(guān)預(yù)算主體應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)預(yù)算執(zhí)行。具體到預(yù)算收入方面，要求各級(jí)有關(guān)預(yù)算主體在法律所允許的合理范圍內(nèi)既不能超額收取財(cái)政收入，也不能短收財(cái)政收入?！额A(yù)算法》第45條規(guī)定，“預(yù)算收入征收部門(mén)，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時(shí)、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入。不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，擅自減征、免征或者緩征應(yīng)征的預(yù)算收入，不得截留、占用或者挪用預(yù)算收入”?？梢?jiàn)，該條規(guī)定僅要求預(yù)算收入征收部門(mén)“及時(shí)、足額”征收預(yù)算收入，卻沒(méi)有規(guī)定預(yù)算收入征收部門(mén)不得“超額”征收預(yù)算收入。即便在其他有關(guān)超收收入的規(guī)范性文件中，也僅規(guī)定要“加強(qiáng)對(duì)預(yù)算超收收入使用的監(jiān)督”，而沒(méi)有明確規(guī)定不得大幅度“超收”①這方面的規(guī)范性文件如全國(guó)人大常委會(huì)于1999年制定的《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》等。。這種制度安排為當(dāng)前巨額超收收入的存在留下了一定的制度性空間。

2.基于預(yù)算控制政府權(quán)力角度

預(yù)算的拘束力，本質(zhì)上體現(xiàn)的是對(duì)政府活動(dòng)的控制，而巨額超收收入的存在，使相關(guān)財(cái)政收入活動(dòng)和相應(yīng)的超收收入的使用即財(cái)政支出可能脫離納稅人的民主控制。這樣會(huì)使預(yù)算控制政府權(quán)力的制度目標(biāo)在某種程度上落空。

第一，超收部分財(cái)政收入脫離納稅人控制。納稅人通過(guò)預(yù)算的形式，允許行政機(jī)關(guān)在一定范圍內(nèi)獲取財(cái)政收入，并需要在預(yù)算規(guī)定的范圍內(nèi)提供公共服務(wù)和公共物品。在這個(gè)意義上，政府每一項(xiàng)財(cái)政收入的獲取都需要經(jīng)過(guò)納稅人的同意，而這種同意的表現(xiàn)形式便是各級(jí)人大對(duì)預(yù)算案的審批。因此，超收收入的存在并不能簡(jiǎn)單地被認(rèn)為是件“好事”;在社會(huì)總財(cái)富一定的情況下，政府獲得巨額超收收入，某種意義上是在“與民爭(zhēng)利”，客觀(guān)上起到侵占民生經(jīng)濟(jì)的作用，與實(shí)現(xiàn)“民富國(guó)強(qiáng)”的價(jià)值追求相悖。第二，超收收入的使用也脫離民主控制。超收預(yù)算收入還可能誘發(fā)財(cái)政支出脫離預(yù)算控制的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)預(yù)算編制的一項(xiàng)基本原則是健全性原則，即中央政府公共預(yù)算不列赤字，地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。但是大量超收預(yù)算收入的存在，使各級(jí)政府獲得的可支配收入大為增加，在預(yù)算法治意識(shí)仍比較淡薄的情形下，部分行政機(jī)關(guān)會(huì)更有動(dòng)力去增加財(cái)政支出，盡管這部分財(cái)政支出沒(méi)有規(guī)定在年度預(yù)算中。這便導(dǎo)致政府的部分財(cái)政收入脫離預(yù)算控制，進(jìn)一步演化為相應(yīng)的財(cái)政支出也脫離預(yù)算控制，由此招致社會(huì)對(duì)其合法性的質(zhì)疑。

(三)規(guī)制超收預(yù)算收入的建議

規(guī)制超收預(yù)算收入，其核心在于尊重預(yù)算的拘束力和執(zhí)行力。我們認(rèn)為，超收預(yù)算收入形成的原因復(fù)雜，要破解這一現(xiàn)實(shí)難題，既要從宏觀(guān)上思考，又要從微觀(guān)上著力。

