劉映春

(中國青年政治學院法律系，北京100089)

一、預算透明的法理依據(jù)

(一)憲政民主理念

憲政是現(xiàn)代民主法治的基石，也是政府對國家、社會進行統(tǒng)治、管理的正當性和合法性來源。政府的權力來自于人民的授予，人民通過民主選舉產(chǎn)生代議機關對政府行使權力進行監(jiān)督和制約，如此才能限制政府的權力濫用，人民根據(jù)憲法享有的權利才能得到保障。憲政體系構造的權力機關、司法機關和行政機關之間相互制衡的功能配置是保障權力不被濫用的根本。無論是直接民主還是間接民主，權力機關對行政機關權力行使的監(jiān)督別無二致，權力機關一般通過行使對重大事項的審批決定權來抑制行政權本身存在的自我膨脹和易被濫用的屬性;同時，對于行政機關侵犯公民合法權益的情形，公民可向司法機關尋求救濟，司法機關也可以啟動違憲審查程序?qū)`背憲法規(guī)定和憲政精神的不法行為做出裁決。

預算是政府履行行政管理職能的基本條件。被視為近現(xiàn)代憲政濫觴的英國1215年《自由大憲章》，其中內(nèi)容之一，就是國王對民眾進行征稅須經(jīng)過臣民的同意。經(jīng)過了幾百年的發(fā)展，當前稅收法定主義已是各現(xiàn)代文明國家財政法律制度的基本理念和內(nèi)容，財稅的收支均通過預算決算程序獲得正當性和合法性。政府對財政資金的征繳和使用必須具有正當合理的理由，且經(jīng)過權力機關的審核、批準，而政府預算行為的公開化和透明化是保證權力機關進行有效審核和監(jiān)督的必要條件。如果政府預算缺乏透明性，憲政規(guī)則設置的制約機制就成為一紙空文，權力機關審議監(jiān)督的效果就會大打折扣，預算就淪為政府機關內(nèi)部自我管理的一種工具，其任意性和擴張性不可避免，預算制度應有的權力約束功能將無從體現(xiàn)。

(二)公共財政理念

在市場經(jīng)濟條件下，為了克服市場本身所不能解決的信息不對稱、外部性等問題，需要政府通過提供公共產(chǎn)品滿足社會公共需要，從而彌補市場失靈所造成的不足。這種以滿足社會公共需要為口徑界定財政職能范圍，并以此建構財政收支體系的財政運作模式，在理念上被稱為“公共財政”。在計劃經(jīng)濟時代，國家計劃在資源配置中起基礎性作用，幾乎所有社會產(chǎn)品的生產(chǎn)、消費、分配等都有國家計劃指令的烙印，政府財政具有遍布各行業(yè)領域的全方位特征。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，市場在資源配置中的基礎性作用得到充分發(fā)揮，政府職能發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，需要由政府提供的社會產(chǎn)品僅限于市場本身無法提供或者不能由市場調(diào)節(jié)的產(chǎn)品，前者如教育、環(huán)境、基礎設施等，后者如軍事、武器等。政府行為的公共產(chǎn)品屬性體現(xiàn)在財政上，就是財政須以提供社會需要之公共產(chǎn)品為限。

公共財政理念下的政府預算行為，一般應有以下幾項基本內(nèi)容:首先，政府預算收支須以提供公共產(chǎn)品為目的。其次，政府預算收支的數(shù)額要與提供公共產(chǎn)品的開支成比例，不能對民眾過度索取;再次，公共產(chǎn)品的范圍需要有效的制度和程序予以界定。最后，所有財政資金應納入預算，生產(chǎn)性支出和輔助性支出必須明確區(qū)分，并附上詳細的說明和解釋。而預算法案的透明化是進行上述判斷和監(jiān)督的基礎性要求。

(三)公民參與理念

財政預算特別是其中的財政稅收涉及對公民私權利的“侵犯”，雖然民主憲政國家的法治架構和政府職能賦予了這種“侵犯”本身的合法性依據(jù)，但是對公民私權利侵犯的范圍、程度、方式等依然需要接受合法性的考量和檢驗，這在很大程度上是通過科學、規(guī)范的財政預算審批制度實現(xiàn)的。同時，公民對于財政預算安排所享有的知情權和參與權的充分實現(xiàn)也是賦予財政預算合法性與正當性的重要因素。

在現(xiàn)代民主國家，隨著公民權利意識的日益覺醒，廣大民眾通過民主途徑參與國家社會事務管理和監(jiān)督的呼聲越來越高，政府也采用多種途徑保障公民相關知情權和參與權的實現(xiàn)。由于權力機關是從廣大民眾中選出代表對政府預算進行審批和監(jiān)督，代議制本身具有的代表不全面、權力尋租或可能與行政機關串通背叛代表職責等情形不可避免，因此，公民通過民主途徑要求政府向社會公開財政預算并提出批評和建議，不僅是對政府預算計劃和實施的監(jiān)督，還是對代議機關是否真正履好代議職能的監(jiān)督。同時，這也不單是財政預算外部監(jiān)督的有益補充，從網(wǎng)絡民主發(fā)展的趨勢看，這甚至會成為一種獨立的監(jiān)督模式。

