夏正林

對(duì)《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱基本法）的實(shí)踐來說，針對(duì)特別行政區(qū)政府提交的法案提出修正案的問題數(shù)度引起憲制性爭(zhēng)議，且一直懸而未決。

由于基本法的正文對(duì)修正案的問題沒有作出相關(guān)規(guī)定，只是在其附件二《香港特別行政區(qū)立法會(huì)的產(chǎn)生辦法和表決程序》（下稱附件二）中規(guī)定了對(duì)政府法案修正案的特別表決程序。實(shí)踐中，政府法案修正案的運(yùn)作主要是根據(jù)《香港特別行政區(qū)立法會(huì)議事規(guī)則》（下稱《議事規(guī)則》）第57條進(jìn)行的。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，香港回歸后的1997年度至2010年度，立法會(huì)主席運(yùn)用該條對(duì)涉及政府法案修正案做出的裁決就多達(dá)46宗。1立法會(huì)對(duì)政府法案修正案的這種運(yùn)作使立法會(huì)事實(shí)上獲得了基本法所沒有規(guī)定的權(quán)力，這已經(jīng)對(duì)基本法所確立的關(guān)于立法會(huì)與政府之間的關(guān)系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。不僅如此，這一做法還引發(fā)了對(duì)于《議事規(guī)則》第57條是否與基本法相抵觸的爭(zhēng)議，由此更進(jìn)一步引發(fā)了香港法院對(duì)《議事規(guī)則》能否進(jìn)行司法復(fù)核的憲制性爭(zhēng)議。2筆者認(rèn)為，由于香港法院的介入，該問題變得更加復(fù)雜，有可能成為影響香港政制發(fā)展的一顆“定時(shí)炸彈”。因此，有必要對(duì)其進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究。本文擬結(jié)合香港的立法會(huì)運(yùn)作的實(shí)踐以及國外的相關(guān)實(shí)踐，立足于基本法，對(duì)該問題進(jìn)行系統(tǒng)的梳理和研究。

一、政府法案修正案及一般做法

（一）何為政府法案修正案

1.法案修正案

政府法案修正案是法案修正案的一種。法案修正案，是指通過修正案的形式對(duì)已提交立法機(jī)關(guān)審議的相關(guān)法案進(jìn)行調(diào)整和修改。它不同于法律修正案。后者是通過修正案的形式對(duì)已生效的法律進(jìn)行修改，修正案構(gòu)成有效的法律的組成部分。一個(gè)關(guān)于法律修正案的提案實(shí)際上就是一個(gè)新的提案。而法案的修正案只是通過修正案的形式對(duì)已向立法機(jī)關(guān)提交，正在審議，還沒有獲得通過的法律草案進(jìn)行修改和調(diào)整的做法。當(dāng)然，一旦經(jīng)過表決，若法案修正案獲得通過，那么法案修正案就可能替代原法案的相關(guān)內(nèi)容，或與原法案合并成為一體，公布為法律。法案修正案只能是在立法過程中發(fā)生并運(yùn)作的，所以法案修正案也稱為立法修正案。

我國目前對(duì)法律，甚至憲法的修改已普遍采用修正案的形式，但對(duì)已提交立法機(jī)關(guān)審議的相關(guān)法案進(jìn)行修改和調(diào)整并沒有采用修正案的做法?！吨腥A人民共和國立法法》只規(guī)定了法律草案在第一次審議后由法律委員會(huì)進(jìn)行修改，提出法律草案修改稿，并最終形成表決稿付諸表決，因而國內(nèi)對(duì)法案修正案并不熟悉，關(guān)注的相關(guān)文章也不多。3但這一做法在國外還是比較普遍的。究其原因，主要是因?yàn)樘岢鲂拚笇?shí)際上是對(duì)提案權(quán)的補(bǔ)充。許多國家的立法提案權(quán)實(shí)際上是掌握在政府手中的，議會(huì)可以利用審議法律案的機(jī)會(huì)提出修正案，從而加強(qiáng)自己的立法權(quán)。另一個(gè)重要的原因是，議會(huì)在審議過程中，通過對(duì)原法案進(jìn)行辯論、討論，發(fā)現(xiàn)原法案不完善，或者議員出于不同群體的利益出發(fā)，需要對(duì)原法案的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，就會(huì)希望通過提出自己的修正方案加入到立法過程中來，與原法案一起接受辯論與審議，從而成為法律。從這一角度來看，通過修正案來修改和調(diào)整法律草案的做法能夠使更多的不同意見進(jìn)入立法表決程序，有利于增強(qiáng)法律的民主性。因此，國內(nèi)也有文章呼吁建立法案修正案制度。

2.政府法案修正案

政府法案修正案是指對(duì)政府所提的法案在審議階段提出修正案，大多數(shù)立法提案權(quán)由政府掌握的國家，在審議階段對(duì)政府提出的法案提出修正案，實(shí)際上是對(duì)政府提案權(quán)的補(bǔ)充。

提案權(quán)是立法權(quán)的一部分，可以由政府享有，也可以由立法機(jī)關(guān)（主要是通過議員）享有。實(shí)行議會(huì)內(nèi)閣制的國家和地區(qū)，最典型的如英國，既允許政府直接提交法案，也允許議員提交法案。但議員提交法案的權(quán)力都會(huì)受到限制，一般只能提出私法案，而大多數(shù)重要的方案如涉及財(cái)政性的公法案只能由政府提出。4在這些國家，議員提出的法案數(shù)量少，影響小，重要程度低，政府提交法案的權(quán)力則不受限制，而且還要求議會(huì)對(duì)政府提交的法案優(yōu)先納入議程。但另外一些嚴(yán)格實(shí)行分權(quán)制衡的國家和地區(qū)，如美國，規(guī)定提案權(quán)嚴(yán)格屬于議會(huì)，議員的提案權(quán)不受限制，政府不能夠直接提交法案，只能通過兩院議員在本院進(jìn)行。