所謂從宏觀(guān)上思考，就是要將超收預(yù)算收入放到我國(guó)整個(gè)財(cái)稅體制改革的大格局中考慮，檢討并重新配置中央與地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)。面對(duì)目前我國(guó)稅收收入規(guī)模相對(duì)較大和超收預(yù)算收入量大的現(xiàn)狀，當(dāng)務(wù)之急是必須加大結(jié)構(gòu)性減稅的力度，藏富于民，實(shí)現(xiàn)民富國(guó)強(qiáng)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。我國(guó)間接稅的比重較高，因此，增值稅、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅等間接稅應(yīng)成為目前減稅的對(duì)象和重點(diǎn)。所謂從微觀(guān)上著力，就是要加強(qiáng)具體制度建設(shè)，更好地體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)預(yù)算的拘束力和執(zhí)行力。本文以下有關(guān)規(guī)制超收預(yù)算收入的建議就是主要從微觀(guān)上討論的。

1．?dāng)U大預(yù)算調(diào)整的范圍，彌補(bǔ)規(guī)制超收收入的法律漏洞

《預(yù)算法》中規(guī)定的“預(yù)算調(diào)整”范圍過(guò)于狹窄。該法第53條存在兩方面的漏洞:一方面僅將“增加支出”、“減少收入”作為“預(yù)算調(diào)整”的組成部分，而沒(méi)有涵蓋實(shí)踐中常見(jiàn)的超收收入;另一方面是政府對(duì)超收收入的使用雖然增加了支出，但由于支出用的是預(yù)算外的“超收收入”，并不存在“使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過(guò)總收入”的問(wèn)題［6］，這就使超收收入的使用繞過(guò)了法律為“預(yù)算調(diào)整”設(shè)置的程序要求。因此，應(yīng)該考慮在《預(yù)算法》中完善有關(guān)規(guī)定，以彌補(bǔ)超收收入法律規(guī)制缺位的制度性漏洞。

2．兼顧程序正義和實(shí)質(zhì)正義，規(guī)范預(yù)算的編制

如果從源頭上分析，超收收入的產(chǎn)生可以追溯至各級(jí)政府編制預(yù)算草案的環(huán)節(jié)。行政機(jī)關(guān)編制預(yù)算，應(yīng)當(dāng)遵循實(shí)事求是的原則。通過(guò)預(yù)算體現(xiàn)出來(lái)的是人大對(duì)政府活動(dòng)的控制，如果政府編制預(yù)算時(shí)“留有余地”，會(huì)使人大的監(jiān)督效果大打折扣。因此，合理的做法應(yīng)當(dāng)是:政府部門(mén)根據(jù)預(yù)期，實(shí)事求是地將計(jì)劃收入通過(guò)預(yù)算草案的形式表現(xiàn)給人大，接受人大的監(jiān)控;不應(yīng)過(guò)于擔(dān)心因客觀(guān)經(jīng)濟(jì)因素導(dǎo)致的“短收”，在預(yù)算實(shí)際執(zhí)行的過(guò)程中，如果出現(xiàn)這種情況，可以通過(guò)預(yù)算調(diào)整的程序解決問(wèn)題。