(四)有限政府理念

前文述及，公共財政要求政府以提供社會公共產(chǎn)品為基礎建構財政運行體系，這與政府職能的轉(zhuǎn)變息息相關。在市場經(jīng)濟條件下，政府應逐步退出可由市場調(diào)節(jié)的生產(chǎn)經(jīng)營領域，政府的職能應精簡為提供公共產(chǎn)品和進行社會管理等內(nèi)容，這與當前依法治國背景下提出的建設服務型政府、效率型政府等有限政府的理念是緊密相連的。

有限政府理念要求政府行為必須以其必要性為限，并且要將提供優(yōu)質(zhì)服務和提高行政效率貫穿政府行為的始終。具體到財政預算中，公共產(chǎn)品的提供必須是非因政府通過財政安排而不能解決者;行政經(jīng)費的支出應以必要性和比例原則為限，不能為取得較小的行政效果而付出較大的、與之不成比例的財政支出，否則為有限政府理念所不容。

有限政府的實踐不僅需要政府自身體制和機制的轉(zhuǎn)型、內(nèi)部運行模式的調(diào)整和改變，更需要從外部通過制度設計進行規(guī)范和制約。從根本上講，只要控制住了政府的“錢袋子”，其財政權行使的邊界和內(nèi)容便會得到有效的制約。因此，設置科學、完善的預算審批和監(jiān)督制約機制也是建設有限政府的重要方面，而財政預算的公開性和透明性是現(xiàn)代預算制度的基本特征。

二、目前預算透明存在的問題

(一)法制層面

目前，在推動財政預算透明化方面，相應的法制保障遠遠沒有達到應有的要求。具體而言，1994年頒布的《預算法》在對政府預算的規(guī)制上具有核心作用，理應成為構建科學、規(guī)范、法治預算制度的基礎性法律文件。但遺憾的是，該法對預算公開只字未提，普通公民、社會組織和權力機關對預算信息的知情權無從實現(xiàn)，政府機關、預算編制部門等的預算信息公開義務更是不見蹤跡。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和立法的發(fā)展，2008年國務院出臺的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《信息公開條例》)規(guī)定了預算信息是政府信息公開的重要內(nèi)容。盡管該條例的立法位階較低，但它無疑對促進預算信息的公開、透明起到了重要的推動作用。

除了基礎法規(guī)定的缺位之外，另一個不利于預算信息公開的因素是現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定的障礙。1989年開始實施的《保守國家秘密法》對國家秘密范圍的界定并不明確。1997年，國家保密局和財政部制定的《經(jīng)濟工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》指出，財政年度預、決算草案及其收支數(shù)額的年度執(zhí)行情況和歷年財政明細統(tǒng)計資料等屬于國家秘密，不得向社會公開。筆者認為，經(jīng)過一二十年的發(fā)展，國家的政治經(jīng)濟等形勢均發(fā)生了巨大變化，特別是國家經(jīng)濟生活中的預算安排等內(nèi)容，大多已無涉國家秘密。在這種情況下，如果對所有要求預算信息公開的訴求均以涉及國家秘密為由予以拒絕，將是對公民知情權和參與權的剝奪和損害，也會極大地損害政府的公信力。

同時，盡管《信息公開條例》讓人們看到了財政預算公開化進程的燦爛前景，但現(xiàn)實中仍然是迷霧重重。一方面，《信息公開條例》規(guī)定要對擬公開的信息進行保密審查，而保密審查的判斷標準并不明確具體，并且非由獨立第三方來進行是否屬于保密范圍的判斷，因此避免不了選擇性公開的結(jié)果，特別是與政府自身有密切關系的財政信息的公開將大打折扣。另一方面，囿于部門利益等原因，部分實施辦法等位階較低的規(guī)范性文件削弱了預算公開的立法保障。例如，2010年1月12日國務院辦公廳公布《關于做好政府信息依申請公開工作的意見》，其中關于依申請公開的“相關性”標準和“內(nèi)部管理信息”、“過程信息”不予公開的規(guī)定以及“一事一申請”的規(guī)定等，實際上起到的是阻礙政府信息公開的作用［1］。2010年3月1日，財政部頒布了《關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》，對財政信息公開加設了一些限制，如規(guī)定財政部門只負責本級政府總預算和決算的公開，部門預算和決算的公開事宜由各部門自行負責。該意見規(guī)定公開的預算和決算信息原則上只包括一般預算收支預算表、一般預算收支決算表、政府性基金預算收支預算表、政府性基金預算收支決算表等四張表格，而這不能涵蓋預算信息的全部內(nèi)容［2］。