當(dāng)然，無論是議員所提法案，還是政府所提法案，都需要由議會(huì)進(jìn)行辯論和審議并表決，才能成為法律。這是現(xiàn)代法治國家立法的基本要求。在審議過程中，議會(huì)對(duì)原法案，包括對(duì)政府法案提出修改和調(diào)整在所難免，本無可厚非。但若注意到，在絕大多數(shù)提案權(quán)屬于政府，議員的提案權(quán)受到嚴(yán)格限制的國家和地區(qū)，議員就可能利用參與法案審議的優(yōu)勢(shì)，試圖通過對(duì)政府提交的法案提出修正案的方式，從而在實(shí)際上享有本應(yīng)由政府提案的范圍的權(quán)力，這也會(huì)使議會(huì)在提案權(quán)方面沖破政府的掌控，從而間接擴(kuò)大和強(qiáng)化議會(huì)的立法權(quán)限。因此，議會(huì)對(duì)此樂此不彼，一般都在其議事規(guī)則中規(guī)定在審議階段可由議員提出修正案。但由于這種做法與政府的提案權(quán)有可能發(fā)生沖突，若不加以限制，極有可能導(dǎo)致一個(gè)國家或地區(qū)的政府與議會(huì)在立法權(quán)限上的憲制性爭(zhēng)議。

（二）政府法案修正案的限制及做法

對(duì)議會(huì)就政府法案提出修正案的限制，一般是從程序與內(nèi)容兩個(gè)方面進(jìn)行的。

1.程序上的限制

程序上的限制主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，立法修正案是在原法案的基礎(chǔ)上提出并進(jìn)入審議程序的，因此，出于對(duì)立法效率的考慮一般都會(huì)對(duì)立法修正案的提出時(shí)間加以一定的限制，并要求提前預(yù)告以及只在特定的階段受理等程序性限制。其二，為保障政府的提案權(quán)，各國的議會(huì)議事規(guī)則往往規(guī)定了政府在辯論和審議程序中的優(yōu)先性。如《英國平民院的議事規(guī)則》就規(guī)定全院大會(huì)對(duì)法案的審議受提案大臣現(xiàn)場(chǎng)控制：可以當(dāng)場(chǎng)提出反修正案以確保政府法案的完好；可當(dāng)場(chǎng)動(dòng)議限制辯論時(shí)間以防止反對(duì)派拖延表決。5《法國國民議會(huì)議事規(guī)則》也規(guī)定政府提出的修正案優(yōu)先于議員個(gè)人的修正案，限制議員的發(fā)言時(shí)間，而政府的發(fā)言時(shí)間不受限制。

2.內(nèi)容上的限制

內(nèi)容上的限制主要有以下幾種做法。

第一，要求修正案必須與原法案主題相關(guān)，以及不能與議會(huì)就該法案先前所作的決定不一致。這主要是從修正案的性質(zhì)角度考慮的。既然是立法修正案，它必須與原法案相聯(lián)系，并且只能是在原法案的基礎(chǔ)上提出，否則就不能稱為是原法案的修正案，只能稱為一個(gè)新的提案，需要按照提案的程序重新提出。這體現(xiàn)對(duì)提案權(quán)的尊重和保護(hù)。如上文提及的英國平民院議事規(guī)則就要求修正案應(yīng)切合原法案的主題。如果修正案不在該法案的標(biāo)題之內(nèi)，則應(yīng)相應(yīng)修正該標(biāo)題，并將這些修正專門報(bào)告全院大會(huì)。

第二，直接規(guī)定不得審議超越審議權(quán)范圍外的修正案。立法修正案和法案一樣，一旦提出，將交由議會(huì)進(jìn)行審議通過才能成為法律。因此，立法修正案的內(nèi)容必須在議會(huì)的審議權(quán)范圍內(nèi)，若議會(huì)對(duì)其無審議權(quán)，那么此立法修正案也不能受理或?qū)徸h。例如，《美國參議院議事規(guī)則》第15條規(guī)定：“遇有修正案的實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容不在提案委員會(huì)權(quán)限范圍內(nèi)，任何委員會(huì)的修正案將不予審議?！?《美國眾議院議事規(guī)則》第154條規(guī)定，“如果參議院的修正案中規(guī)定一項(xiàng)稅收或稅收措施違反第十一章第七十條第一款的規(guī)定，眾議院將不予同意?！?《法國國民議會(huì)議事規(guī)則》第86條規(guī)定：“提交受理委員會(huì)的修正案和該委員會(huì)對(duì)最初收到的文本修改，當(dāng)其中含有憲法第40條規(guī)定的某種后果時(shí)，則不予受理?！?

