文◎李 翔 何素紅 劉培志

公安機關刑拘后未報捕案件之實證研究以連云港市檢察機關開展刑拘后未報捕案件專項監(jiān)督活動為分析藍本

文◎李 翔*何素紅*劉培志*

刑事拘留作為一項短期內剝奪犯罪嫌疑人人身自由的強制措施，在司法實踐中，它對于準確及時抓獲犯罪嫌疑人、打擊犯罪起了重要作用，但是也存在諸多的問題。為此，連云港市檢察機關針對公安機關刑拘后未報捕案件開展了一次深入的專項監(jiān)督活動。筆者以此次專項監(jiān)督活動數(shù)據(jù)為分析藍本，對公安機關刑拘后未報捕案件作了淺顯的分析，以期對進一步規(guī)范刑事拘留強制措施起到拋磚引玉的作用。

一、開展專項監(jiān)督活動的具體情況

連云港市檢察機關通過對2009年1月1日至2010年6月30日公安機關刑拘人員中的7554人進行全面的梳理核查，發(fā)現(xiàn)在這7554人中有3686人刑拘后未進入報捕程序，占刑拘總數(shù)的48.8%，而未進入報捕程序的3686人中有502人系公安機關刑拘后直接予以釋放，有3184人系公安機關刑拘后變更為其它強制措施。

通過進一步核查發(fā)現(xiàn)，刑拘后未進入報捕程序的3686人中，已有處理結果的（包括公安機關移送檢察機關審查起訴以及公安機關作和解撤案、行政處罰等處理）有3128人，沒有處理結果的有558人，占15.1%。

二、公安機關刑拘后未報捕案件存在的問題

（一）刑拘強制措施被擴大化適用

2009年1月1日至2010年6月30日，連云港市公安機關共抓獲犯罪嫌疑人11393人，其中采取刑拘措施8551人，占75.1%，而從對其中7554人的檢查情況看，有48.8%的刑拘人員未進入報捕程序。作為一項臨時性剝奪犯罪嫌疑人人身自由的強制措施，刑事訴訟法規(guī)定了嚴格的適用條件。只有在緊急情況下，為了制止和預防犯罪，收集和固定證據(jù),以保證刑事訴訟活動順利進行，才能對現(xiàn)行犯或重大嫌疑分子采取刑事拘留措施。但是在司法實踐中，刑事訴訟法所規(guī)定的限定條件并沒有得到嚴格的遵守，刑拘強制措施被擴大化適用已成為不爭的事實。

（二）不符合刑拘條件而被刑拘

1．犯罪嫌疑人沒有實施犯罪而被刑拘。檢察機關在專項監(jiān)督活動中發(fā)現(xiàn)，部分案件犯罪嫌疑人本身沒有實施犯罪行為而公安機關對其采取了刑拘措施。其中有的是犯罪嫌疑人的行為不構成犯罪而被刑拘，有的屬于刑拘對象錯誤。例如某船廠電纜線被盜案中，民警僅憑在陳某某家門前的三輪車內發(fā)現(xiàn)了被盜電纜線，便將陳某某列為盜竊嫌疑人予以刑拘，且刑拘期限被延長至30日，后經過進一步偵查證實電纜線系陳某某之夫朱某某在夜間從孫某某手中收購的，陳某某并不知情。

2．犯罪嫌疑人因案件定性錯誤而被刑拘。由于公安機關在偵查過程中，對案件定性把握不準，本應以此罪立案卻以彼罪立案，在被改變定性后卻又達不到立案標準。例如顏某某盜竊案，顏某某以1400元的價格從李某某手中收購豪爵踏板摩托車一輛，該車價值人民幣2792元，系李某某盜竊所得，顏某某明知來路不明而予以購買，應定掩飾、隱瞞犯罪所得罪，但達不到立案標準。

3．犯罪嫌疑人沒有刑拘必要而被刑拘。在檢察監(jiān)督過程中，檢察機關發(fā)現(xiàn)部分案件中，公安機關并不是嚴格按照刑事訴訟法規(guī)定的刑拘條件采取刑拘措施，而是“以拘代偵”，不管犯罪嫌疑人犯罪事實如何，也不管是否有必要采取刑拘措施，一概予以刑拘，一拘了事。例如周某某失火案，周某某駕駛收割機給他人收割小麥時，因操作不當致使300畝麥田被燒，周某某被刑拘且延長至7日。本案中周某某行為是過失行為，事發(fā)后也采取了積極的應對措施，沒有必要對其采取刑拘措施。后經鑒定損失價值也達不到立案標準。