(二)財政現(xiàn)狀

《信息公開條例》第十條明確規(guī)定了縣級以上各級政府及其部門應當主動公開財政預算、決算報告。但是，實際情況并不樂觀，該條例頒布后政府三公經(jīng)費等財政預算信息的公開依然猶抱琵琶，難窺一二。近年來，社會輿論對公開三公經(jīng)費的呼吁浪潮不斷高漲，2011年5月4日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，研究部署進一步推進財政預算公開工作。中央三令五申，大多數(shù)部委才在其網(wǎng)站上公布了相關的年度預算信息及其三公經(jīng)費情況。

目前的預算公開存在以下四個突出問題。首先，預算信息的公開仍不是國家法定程序下政府必須履行的職責，還只是迫于行政首長下達命令的壓力所致，法律對政府預算公開化和透明化的規(guī)制力非常有限。其次，在公開的預算數(shù)據(jù)中，相關信息還比較粗糙，簡單。對于預算這樣具有專業(yè)性和復雜性的系統(tǒng)作業(yè)來說，其公開的目的是讓大眾知悉了解。為了達到公開和透明的效果，在公開的預算方案中一般應附有通俗易懂的附加說明和解釋。2011年各部委公開的預算中，除了審計署等有相對比較詳細的預算數(shù)據(jù)外，大多數(shù)部委都無法滿足公眾對預算透明的期望和要求。典型者如科技部公開的預算，僅“2011年用財政撥款支出安排的出國(境)費、車輛購置及運行費、公務接待費‘三項經(jīng)費’預算為4，018.72萬元”這一句話。再次，公開的口徑也各不相同。例如，有的部委只公開了其本級各部門預算，有的則包括了其本級預算和下級預算等，至于公開的范圍、統(tǒng)計的標準、具體核算方式等，就更是千差萬別、各成一體了。最后，當前預算仍是迫于行政壓力的被動性公開，而沒有將預算公開提高到公眾參與國家事務管理、修改完善預算方案和監(jiān)督預算依法實行的高度，其公開帶有敷衍、搞形式、走過場的特點，難以消除選擇性公開和公開不完全的嫌疑。

(三)意識認知

隨著民主法治進程的不斷推進，社會對于預算公開和透明的呼吁也日漸強烈?？傮w而言，人們逐漸認識到稅收國家中的政府預算規(guī)劃應充分體現(xiàn)納稅人的意志，預算信息的公開和透明是納稅人參與預算決策和執(zhí)行監(jiān)督的基本前提。但從現(xiàn)狀來看，各個利益階層對政府預算公開的觀點不盡一致。(1)在公民層面。近年來，公民個人、社會組織和民間團體等依照《信息公開條例》等法律法規(guī)主張政府信息公開的案例屢見不鮮。人民對于國家財政決策和行政經(jīng)費使用的知情權和參與權訴求日益強烈。(2)在政府層面?；谡毮苻D(zhuǎn)變、依法行政要求和黨委行政首長的命令等多重原因，政府部門的預算信息由“常在深閨無人知”、“猶抱琵琶半遮面”逐漸浮出水面，盡管公開和透明還存在諸多問題，但政府部門無疑意識到預算信息的公開透明化是大勢所趨、民心所向。(3)在人大層面。人大作為權力機關對政府預算草案行使最終審查批準的權力，理應充分認識到預算信息公開和透明的重要性，并進而在對預算草案進行充分分析評估后審慎行使該權力。但在全國人大審議政府預算案的實踐中，該權力的行使遠遠沒有得到應有的重視:對于具有專業(yè)性的預算草案，從2005年起各級兩會不再宣讀預算報告，只發(fā)給代表自己讀;人大對預算草案的通過是“全有全無”的方式，沒有設置修改的程序，并且在實踐中也鮮有不通過的情況;人大代表對預算的專業(yè)知識和審議水平難以得到保障，預算草案雖獲通過，但其實質(zhì)上的正當性和合理性仍然受到質(zhì)疑。

三、預算透明的制度化措施

(一)健全法律保障

健全的預算法律法規(guī)體系是實現(xiàn)預算透明制度化的基礎性條件。針對目前《預算法》對預算公開透明缺乏明確規(guī)定的情況，首當其沖的任務便是在修訂《預算法》時明確政府機關公開預算草案的職責和義務。預算透明的要求應該貫穿預算編制、修改、審議、執(zhí)行的全過程，法律不僅應該為確保預算透明設置具體的、可操作的規(guī)定，同時應當對阻礙預算公開和透明的行為規(guī)定明確的法律責任，對違法者予以切實的法律懲處，使法律的規(guī)定能夠得到真正的落實。