第三，通過政黨政治來實(shí)現(xiàn)。上世紀(jì)以來，西方各國的議會(huì)制度都出現(xiàn)了由“議會(huì)至上”向“行政國家”過渡的趨勢(shì)。“一般而言，本世紀(jì)（特別是兩次世界大戰(zhàn)之后）以來，各國政壇逐漸產(chǎn)生‘立法部門衰微或病態(tài)’的現(xiàn)象，從而普遍出現(xiàn)‘行政部門優(yōu)越’的趨勢(shì)”。9這種趨勢(shì)的主導(dǎo)力量就是政黨。在政黨政治下，議會(huì)和政府往往都為政黨所控制。在某種意義上，原本形式上存在的議會(huì)和政府的權(quán)力分工已逐步失去作用。在提案方面，通常情況下，執(zhí)政黨在議會(huì)中都擁有多數(shù)席位，所以政府的提案基本上能通過。這樣，逐漸地形成了政府提議案，議會(huì)投票加以通過的格局。10事實(shí)上，旨在破壞或拖垮政府法案的修正案，絕少能沖破政府阻礙。

總之，在筆者看來，由于原法案與獲準(zhǔn)進(jìn)入表決程序的原法案的修正案實(shí)際上具有同等程度的效力，法案修正案的提出權(quán)與法案提案權(quán)在本質(zhì)上是一致的，同屬于法案創(chuàng)制權(quán)11。因此，若該修正案所涉及的內(nèi)容本應(yīng)屬于政府的專屬提案權(quán)范圍，限制議員提出的，相應(yīng)地若需要修正，就應(yīng)由政府提出，或者獲得政府的同意，以杜絕出現(xiàn)僭越政府的提案權(quán)，從而損害政府在立法中的實(shí)質(zhì)性的主導(dǎo)作用的情況。也就是說，立法修正案應(yīng)當(dāng)遵循的最基本原則是既不損害政府提案權(quán)，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)尊重議會(huì)的立法權(quán)的原則。

3.爭(zhēng)議的解決機(jī)制

修正案能否受理，一般都是由所在的委員會(huì)主席或議長(zhǎng)負(fù)責(zé)審查。當(dāng)委員會(huì)主席把握不準(zhǔn)時(shí)，有的國家規(guī)定由委員會(huì)秘書處判斷。修正案進(jìn)入辯論程序后，政府還可以提出反對(duì)意見，由議長(zhǎng)作出決定。若議長(zhǎng)不同意政府的意見，那么應(yīng)當(dāng)提交憲法委員會(huì)處理?？梢?，修正案的決定不完全是議會(huì)內(nèi)部的程序性問題，當(dāng)議會(huì)與政府就立法修正案產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，就需要通過憲法爭(zhēng)議解決途徑，最終可由國家通過憲法保障機(jī)構(gòu)來處理。

二、香港特別行政區(qū)政府法案修正案的做法及問題

（一）香港特別行政區(qū)的提案權(quán)以及立法修正案的規(guī)定

基本法對(duì)香港特別行政區(qū)的立法權(quán)限特別是對(duì)提案權(quán)進(jìn)行了明確的分工，規(guī)定特區(qū)政府享有提案權(quán)，而且沒有任何限制，立法會(huì)議員雖然也享有提案權(quán)，但受到嚴(yán)格的限制。這一方面體現(xiàn)了政府在立法提案權(quán)方面的優(yōu)位性，同時(shí)也體現(xiàn)了基本法中關(guān)于香港的行政主導(dǎo)體制的立法目的。12就立法修正案問題，雖然基本法的正文沒有加以規(guī)定，但在附件二中規(guī)定了政府法案修正案的特別的表決程序。13香港特別行政區(qū)立法會(huì)的《議事規(guī)則》第57條對(duì)法案的修正案問題作了詳細(xì)規(guī)定。實(shí)踐中，立法會(huì)主席也都是根據(jù)《議事規(guī)則》第57條來裁決議員是否可以對(duì)政府法案提出修正案的。

與世界各國的有關(guān)做法相似，《議事規(guī)則》也從形式和程序上對(duì)立法修正案做了限制，甚至還規(guī)定在特定的審議階段就不可以提出實(shí)質(zhì)的修正案。14但與其他國家和地區(qū)不同的是，香港本身僅是一個(gè)區(qū)域性的政治實(shí)體，并且不存在明顯的政黨政治，這決定了它的體制并不完全是在議會(huì)與行政之間互相的制約，對(duì)立法修正案實(shí)質(zhì)性的限制就會(huì)存在著獨(dú)特的問題，如目前的這一做法，就可能引發(fā)以下的爭(zhēng)議：《議事規(guī)則》57條規(guī)定本身是否與基本法相抵觸？《議事規(guī)則》是由立法會(huì)制定的，是否會(huì)導(dǎo)致立法會(huì)自我授權(quán)？《議事規(guī)則》對(duì)議員針對(duì)政府法案提出修正案的限制與基本法對(duì)議員的提案權(quán)的限制不一致時(shí)，如何解決？

（二）政府法案修正案帶來的問題及爭(zhēng)議

1.《議事規(guī)則》可否涉及基本法沒有明確規(guī)定的內(nèi)容

事實(shí)上，《議事規(guī)則》是否與基本法相抵觸的爭(zhēng)議已實(shí)際發(fā)生了。2006年，梁國雄議員就曾提出司法復(fù)核，指控立法會(huì)主席范徐麗泰引用《議事規(guī)則》第57條，以涉及公共開支為由,否決反對(duì)派議員提出的修正案這一做法，違反基本法。15他的主要理由是：基本法第74條只限制了議員在增加政府的開支方面的提案權(quán)，沒有提到修正案。因此，基本法第74條不關(guān)涉議員就政府提出的法案的修正案，也就是說，議員針對(duì)政府提出的法案提出修正案不受第74條的限制，而《議事規(guī)則》第57（6）條規(guī)定限制了議員就政府提出的法案的修正案，這違反了基本法。另外，他還認(rèn)為，如果《議事規(guī)則》限制議員在涉及增加或減少政府的開支方面針對(duì)政府提出的法案提出修訂，這等于立法會(huì)修訂政府提出的法案的功能名存實(shí)亡。