4．存在以拘促調、插手民事糾紛現(xiàn)象。有些輕傷害案件、交通肇事案件，偵查機關為了盡快促成民事調解或者為了促使加害方盡快賠償受害方損失，而對加害方予以刑拘，在達成調解或賠償?shù)轿恢笤僖浴安粦肪啃淌仑熑巍庇枰猿钒?。例如，曹某故意傷害案，曹某因地界問題與鄰居曹某某發(fā)生糾紛，后曹某與其兄對曹某某進行毆打，致曹某某輕傷。該案屬典型的鄰里糾紛發(fā)生的輕傷害案件，事實清楚，偵查機關可以及時進行調解，調解不成應及時移送起訴，但是偵查機關對犯罪嫌疑人刑拘并延長至30日，直至調解成功才予以撤案釋放。又如倪某某、董某某詐騙案，公安機關《刑事案件登記表》中明確載明，系法院審理民事案件中發(fā)現(xiàn)，經縣委領導批準，要求公安機關動用刑事偵查手段進行偵查。該案立案刑拘后，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人不構成犯罪，卻又延長拘留期限至30日。

（三）刑拘后變更強制措施不當或變更后未依法處理

1．有的案件應當提捕而予以變更強制措施。公安機關在偵查過程中，仍然存在“重口供、輕證據(jù)”的取證意識，對有些案件雖然犯罪嫌疑人不供述，但是其它證據(jù)指向一致相互印證，可以證明犯罪事實的存在，但是公安機關僅因犯罪嫌疑人不供述，而以“事實不清、證據(jù)不足”予以取保候審。例如楊某某強迫賣淫案，犯罪嫌疑人楊某某在自己的美容美發(fā)店內多次強迫戚某某賣淫，并將戚某某反鎖在房間內，后被民警解救。該案中雖然犯罪嫌疑人一直供述戚某系自愿，但是其他證據(jù)指向一致，能夠證實犯罪嫌疑人強迫賣淫的事實，但是偵查機關以“事實不清、證據(jù)不足”予以取保候審，且在取保候審期間未作進一步偵查取證。

2．對符合起訴條件的案件沒有及時移送審查起訴。部分案件事實清楚，證據(jù)充分，能夠證明犯罪嫌疑人實施犯罪行為，但是沒有逮捕必要而未提捕，或者提捕后檢察機關以“無逮捕必要”不予批準逮捕，針對該類案件公安機關沒有及時移送審查起訴。例如朱某某掩飾隱瞞犯罪所得案，朱某某在其家中開一廢品收購門市，其先后三次從他人手中收購電纜線1000余米，價值10萬余元。因朱某某患有不適合羈押的疾病，而予以取保候審，但是取保后偵查機關并沒有移送審查起訴，而是長期擱置，導致案件不了了之。

3．有的案件因公安機關怠于偵查導致無法處理。一是公安機關立案后取證不及時、不到位導致案件“夾生”無法處理，二是部分案件因證據(jù)欠缺不符合提捕條件或提捕后檢察機關以“事實不清、證據(jù)不足”不予批準逮捕，但案件本身有繼續(xù)偵查的必要，公安機關變更強制措施后，怠于偵查，導致案件無法進入下一步訴訟程序。例如陳某某、王某某、王某詐騙案，陳某某等三人開設網站，以會員費、保證金、融資等名義騙取他人人民幣1005880元。本案中有被害人陳述，相關書證予以證實，但犯罪嫌疑人陳某某不供述，取保候審后，偵查機關沒有進一步偵查取證，而是對案件束之高閣。

（四）延長刑事拘留期限不符合法律規(guī)定

我國刑事訴訟法規(guī)定公安機關采取刑事拘留強制措施一般情況下為3日，特殊情況下可以延長1至4日，對于流竄作案、多次作案、結伙作案的重大嫌疑分子，公安機關還可以將拘留羈押期限延長至30日，而且對于是否延長拘留期限，公安機關具有自行決定權，這種權力缺乏有效的外部監(jiān)督。因此，在實際辦案過程中，偵查機關并不是嚴格按照法律規(guī)定的條件延長拘留期限，而是具有極大的隨意性。在該次專項監(jiān)督活動中發(fā)現(xiàn)，有相當一部分案件根本不符合延長拘留期限的條件而被延長。例如劉某某介紹賣淫案，劉某某通過他人聯(lián)系到陸某后，介紹張某、李某給陸某，到某酒店洗浴中心賣淫。本案中偵查機關將犯罪嫌疑人的羈押期限延長至30日，理由是“證據(jù)未達逮捕要求，需要繼續(xù)偵查”，顯然不符合刑訴法規(guī)定的延長條件。