預算透明的制度化不能僅靠修改《預算法》而畢其功于一役，相關法律法規(guī)的銜接和完善同樣重要，特別是《保守國家秘密法》應當取消對無損國家安全與穩(wěn)定的經(jīng)濟預算行為的保密要求，限制行政機關以涉及國家秘密為由拒絕公開預算信息的行為，從而避免其在很大程度上充當阻礙預算公開的擋箭牌。同時，我國法治現(xiàn)實中的一個典型現(xiàn)象是，法律規(guī)定的位階越低，在現(xiàn)實中的效用愈大，甚至政策往往超越法律起著更為重要的作用，而位階高的法律往往被束之高閣。因此，應該為《預算法》制定更為詳細和具有可操作性的規(guī)定，從而在與國務院辦公廳和財政部的規(guī)定發(fā)生不一致時，能夠起到很好的規(guī)制和統(tǒng)領作用，充分保障預算公開和透明的實現(xiàn)。

(二)完善預算公開程序

預算透明不僅要求預算信息及時公布，還要求預算信息必須全面和完整。首先，預算的公開必須及時，而且行政機關應當在向權力機關提交供審議的預算案之前先期向社會公布，并留出充足的時間接受社會公眾的質(zhì)詢和建議。同時，權力機關在收到行政機關提交供審議的預算案后，應該及時向社會公布并聽取意見和建議。其次，預算的公開案必須完整，一般應涵蓋所有的預算和預算外活動，包括年度預算和預算的執(zhí)行情況、相關年度預算的比較信息、未來年度的預測情況以及預算外資金的明細情況等。只要是無涉國家安全和社會穩(wěn)定的事項，預算案都應當毫無保留地向社會公布，而不能選擇性公布，特別是廣受質(zhì)疑、容易滋生腐敗的“三公經(jīng)費”應當單獨提供。

權力機關審議預算案的過程透明同樣是預算透明的應有之義。目前全國人民代表大會的會期很短，而在很短的會期內(nèi)要完成很多國家大事的決議工作，預算案在人大全體會議上的審議很大程度上流于形式。鑒于目前延長人大會期以及對開支逐項進行討論審議并不現(xiàn)實，因此，人大財經(jīng)工作委員會在審議預算草案時必須進行充分的評估和審核，在這一過程中要及時向公眾公開預算草案并廣泛聽取社會公眾的意見和建議，使預算案最后在人代會上表決時充分體現(xiàn)直接民意，從而增強其內(nèi)在的科學性和合法性。同時，人代會上的審議同樣應當向公眾公開，預算案的表決應改變目前“全有全無”的一刀切方式。即使逐項表決不可能，也應當分成大類進行表決，使權力機關真正起到對預算的審核把關作用，同時也便于廣大民眾對人大代表是否認真履行了代表職責進行監(jiān)督。

(三)引入公民參與機制

公民參與國家政治經(jīng)濟生活是現(xiàn)代稅收國家、公民社會的重要特征。預算的公開和透明不是目的，而是要借此約束國家的財政預算活動，使稅收能夠“用之于民”，最大限度地制止國民收入的不合理開支以及降低“三公經(jīng)費”等行政運行費用。同時，社會力量的批評和監(jiān)督也有利于打造清正廉潔的政府形象，充分尊重廣大民眾的意見建議，實現(xiàn)公民社會的良性互動。

如上所述，政府在預算活動中應當充分保證民眾知情權和參與權的實現(xiàn)。對于前者而言，政府預算案必須以公眾看得懂的形式公布。首先，在公布載體上，如今網(wǎng)絡傳媒日益普及，政府預算信息應及時在其官方網(wǎng)站上公布，以便社會大眾查閱;其次，在公布預算案時，應當考慮到不具有專業(yè)預算編制知識的大眾的認知水平，提供詳細的說明性解釋文字，避免使其成為很多人看不懂的天書，同時對于民眾依法索取紙質(zhì)預算草案的請求，行政機關以及權力機關應當提供便利，而不得推諉或拒絕。對于后者而言，行政機關及權力機關同樣應當提供參與的方式和途徑。具體而言，公布的預算草案應當廣泛征求社會意見，并依此進行相應的修改和完善。對于民眾提出的較為集中的批評和建議，相關部門應當及時對草案進行評估和調(diào)整，具備相應條件的可以邀請民眾代表座談或舉行聽證會，充分考慮吸納社會公民的聲音。同時，對于公眾的質(zhì)詢和疑問，應當及時予以答復，以切實保障公民參與權的實現(xiàn)。

［1］［2］李煒光:《“三公經(jīng)費”公開的當前挑戰(zhàn)》，載《人民論壇》，2011年第27期。