對(duì)此，鄒平學(xué)教授撰文認(rèn)為，《議事規(guī)則》的直接法源和效力依據(jù)是基本法第75條第2款?！蹲h事規(guī)則》和立法會(huì)制定的其他法律一樣，法律效力低于基本法，不得與基本法相抵觸。但他認(rèn)為無論從字面或形式上理解，還是從體系上解釋，《議事規(guī)則》第57條符合基本法第74條規(guī)定的立法目的。同時(shí)，他也指出議事規(guī)則僅是立法會(huì)內(nèi)務(wù)守則，由立法會(huì)自行修正更為妥當(dāng)，而不應(yīng)進(jìn)入司法復(fù)核，否則會(huì)帶來政治上的震動(dòng)和負(fù)面效果。16

筆者認(rèn)為，無論發(fā)生什么樣的爭(zhēng)議，能夠以基于基本法進(jìn)行評(píng)判是值得肯定的。基本法為解決香港特別行政區(qū)的實(shí)踐問題提供了基本共識(shí)。的確，《議事規(guī)則》是基本法第75條第2款授權(quán)立法會(huì)制定的，立法會(huì)主席根據(jù)基本法第72條第6項(xiàng)行使職權(quán)。問題是對(duì)于基本法沒有明確規(guī)定的內(nèi)容，《議事規(guī)則》是否可以制定呢？梁國雄議員基于不可制定的立場(chǎng)，從而認(rèn)為《議事規(guī)則》違反基本法。正如鄒文指出的，《議事規(guī)則》本身就是用來確定立法會(huì)內(nèi)部守則的，而這些內(nèi)容實(shí)際不宜也不可能由基本法來制定，由立法會(huì)自身制定議事規(guī)則最適宜。因此，從形式上來看，由《議事規(guī)則》來規(guī)定基本法所沒有規(guī)定的內(nèi)容，這不僅與基本法不相抵觸，而且是《議事規(guī)則》必須去做的。那種基本法沒有規(guī)定的，《議事規(guī)則》就不能規(guī)定的說法顯然是站不腳的。這也得到香港高等法院的支持，成為判決梁國雄議員敗訴的主要理據(jù)。17

然而，基本法沒有規(guī)定的內(nèi)容，包括對(duì)法案修正案的問題，《議事規(guī)則》是否都可以制定呢？或者說，是否只要《議事規(guī)則》規(guī)定的內(nèi)容是基本法所沒有的，就不算是與基本法相抵觸呢？從字面上看，立法會(huì)制定《議事規(guī)則》獲得了足夠的授權(quán)，包括可以制定基本法沒有涉及的內(nèi)容，同時(shí)，既然基本法沒有相關(guān)內(nèi)容，也就無法說《議事規(guī)則》的規(guī)定就與其相抵觸了。然而實(shí)際上，如果這樣的話，剩余權(quán)力就可能由立法會(huì)享有，顯然，這本身就違反了基本法作為授權(quán)法的基本原理。基本法是一部授權(quán)法，包括立法會(huì)在內(nèi)的所有特別行政區(qū)機(jī)關(guān)都不應(yīng)當(dāng)享有基本法以外的權(quán)力。因此，即使立法會(huì)通過《議事規(guī)則》規(guī)定了基本法所沒有的內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)受到限制。這是基本法的最基本的原理所要求的。

2.《議事規(guī)則》規(guī)定基本法未規(guī)定事項(xiàng)的合理限制

那么這個(gè)限制是什么呢？筆者認(rèn)為，雖然，基本法沒有明文規(guī)定相關(guān)限制，或者說沒有明確規(guī)定不相抵觸的標(biāo)準(zhǔn)，但從《議事規(guī)則》的性質(zhì)來看，《議事規(guī)則》的內(nèi)容不能超出其作為議會(huì)內(nèi)部的程序性規(guī)則這一性質(zhì)。立法會(huì)之所以獲得基本法的授權(quán)來制定《議事規(guī)則》，主要是因?yàn)椤蹲h事規(guī)則》本身是立法會(huì)的內(nèi)部規(guī)則，是為合理行使立法機(jī)關(guān)權(quán)力所必須的程序性規(guī)則，它不能涉及外部事務(wù)，更不能自我授權(quán)，否則，就應(yīng)當(dāng)有基本法的明確依據(jù)。因此，對(duì)《議事規(guī)則》規(guī)定基本法未涉及的事項(xiàng)并非沒有限制，也不完全靠立法會(huì)的“自我約束”。

但問題在于《議事規(guī)則》中的一些規(guī)則既具有程序性質(zhì)，同時(shí)又不可避免地涉及立法機(jī)關(guān)與政府之間權(quán)力的實(shí)體性關(guān)系，而這些規(guī)則在基本法中確實(shí)沒有規(guī)定，則如何處理？這主要是指由立法會(huì)主席對(duì)議員是否可以針對(duì)政府法案提出修正案來裁決的問題。18