3．建立有效機(jī)制，破解現(xiàn)存超收收入的難題

在出現(xiàn)超收收入時(shí)，可以采取以下三種較具現(xiàn)實(shí)可行性的解決辦法。第一，可以規(guī)定出現(xiàn)超收收入時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)向同級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)告，并接受其質(zhì)詢(xún)。這種制度安排有三方面的意義:突出權(quán)力機(jī)關(guān)在預(yù)算權(quán)力配置中的核心地位，體現(xiàn)人大通過(guò)預(yù)算控制政府財(cái)政活動(dòng)的價(jià)值目標(biāo);行政機(jī)關(guān)向權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告和接受其質(zhì)詢(xún)是政治責(zé)任的一種體現(xiàn)，作為廣義法律責(zé)任之一種，能體現(xiàn)預(yù)算的拘束力和執(zhí)行力;這種制度安排具有現(xiàn)實(shí)可行性。第二，可以建立將多征稅款退還納稅人的機(jī)制。我國(guó)最主要的財(cái)政收入形式是稅收收入;與之相應(yīng)的，超收預(yù)算收入的絕大部分是多征稅款。因此，將其返還給納稅人是合乎法理的。事實(shí)上，美國(guó)和我國(guó)香港地區(qū)都建立了這樣的多征稅款返還納稅人的機(jī)制。第三，可以建立特別基金或預(yù)備金，將超收收入納入其中。這項(xiàng)措施可以和上述“多征稅款返還納稅人”的措施結(jié)合使用，其主要針對(duì)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅源增加帶來(lái)的超收收入。預(yù)備金制度的建立，可以應(yīng)對(duì)今后預(yù)算年度可能出現(xiàn)的短收、輕微預(yù)算不足等問(wèn)題，對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展、財(cái)政收支活動(dòng)的平穩(wěn)進(jìn)行意義重大。須強(qiáng)調(diào)的是，預(yù)備金制度的具體運(yùn)作也需要在權(quán)力機(jī)關(guān)的主導(dǎo)下進(jìn)行。

4.強(qiáng)化制度性約束，保障超收收入的合理使用

對(duì)超收收入如何使用的問(wèn)題，也需要在法律中做出明確的制度安排。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“預(yù)算法”第59條即做出“超收應(yīng)一律解庫(kù)，不得逕行坐抵或挪移墊用”的制度規(guī)定;而在美國(guó)加利福尼亞州，出現(xiàn)超收時(shí)，超收部分一般不會(huì)在當(dāng)年安排支出，通常結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，有時(shí)超收部分也會(huì)用于安排新建、擴(kuò)建項(xiàng)目或?yàn)槎愂諟p免提供財(cái)政保障［7］。這些制度安排對(duì)我國(guó)大陸地區(qū)相關(guān)制度的設(shè)計(jì)有借鑒意義。因此，建立各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)超收收入的審批機(jī)制更具可操作性，其制度設(shè)計(jì)可以參考全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算調(diào)整方案的審批制度。

三、突擊支出的違法性風(fēng)險(xiǎn)控制

相對(duì)于超收預(yù)算收入問(wèn)題，突擊支出現(xiàn)象則比較復(fù)雜，需要區(qū)分不同情形，分析其可能存在的違法性風(fēng)險(xiǎn)，并設(shè)計(jì)控制突擊支出違法性風(fēng)險(xiǎn)的措施。

(一)我國(guó)突擊支出的現(xiàn)狀

與超收收入相對(duì)應(yīng)的另一種預(yù)算執(zhí)行情況則是突擊支出，也可以將之稱(chēng)為“年底突擊花錢(qián)”［8］，即在預(yù)算年度末，面對(duì)節(jié)余的預(yù)算撥款，有關(guān)部門(mén)可能會(huì)在年底突擊將所剩余的全部預(yù)算花出去。財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2007年各級(jí)政府在最后一個(gè)月花掉了近1.2萬(wàn)億元，超過(guò)全年財(cái)政支出金額的1/4。2008年12月，這一數(shù)額超過(guò)1.5萬(wàn)億元，2009年則為2萬(wàn)億元。2010年，各級(jí)財(cái)政部門(mén)則在年底兩個(gè)月中確定了超過(guò)3.5萬(wàn)億財(cái)政資金的去向——這相當(dāng)于瑞士2010年全年的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值［9］。