（五）在適用刑拘強制措施過程中存在不規(guī)范現(xiàn)象

1．取保候審期限超期。在部分案件中，公安機關存在超期解除取保候審措施的情況，如王某某、祁某某搶劫案，兩犯罪嫌疑人因“事實不清、證據(jù)不足”于2009年2月10日被取保，但是到2010年2月22日方被解除取保候審措施，超過了12個月的最長期限。

2．拘留后不通知犯罪嫌疑人家屬。根據(jù)法律規(guī)定對犯罪嫌疑人采取刑事拘留強制措施后，只有在有礙偵查或無法通知的情況下，才不通知犯罪嫌疑人家屬，但有些案件并不存在此類情形卻未通知犯罪嫌疑人家屬。

3．不依法終結案件。根據(jù)公安部辦理刑事案件程序的相關規(guī)定，對依法不應追究刑事責任的案件應當予以撤銷。但一些辦案人員對刑事拘留后轉作行政處罰或取保候審滿一年又未移送起訴的案件，不按法律規(guī)定的終結程序作撤案處理，而是長期擱置。如顏某某失火案，顏某某在玩火時不慎將他人房屋燒毀，但損失價值未作鑒定。偵查機關以失火罪對顏某某立案刑拘，之后轉為行政處罰，但至今未撤案。

4．法律文書表述不規(guī)范。部分案件中，公安機關不是按照取保候審的條件來陳述理由，而是直接表述為“需要逮捕而證據(jù)不足”，有的案件中出現(xiàn)同意反復的情況，對取保候審的理由直接表述為“需取保候審”。

三、解決問題的對策

（一）針對具體問題所采取的針對性措施

1．對不應追究刑事責任的案件監(jiān)督公安機關撤案。在該次專項監(jiān)督活動過程中，檢察機關發(fā)現(xiàn)有的案件沒有犯罪事實或者犯罪事實不是犯罪嫌疑人所為，而公安機關對犯罪嫌疑人予以立案刑拘，屬于不當立案。針對此類案件，檢察機關及時予以核查，對于確屬立案、刑拘錯誤的案件及時向公安機關發(fā)出糾正違法通知書，監(jiān)督公安機關及時撤案。

2．對于符合起訴條件的案件監(jiān)督公安機關及時移送審查起訴。檢察監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)，部分案件事實清楚、證據(jù)充分，公安機關刑拘后認為取保候審不致發(fā)生社會危險性而予以取保，或者公安機關提捕后，檢察機關認為無逮捕必要而不予批準逮捕。對于此類案件已經符合移送審查起訴的條件，而公安機關對犯罪嫌疑人變更強制措施后沒有及時移送審查起訴。針對此類問題，檢察機關及時加強部門間溝通，監(jiān)督公安機關及時移送審查起訴。

3．對于需要繼續(xù)偵查的案件引導公安機關繼續(xù)偵查取證。對于專項監(jiān)督活動中發(fā)現(xiàn)的，犯罪嫌疑人符合逮捕條件，而公安機關由于對案件證據(jù)把握不準而未提請逮捕的案件，及時向公安機關發(fā)出《應當逮捕犯罪嫌疑人意見書》；對于公安機關對犯罪嫌疑人刑拘后認為現(xiàn)有證據(jù)不符合逮捕條件而變更強制措施，或提捕后檢察機關以事實不清、證據(jù)不足不予批準逮捕的案件，及時引導公安機關進一步補查證據(jù)，以防因偵查不到位而放縱犯罪。

4．對于執(zhí)法不規(guī)范問題口頭或書面建議公安機關糾正。對于專項監(jiān)督活動中發(fā)現(xiàn)的公安機關文書表述不規(guī)范等輕微違法問題，口頭建議公安機關予以糾正；對于可能導致公眾對司法活動的公正性產生懷疑的嚴重違反程序法的問題，及時向公機關發(fā)出糾正違法通知書，監(jiān)督公安機關及時予以糾正。

5．建議公安機關完善刑事拘留內部監(jiān)督機制。對于公安機關內部監(jiān)督機制存在的問題，及時向公安機關發(fā)出檢察建議，建議公安機關建立健全內部監(jiān)督制約機制和責任追究機制。對于刑事拘留強制措施的采用必須嚴格按照刑訴法規(guī)定的條件予以審批，對于拘留期限的延長也必須符合延長的條件，否則對于責任人員要追究相關責任。