3.由立法會(huì)主席作出裁決的合法性問題

基本法并沒有規(guī)定修正案的問題，即使是基本法第74條，雖對(duì)議員提案權(quán)在公共開支、政治體制、政府運(yùn)作方面作了嚴(yán)格的限制，以及規(guī)定凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長(zhǎng)官的書面同意，但并沒有規(guī)定由誰來判斷議員提出的法案是否涉及上述問題。由誰作出判斷本身既是一項(xiàng)程序性權(quán)力，同時(shí)也是一項(xiàng)實(shí)體性權(quán)力，它直接影響著政府和議員提案權(quán)的分工，從而對(duì)政府與立法會(huì)之間的關(guān)系有著重要的影響。

從程序角度來看，在法案進(jìn)行審議之前，必須要先作出判斷是否涉及上述內(nèi)容，然后才能進(jìn)行下一步程序。因此，《議事規(guī)則》第57（6）條規(guī)定由立法會(huì)主席對(duì)相關(guān)內(nèi)容作出判斷和裁決，這從程序角度來說，并無不妥，而且還是必須的。但為什么規(guī)定由立法會(huì)主席，而不先由行政長(zhǎng)官作出判斷呢？顯然，這是立法會(huì)利用了基本法授權(quán)其制定議事規(guī)則的這一優(yōu)勢(shì)地位，而沒有嚴(yán)格顧及這一規(guī)則背后的實(shí)體性質(zhì)。就提出修正案而言，即便認(rèn)為《議事規(guī)則》第57（6）條的實(shí)體內(nèi)容符合基本法第74條規(guī)定的立法目的，但基本法第74條并沒有規(guī)定由誰作出判斷，而立法會(huì)通過《議事規(guī)則》作出規(guī)定由立法會(huì)主席作出裁決，這從程序角度看，并無不妥，然而這個(gè)判斷本身也是涉及對(duì)政府法案修正案的內(nèi)容作出實(shí)質(zhì)性的判斷，這不能不認(rèn)為是立法會(huì)的“自我授權(quán)”。

或許，立法會(huì)認(rèn)為這是遵照回歸以前的做法來制定的，并不違反基本法。19但根據(jù)前述，修正案的提案權(quán)與法案的提案權(quán)本質(zhì)上是一致的，同于法案創(chuàng)制權(quán)?；痉ǖ?4條規(guī)定本身目的就是限制議員提案權(quán)，從而間接限制議會(huì)自身立法權(quán)的，所以，由行政長(zhǎng)官來作出判斷似乎更符合基本法第74條的立法目的。20有香港學(xué)者就撰文認(rèn)為：“在港英當(dāng)局管治時(shí)期（在末代港督政改方案通過前）,由于港督兼任立法局主席,由立法局主席判斷議員個(gè)別或聯(lián)名提案是否涉及政府政策,不會(huì)產(chǎn)生誤判。但在行政長(zhǎng)官不兼任立法會(huì)主席的情況下,先由立法會(huì)主席判斷是否涉及政府政策,可能會(huì)出現(xiàn)誤判并產(chǎn)生相當(dāng)嚴(yán)重的后果?！?1也有學(xué)者認(rèn)為，香港立法會(huì)正在逐漸擴(kuò)張它的隱性權(quán)力。

但也應(yīng)當(dāng)注意到，若規(guī)定由行政長(zhǎng)官先作出判斷，就有可能要求在立法程序中設(shè)置行政長(zhǎng)官審查的前置標(biāo)準(zhǔn)，這也有可能干涉議員的提案權(quán)。因此，明確由誰來作出判斷并不是最好的解決辦法，并不能解決該規(guī)則的程序性與實(shí)體性的矛盾。更好的辦法其實(shí)是在立法會(huì)主席與行政長(zhǎng)官或政府之間建立聯(lián)席磋商機(jī)制，但無論由誰來判斷，都必須根據(jù)基本法的規(guī)定，而不是如立法會(huì)主席所言的，僅根據(jù)《議事規(guī)則》來進(jìn)行判斷。

其實(shí)，政府也有意透過《議事規(guī)則》多次直接運(yùn)用基本法尋求對(duì)議員針對(duì)政府法案修正案的限制，認(rèn)為“基本法73條第1款賦權(quán)立法會(huì)根據(jù)基本法制定、修改和廢除法律，第11條規(guī)定，立法會(huì)制定的任何法律，均不得同基本法相抵觸，據(jù)此，任何與基本法不一致的全體委員會(huì)審議階段的修正案均屬不合乎規(guī)程”。22同時(shí)，政府堅(jiān)持認(rèn)為議員針對(duì)政府法案提出修正案的應(yīng)當(dāng)有更大程度的限制。如在1999年和2004年有關(guān)撥款條例的草案中，政府都強(qiáng)調(diào)：“基本法第74條所指導(dǎo)法律草案，應(yīng)包括全體委員會(huì)的修正案，這種看法的意思是，立法會(huì)議員就法律草案擬提出的修正案，須受基本法第74條內(nèi)表述的限制所規(guī)管?！?3

但立法會(huì)主席多次強(qiáng)調(diào)，其只按《議事規(guī)則》行事，從而避免透過《議事規(guī)則》而直接按基本法來確定，如立法會(huì)主席范徐麗泰就認(rèn)為：“主席是受立法會(huì)依據(jù)基本法第75條所制定的《議事規(guī)則》約束的。由于《議事規(guī)則》只要求我裁定一項(xiàng)修正案的目的和效力是否會(huì)導(dǎo)致運(yùn)用任何部分政府收入或公帑，所以我不會(huì)處理因政府當(dāng)局就可取與否所提出的意見，或政府當(dāng)局基于其對(duì)基本法第74條的效力的理解而提出的其他事項(xiàng)?！?4其1999年7月12日在裁決意見中重申：“我亦無權(quán)處理局長(zhǎng)就基本法第74條所提出的觀點(diǎn)。”25