純粹從部門(mén)理性的角度看，突擊支出的做法是理性的，因?yàn)槲覈?guó)預(yù)算采取的撥款方式主要是年度撥款，在預(yù)算年度末，沒(méi)有用完的預(yù)算授權(quán)即被取消，未花掉的預(yù)算撥款則由財(cái)政部收回，這一制度規(guī)定實(shí)際上是激勵(lì)各級(jí)政府部門(mén)在年終花掉預(yù)算。如果一個(gè)部門(mén)在本年度有沒(méi)有用完的預(yù)算撥款，則相當(dāng)于向預(yù)算編制機(jī)構(gòu)釋放信號(hào):本部門(mén)無(wú)須如此多的預(yù)算［10］。這可能導(dǎo)致該部門(mén)在下一年度的預(yù)算款被削減，迫使有關(guān)部門(mén)不得不突擊支出剩余的預(yù)算撥款。

(二)經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)對(duì)突擊支出合法性的不同認(rèn)識(shí)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析，一般認(rèn)為，突擊支出可能是因?yàn)椴块T(mén)采取了“一種值得贊揚(yáng)的謹(jǐn)慎財(cái)政管理”［11］，即部門(mén)在整個(gè)財(cái)政年度盡可能壓縮支出來(lái)防止在預(yù)算年度內(nèi)出現(xiàn)意想不到的撥款削減。依據(jù)這種財(cái)政管理的分析方式，財(cái)政突擊支出并不具備可責(zé)性。但是，如果從法學(xué)的視角分析，突擊支出則是存在違法性風(fēng)險(xiǎn)的。違法性風(fēng)險(xiǎn)可以從以下四個(gè)層次進(jìn)行理解:第一，預(yù)算法和預(yù)算案并未具體規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)在何時(shí)支出時(shí)，行政機(jī)關(guān)在年底突擊支出，本身并不違法。第二，行政機(jī)關(guān)突擊支出沒(méi)有直接違反預(yù)算因而沒(méi)有直接違法，但這不代表其沒(méi)有違法性風(fēng)險(xiǎn)。具體來(lái)說(shuō)，由于行政機(jī)關(guān)需要在年底短時(shí)間內(nèi)支出大量資金，在這段時(shí)間內(nèi)便可能發(fā)生“亂采購(gòu)”、“亂支出”行為，可能由于沒(méi)有按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定進(jìn)行采購(gòu)而違法。第三，在年終突擊消費(fèi)“時(shí)間緊、任務(wù)重”的情形下，各級(jí)人大及其常委會(huì)等預(yù)算監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)財(cái)政活動(dòng)的監(jiān)督可能會(huì)放松，而政府部門(mén)在突擊支出過(guò)程中也更有可能被誘發(fā)違法的風(fēng)險(xiǎn)，例如“權(quán)錢(qián)交易”等違法現(xiàn)象的發(fā)生概率在這段“特殊時(shí)期”大為增加。因此，行政官員的違法違紀(jì)行為，在年終突擊支出當(dāng)中更易發(fā)生。第四，應(yīng)當(dāng)充分地認(rèn)識(shí)到年底突擊花錢(qián)可能帶來(lái)的社會(huì)觀(guān)感不佳和損害政府形象、公信力的問(wèn)題。年底突擊花錢(qián)雖然沒(méi)有直接地違反具體法律條文，但長(zhǎng)此以往，可能會(huì)帶來(lái)更為嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)——導(dǎo)致納稅人對(duì)政府的不信任，這是動(dòng)搖各級(jí)政府執(zhí)政基礎(chǔ)的嚴(yán)重問(wèn)題。

(三)對(duì)突擊支出的法律控制

為了從根本上控制突擊支出的違法性風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提高政府的行政水平和效率，需要從法律上加以規(guī)制。以下五項(xiàng)措施可供有關(guān)部門(mén)選擇。