那么，立法會(huì)主席就真的完全根據(jù)《議事規(guī)則》，而與基本法無關(guān)地做出裁決的嗎？其實(shí)，1997年臨時(shí)立法會(huì)主席范徐麗泰就直接運(yùn)用了基本法進(jìn)行裁判：“上述修正案會(huì)更改了立法會(huì)第一屆及以后各屆的任期長(zhǎng)短，故是有違基本法及籌委會(huì)的決定，為此，上述修正案并非屬法案范圍以內(nèi)的，所以是不合乎規(guī)程。”26此后，1999年3月9日，立法會(huì)主席范徐麗泰再次確認(rèn)了該意見。27這說明，立法會(huì)主席透過《議事規(guī)則》，直接以基本法來進(jìn)行審議是有實(shí)踐基礎(chǔ)的。

綜上，筆者認(rèn)為，修改《議事規(guī)則》，改由行政長(zhǎng)官判斷議員是否可以提出政府法案修正案并不是最好的辦法，但可以建立立法會(huì)主席和行政長(zhǎng)官或政府行政部門的聯(lián)席磋商機(jī)制，或者立法會(huì)主席在作出相關(guān)判斷時(shí)應(yīng)當(dāng)透過《議事規(guī)則》，直接運(yùn)用基本法的相關(guān)條款，以實(shí)現(xiàn)基本法的立法目的。

4.《議事規(guī)則》第57（6）條是否真正體現(xiàn)了基本法74條的目的

需要進(jìn)一步討論的是，為什么需要透過《議事規(guī)則》，直接運(yùn)用基本法第74條對(duì)議員針對(duì)政府法案提出修正案進(jìn)行限制呢？難道《議事規(guī)則》第57（6）條沒有完全體現(xiàn)基本法第74條的立法目的嗎？因?yàn)榭隙ㄕ哒J(rèn)為，《議事規(guī)則》第57（6）條體現(xiàn)了基本法第74條的立法目的，并以此為論據(jù)，證明《議事規(guī)則》符合基本法。但只要將兩個(gè)條文的內(nèi)容進(jìn)行對(duì)比，就可以發(fā)現(xiàn)，其實(shí)《議事規(guī)則》第57（6）條并沒有完全體現(xiàn)基本法第74條的立法目的，仍使議員可能僭越政府提案權(quán)。

基本法第74條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)立法會(huì)議員根據(jù)本法規(guī)定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運(yùn)作者，可由立法會(huì)議員個(gè)別或聯(lián)名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長(zhǎng)官的書面同意?！倍蹲h事規(guī)則》第57（6）條則規(guī)定：“立法會(huì)主席或全體委員會(huì)主席如認(rèn)為任何修正案的目的或效力可導(dǎo)致動(dòng)用香港任何部分政府收入或其他公帑，或須由該項(xiàng)等收入或公帑負(fù)擔(dān)，則該修正案只可由以下人士提出：行政長(zhǎng)官；獲委派官員；任何議員，如行政長(zhǎng)官書面同意該提案?！?/p>

第一，基本法第74條不僅包含涉及公共開支的財(cái)政性提案的限制，還包括政治體制、政府運(yùn)作，以及政府政策等內(nèi)容的限制。立法會(huì)主席在裁決中對(duì)這四個(gè)概念的解釋是分別進(jìn)行的，可見這四項(xiàng)內(nèi)容并不一致，而《議事規(guī)則》第57（6）條只對(duì)議員涉及財(cái)政性的法案的修正案進(jìn)行限制?？梢?，兩個(gè)條文的內(nèi)容相差甚遠(yuǎn)。

第二，兩個(gè)條文在就涉及政府財(cái)政問題的表述上分別用了“涉及公共開支”與“由公帑負(fù)擔(dān)的效力”兩個(gè)概念。即使立法會(huì)主席自已也認(rèn)為，“‘涉及公共開支’的措辭的范圍是較《議事規(guī)則》第57（6）條下‘由公帑負(fù)擔(dān)的效力’的概念廣闊”。28因此，用“由公帑負(fù)擔(dān)的效力”是不可能實(shí)現(xiàn)限制“涉及公共開支”這一立法目的的。

第三，兩條涉及財(cái)政性提案的限制程度不一樣，基本法第74條明確規(guī)定涉及公共開支的提案，不能由議員提起。顯然，只能由政府提起。而《議事規(guī)則》第57（6）條認(rèn)為議員如獲行政長(zhǎng)官書面同意可以出提案。很明顯，《議事規(guī)則》的意圖在于區(qū)別提出法案與提出修正案之間的差別。

因此，認(rèn)為《議事規(guī)則》第57（6）條符合基本法第74條的立法目的的觀點(diǎn)是比較牽強(qiáng)的。事實(shí)上，立法會(huì)從來就不認(rèn)可這兩條的關(guān)聯(lián)性，認(rèn)為《議事規(guī)則》第51（3）及（4）條才是為落實(shí)基本法第74條而訂立的。29從字面上看，這兩條與基本法第74條是一致的，都是針對(duì)提出法案而設(shè)的，而不包括提出修正案。同樣，立法會(huì)也不認(rèn)為，《議事規(guī)則》第57（6）條是為落實(shí)基本法第74條而設(shè)立的。“《議事規(guī)則》經(jīng)57（6）條所訂明的限制是從1997年前的立法局《會(huì)議常規(guī)》改編而成。這條文是一項(xiàng)程序上的工具，為保障官方的財(cái)政主動(dòng)地位而設(shè)，反映出憲制上的安排是由政府作出要求，并由立法機(jī)關(guān)通過，此項(xiàng)安排反映于基本法第73（3）條及64條”。30