第一，基于突擊支出可能帶來(lái)的在政府采購(gòu)等方面存在的違法風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)完善政府采購(gòu)法律制度，并加強(qiáng)人大對(duì)財(cái)政支出活動(dòng)的監(jiān)督。第二，從直接解決突擊支出問(wèn)題的角度看，至少有兩種可能的制度設(shè)計(jì):(1)放棄預(yù)算撥款的年度規(guī)則。不過(guò)，這和我國(guó)財(cái)政運(yùn)行的一貫方式背離，且可能會(huì)損害國(guó)家保持財(cái)政平衡和控制現(xiàn)金財(cái)政赤字的目標(biāo)，故其可行性并不高。(2)完善資金結(jié)轉(zhuǎn)制度，允許部門(mén)將年末未花掉的撥款結(jié)轉(zhuǎn)下一年度使用。這被有些經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為是“以微小代價(jià)實(shí)現(xiàn)額外的靈活性”。但從法學(xué)的視角思考這種制度模式，這種結(jié)轉(zhuǎn)使用似乎同樣沒(méi)有體現(xiàn)預(yù)算的約束力和執(zhí)行力，且各級(jí)人大及其常委會(huì)在這個(gè)過(guò)程中缺位，導(dǎo)致無(wú)法有力控制政府的權(quán)力運(yùn)作。第三，可以從人大會(huì)期的角度思考這個(gè)問(wèn)題。我國(guó)財(cái)政實(shí)行歷年制，自公歷1月1日起至12月31日止。然而，財(cái)政部提請(qǐng)全國(guó)人大會(huì)議審議預(yù)算草案的時(shí)間卻在每年3月，中央各部委、各單位收到經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)的預(yù)算時(shí)已經(jīng)是4月或5月。如果我們?cè)陬A(yù)算編制中合理地分配支出時(shí)間，在執(zhí)行過(guò)程中注意加強(qiáng)監(jiān)督，可以做到在批準(zhǔn)預(yù)算之后的8、9個(gè)月時(shí)間里，相對(duì)平均地分配預(yù)算支出，同樣不至于出現(xiàn)大量資金“囤積”到年終支出的情況。當(dāng)然，也可以考慮調(diào)整人大會(huì)期，使預(yù)算的批準(zhǔn)在預(yù)算年度開(kāi)始前即已完成;或調(diào)整預(yù)算年度，如有學(xué)者提出將預(yù)算年度調(diào)整為從每年的4月1日到第二年的3月31日，但這種制度變更需要綜合考慮各方面因素，且實(shí)施成本相對(duì)較大，非短期所能實(shí)現(xiàn)。第四，如果從更深層次把握這個(gè)問(wèn)題，需要認(rèn)識(shí)到預(yù)算是對(duì)政府權(quán)力運(yùn)作控制的手段，故應(yīng)完善預(yù)算制度，細(xì)化財(cái)政支出項(xiàng)目。預(yù)算案在預(yù)算支出環(huán)節(jié)的執(zhí)行力，體現(xiàn)了權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府財(cái)政支出安排的認(rèn)可，而這種認(rèn)可效力的表現(xiàn)是多層次的，其中，“限定項(xiàng)目支出的時(shí)期”便是一個(gè)重要方面［12］。當(dāng)前，預(yù)算編制不細(xì)化，使得突擊支出現(xiàn)象大量存在，這從根本上背離了預(yù)算的約束力和執(zhí)行力。因此，應(yīng)當(dāng)考慮盡量完善預(yù)算編制，使之既體現(xiàn)預(yù)算具有的法律效力，又能較好實(shí)現(xiàn)其控權(quán)效用，從根源上杜絕突擊支出現(xiàn)象的發(fā)生。第五，人大對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是全過(guò)程的監(jiān)督，而不應(yīng)是每個(gè)預(yù)算年度一次性的監(jiān)督。易言之，應(yīng)當(dāng)考慮建立定期考核、過(guò)程控制的監(jiān)督模式，這樣能在平時(shí)的監(jiān)督中即發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題，也就不易出現(xiàn)年終突擊花錢(qián)的現(xiàn)象了。對(duì)此，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“預(yù)算法”的規(guī)定值得借鑒:其規(guī)定各機(jī)關(guān)執(zhí)行預(yù)算支出時(shí)，“應(yīng)按月或分期實(shí)施計(jì)劃之完成進(jìn)度與經(jīng)費(fèi)支用之實(shí)際狀況逐級(jí)考核之，并由中央主計(jì)機(jī)關(guān)將重要事項(xiàng)考核報(bào)告送立法院備查;其下月或下期之經(jīng)費(fèi)不得提前支用”①參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)2011年5月修正通過(guò)的“預(yù)算法”第61條。。這是一種立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算更為細(xì)致、更為全面的過(guò)程控制方式，分月、分期考核財(cái)政支出，無(wú)疑能在很大程度上避免年終突擊支出現(xiàn)象的發(fā)生，可謂是“治本之策”。

結(jié)語(yǔ):現(xiàn)代社會(huì)需要建設(shè)公共財(cái)政，而公共財(cái)政的核心便是完善、健全的預(yù)算制度，這是保障、監(jiān)督政府財(cái)政活動(dòng)真正具有“公共性”的重要基礎(chǔ)。欲達(dá)這一制度建設(shè)之目標(biāo)，則需要加強(qiáng)預(yù)算的拘束力和執(zhí)行力，提高預(yù)算的剛性，保障預(yù)算控制政府權(quán)力的目的能有效實(shí)現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，預(yù)算所具有的拘束力、執(zhí)行力，是對(duì)其做法律維度界定時(shí)必須加以強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容。例如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者傾向于將預(yù)算區(qū)分為實(shí)質(zhì)意義和形式意義的預(yù)算，其中形式意義的預(yù)算包括了私人或團(tuán)體之私預(yù)算，而實(shí)質(zhì)意義的預(yù)算則是我們通常所言“國(guó)家與地方政府之公預(yù)算”，這種預(yù)算最突出的特點(diǎn)是具有一旦成立則“拘束執(zhí)行機(jī)關(guān)不得任意違背、變更的效力”［13］?？梢?jiàn)，從法律角度界定“預(yù)算”，其構(gòu)成要件即應(yīng)包括拘束力與執(zhí)行力二維。

建設(shè)和諧社會(huì)，離不開(kāi)完善的公共財(cái)政體系。具有拘束力、執(zhí)行力的剛性預(yù)算，無(wú)疑將在我國(guó)現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中發(fā)揮核心作用。

［1］熊 偉:《憲法視野下的預(yù)算:預(yù)算法律說(shuō)批駁》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年第4期。

［2］周旺生:《法理學(xué)》，北京:北京大學(xué)出版社2007年版，第316頁(yè)。

［3］劉劍文:《預(yù)算的實(shí)質(zhì)是要控制政府的行為》，載《法學(xué)》，2011年第11期。

［4］席 斯:《近十年政府超收收入近5萬(wàn)億 地方剛性超支》，http://finance.sina.com.cn/g/20111028/232710715675.shtml

［5］《關(guān)于2010年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2011年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201103/t20110317_505087.html

［6］［7］馬 嶺:《我國(guó)預(yù)算大幅“超收”的法律原因評(píng)析》，載《法學(xué)》，2010年第9期。

［8］薩爾瓦特羅·斯基亞沃—坎波丹尼爾·托馬西:《公共支出管理》，張 通譯，北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2001年版，第145頁(yè)。

［9］《財(cái)政2月內(nèi)將突擊花掉3.5 萬(wàn)億 相當(dāng)于瑞士1 年GDP》，http://finance．sina．com．cn/roll/20111123/083510866199．shtml

［10］［11］馬 駿 趙早早:《公共預(yù)算:比較研究》，北京:中央編譯出版社2011年版，第500、500頁(yè)。

［12］王永禮:《預(yù)算法律制度論》，北京:中國(guó)民主法制出版社2005年版，第132頁(yè)。

［13］蔡茂寅:《預(yù)算法之原理》，臺(tái)北:臺(tái)灣元照出版有限公司2008年版，第6頁(yè)。