其實(shí)，通過立法會(huì)主席的裁決，可以看出，立法會(huì)主席對(duì)基本法第74條涉及限制議員提案權(quán)的態(tài)度是矛盾的。例如，立法會(huì)主席認(rèn)為一方面“我注意到，基本法第73條規(guī)定了立法會(huì)的職責(zé)。沒有74條的存在，我們可以總結(jié)說立法會(huì)議員可不受限制提出法案”；另一方面，“又認(rèn)為，第74條屬一項(xiàng)賦權(quán)條文，讓立法會(huì)議員可提出法案，但同時(shí)亦就此施加條件及限制”。31顯然，立法會(huì)主席認(rèn)為根據(jù)基本法第73條就可以確定議員的提案權(quán)，只是第74條是對(duì)第73條進(jìn)行了限制，應(yīng)當(dāng)是一條限權(quán)條款。然而，立法會(huì)主席另一方面又認(rèn)為，第74條是一項(xiàng)賦權(quán)條款。

事實(shí)上，立法會(huì)的這種態(tài)度也造成了其自身兩頭受擠。一方面，如梁國雄議員所認(rèn)為的《議事規(guī)則》不該制定基本法沒有制定的內(nèi)容，從而損害了議員對(duì)政府法案提出修正案的權(quán)力，這無疑是立法會(huì)“自廢武功”；而另一方面，若僅根據(jù)《議事規(guī)則》第57條來限制議員提出修正案的權(quán)力，實(shí)際上是立法會(huì)不愿以基本法第74條的真正立法目的來審查的話，這無疑也是立法會(huì)的另一種“自廢武功”。

三、結(jié) 語

表面上，香港特別行政區(qū)政府與立法會(huì)之間就議員提出政府修正案的問題達(dá)成了“默契”，立法會(huì)一直在《議事規(guī)則》內(nèi)“自我約束”，但這卻是以立法會(huì)的“自我授權(quán)”，進(jìn)而使立法會(huì)對(duì)該問題事實(shí)上享有判斷權(quán)為前提的。政府從來就沒有放棄自己對(duì)基本法第74條的理解，加之法院的介入，可能使問題復(fù)雜化。因此，引起香港憲制性爭(zhēng)議的危險(xiǎn)因素仍然存在。最根本的解決辦法是由全國人大常委會(huì)對(duì)基本法第74條做出權(quán)威的解釋，或修改基本法，對(duì)政府法案修正案加以明確的規(guī)定。當(dāng)然，目前最穩(wěn)妥的辦法是在政府與立法機(jī)關(guān)之間建立磋商機(jī)構(gòu)，政府與立法會(huì)機(jī)關(guān)之間應(yīng)達(dá)成最基本的共識(shí)，按基本法第74條的立法目的來解決該問題。

注：

1數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來源于香港立法會(huì)公布的主席裁決列表。ht tp：//sc.legco.gov.hk/sc/www.legco.gov.hk/chinese /index.htm。以下所用主席裁決均出自該網(wǎng)站公布的內(nèi)容。2011年6月10日訪問。

2、16參見鄒平學(xué)：《抵觸基本法還是符合基本法——評(píng)香港特區(qū)立法會(huì)〈議事規(guī)則〉第57（6）條之定位》，《法學(xué)》2007年第5期。

3專門研究法案修正案的文章，如李林：《立法修正案？法律修改和法律廢止》，ht tp：//www.cass.net.cn/f ile/2005102550230.html。2011年5月10日訪問。

4私法案主要是涉及地方當(dāng)局、某些團(tuán)體、集團(tuán)或某些個(gè)人的權(quán)力或利益的議案；公法案是指涉及全國性并與政府有關(guān)的法案。

5參見蔣勁松：《發(fā)達(dá)國家議會(huì)法案從提出到認(rèn)可的各個(gè)階段》，《人大工作通訊》1995年第18期。

6、7、8參見尹中卿等譯：《六國議會(huì)議事規(guī)則》，中國民主法制出版社2005年版，第329頁，第363頁，第135頁。

9［日］深瀨忠一等：《議會(huì)立法過程之比較研究》，許介鱗譯，臺(tái)北正中書局1991年版，第353頁。

10這種情況在美國略有不同：一般來說只有在形成“跛鴨政府”的情況下（上世紀(jì)70年代至90年代經(jīng)常出現(xiàn)），即國會(huì)和政府由同一政黨掌握時(shí)才可實(shí)現(xiàn)；而國會(huì)與政府由不同政黨掌握時(shí)，則國會(huì)對(duì)政策的制約會(huì)大一些。當(dāng)然，即使是兩黨執(zhí)政時(shí)，政府也會(huì)在立法方面起著主導(dǎo)的作用。

11有學(xué)者稱：“立法修正案是法案創(chuàng)制權(quán)的一種：有限制的創(chuàng)制權(quán)……立法修正案與法案之間的區(qū)別是程序性的而非實(shí)質(zhì)性的?！眳⒁娨?。

12需要提及的是，基本法將立法權(quán)授予了香港特別行政區(qū)，而非立法會(huì)。香港立法會(huì)是立法機(jī)關(guān)，但僅限于基本法的規(guī)定來行使相關(guān)權(quán)力。

13香港基本法附件二將議員對(duì)政府法案的修正案與議員個(gè)人提出的法案等同起來，設(shè)置了相同的，更為嚴(yán)格的表決程序，即要求須分別經(jīng)功能團(tuán)體選舉產(chǎn)生的議員和分區(qū)直接選舉、選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生的議員兩部分出席會(huì)議議員各過半數(shù)通過。

14如《議事規(guī)則》第63（2）就規(guī)定：“立法會(huì)主主席提出三讀該法案的待決議題之前，經(jīng)立法會(huì)主席許可，得為更正法案中錯(cuò)誤或疏忽出錯(cuò)之處作出修正，但不得對(duì)法案提出實(shí)質(zhì)的修正?！逼鋵?shí)有時(shí)是難以區(qū)分的限制條件的的程序性或形式的和實(shí)質(zhì)性的，如《議事規(guī)則》第57（4）（a）規(guī)定修正案必須與法案的主題及有關(guān)條文的主題相關(guān)。這看起來是一種形式意義上的限制，但也會(huì)涉及實(shí)質(zhì)性質(zhì)的判斷。再比如，由立法會(huì)主席進(jìn)行判斷，這既是一個(gè)程序性要求，但也會(huì)涉及修正案的實(shí)體性質(zhì)。

15、17LeungKwokHung V PLC＆SJ.pdf,HCAL87 of 2006.

18上述梁國雄案中，雖然議事規(guī)則的第57（6）涉及的修正案的問題是基本法沒有規(guī)定的，但基本法在限制議員個(gè)人提出法案時(shí)提到了相同的標(biāo)準(zhǔn)，所以法院可以用基本法的目的解釋來解決這個(gè)問題，但并不意味著這個(gè)辦法能夠解決所有問題。

19《議事規(guī)則》經(jīng)57（6）條所訂明的限制實(shí)際上是從1997年前港英政府時(shí)期的立法局《會(huì)議常規(guī)》改編而成。在形式上，也可以說其并不違反基本法對(duì)《會(huì)議常規(guī)》的繼承。但它的內(nèi)容是一項(xiàng)程序上的工具，為保障官方的財(cái)政主動(dòng)地位而設(shè)，反映出憲制上的安排是由政府作出要求，并由立法機(jī)關(guān)通過。這與英國式的議會(huì)控制的做法是一致的。但要注意的是，英國實(shí)行的是議會(huì)內(nèi)閣制，政府對(duì)議會(huì)的控制能力很強(qiáng)，因此一般不會(huì)有議員突破政府法案的問題。

20國內(nèi)著名憲法學(xué)者廉希圣教授1999年1月在回答時(shí)任香港特別區(qū)律政司司長(zhǎng)梁愛詩如何理解香港基本法立法提案權(quán)時(shí)，就曾明確表達(dá)應(yīng)根據(jù)基本法第74條理解議員對(duì)政府法案提出修正案的限制，并且應(yīng)當(dāng)由行政長(zhǎng)官進(jìn)行的裁決的看法。參見廉希圣：《如何理解香港基本法立法提案權(quán)》，載《廉希圣文集》，中國政法大學(xué)出版社2007年版，第397頁。

21宋小莊：《立法會(huì)議事規(guī)則需要修訂》，《紫荊》2004年第5期。

22參見2001年7月5日《立法會(huì)主席就李柱銘議員對(duì)〈行政長(zhǎng)官選舉條例草案〉所動(dòng)議的全體委員會(huì)審議階段修正案的裁決》。

23參見2004年4月22日《立法會(huì)主席就涂謹(jǐn)申議員及張文光議員擬就〈2004年撥款條例草案〉提出的全體委員會(huì)審議階段修正案的裁決》。

24、27參見1999年3月9日《有關(guān)黃宏發(fā)議員就〈區(qū)議會(huì)條例草案〉所建議的修正案（關(guān)于區(qū)議會(huì)主席選舉部分）主席所作的裁決》。

25參見1999年7月12日《就議員擬對(duì)〈1999年立法會(huì)（修訂）條例草案〉提出的全體委員會(huì)審議階段修正案主席作所的裁決》。

26參見1997年9月24日《對(duì)黃宏發(fā)議員就〈立法會(huì)條例草案〉提出之修正案的臨時(shí)立法會(huì)主席所作的裁決》。

28參見2000年6月29日《立法會(huì)主席就陳國強(qiáng)議員所提〈2000年法律援助（修訂）條例草案〉的裁決》。

29參見1999年7月16日《有關(guān)就鄭家富議員所提出的〈1999年雇傭（修訂）條例草案〉主席所作的裁決》、2009年2月5日《立法會(huì)主席就李卓人議員擬提出的〈2009年強(qiáng)制公積金計(jì)劃（修訂）條例草案〉所作的裁決》。

30參見2006年7月31日《立法會(huì)主席就吳靄儀議員、涂謹(jǐn)申議員、何俊仁議員、李永達(dá)議員、及張文光議員擬就〈截取通訊及監(jiān)察條例草案〉提出的全體委員會(huì)審議階段修正案的裁決》（第一部分）。

311999年7月19日《有關(guān)就李卓人所提出的〈1998年雇傭（修訂）（第2號(hào)）條例草案〉立法會(huì)主席所作的裁決》。