（二）建立刑事拘留強制措施長效監(jiān)督機制

1．加強公檢兩家協(xié)調配合。刑事拘留強制措施在實踐中存在的問題須待立法上予以解決，但在當前法律體制下，為保證在打擊犯罪的同時維護好公民權利，公家兩家應在多方面進一步加強協(xié)調與配合。一是定期召開聯(lián)席會議制度。通過召開聯(lián)席會議，公檢兩家共同研究并及時解決刑事拘留中存在的問題，在打擊犯罪的同時，加強對公民權利的保障；二是建立信息通報制度。根據(jù)《最高人民檢察院、公安部關于刑事立案監(jiān)督有關問題的規(guī)定 （試行）》，“公安機關與人民檢察院應當建立刑事案件信息通報制度，定期相互通報刑事發(fā)案、報案、立案、破案和刑事立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、批捕、起訴等情況，重大案件隨時通報?！备鶕?jù)該規(guī)定的精神，進一步完善實施細則，切實保證將信息通報制度落到實處，檢察機關也可以定期主動要求公安機關提供立案、刑拘等方面的信息；三是建立個案協(xié)調制度。為進一步提升案件質量，保證刑事訴訟活動順利進行，對于重大、復雜案件，公檢兩家應加強聯(lián)系，檢察機關偵監(jiān)部門應及時介入，引導偵查，以防出現(xiàn)因偵查取證不到位，導致案件無法處理的情況。

2．建立健全部門間協(xié)作機制。檢察機關偵監(jiān)部門與監(jiān)所部門應當進一步完善協(xié)調配合機制，切實形成檢察監(jiān)督合力。由檢察機關監(jiān)所部門駐看守所檢察室及時掌握刑拘犯罪嫌疑人收押、釋放的情況，以及一定時期內收押、釋放的具體數(shù)據(jù)，并及時向偵監(jiān)部門反饋信息；偵監(jiān)部門針對所掌握的數(shù)據(jù)可以向公安機關了解情況，認為必要時，可以隨時啟動專項監(jiān)督程序，以防濫用刑拘強制措施、違法延長刑拘期限、超期羈押等現(xiàn)象發(fā)生，確保打擊犯罪與保障公民權利相統(tǒng)一。

（三）建議完善立法規(guī)定

1．進一步明確刑事拘留強制措施的條件。根據(jù)法律規(guī)定刑事拘留適用對象是現(xiàn)行犯或者重大犯罪嫌疑分子，雖然刑事訴訟法明確了七種適用情形，但是仍然具有較大的主觀性，在實踐中可操作性不強，導致公安機關采取刑拘強制措施隨意性較大。作為一種臨時性剝奪人身自由的強制措施，類似于逮捕，是對刑罰的預支，因此應當對刑事拘留強制措施規(guī)定更為具體而嚴格的條件，至少在客觀上應當具有一定的證據(jù)證明發(fā)生了犯罪事實，且系犯罪嫌疑人所為。

2．建議立法完善刑事拘留檢察監(jiān)督機制。我國憲法明確規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，我國刑訴法進一步規(guī)定，人民檢察院依法對刑事訴訟活動實行法律監(jiān)督。刑事強制措施的適用屬于刑事訴訟活動的一個環(huán)節(jié)，因此檢察機關有權對刑事強制措施的適用情況進行監(jiān)督，但是由于當前我國法律對人民檢察院監(jiān)督權的規(guī)定過于抽象，缺乏具體監(jiān)督途徑和手段，致使刑拘未報捕案件基本游離于檢察機關監(jiān)督之外。因此，建議進一步細化刑拘強制措施檢察監(jiān)督措施。一是加強對延長刑拘羈押期限的監(jiān)督。鑒于當前公安機關辦案壓力大，偵查技術落后，人員不足的情況，建議仍保留公安機關自行決定延長一至四日情形，但應當對“特殊情況”做出明確的界定，并在作出延長決定后報檢察機關備案，以防公安機關濫用延長的權力；對流竄作案、多次作案、結伙作案的重大嫌疑分子延長至三十日的情況需報檢察機關批準。二是立法完善刑事拘留備案審查制度。為擴充檢察機關信息源，以實現(xiàn)對刑事拘留強制措施的動態(tài)監(jiān)督，公安機關對犯罪嫌疑人采取刑事拘留強制措施后應在24小時內報檢察機關備案，對于未提請逮捕而變更強制措施或準備作撤案處理的案件，必須報檢察機關審查，取保候審或監(jiān)視居住期滿后公安機關應及時予以解除，應當撤銷的案件應及時予以撤案，并報檢察機關備案。

3．建議規(guī)定公安機關應向犯罪嫌疑人告知拘留條件。在司法實踐中大部分犯罪嫌疑人對強制措施的概念，采取強制措施的原因，采取強制措施的具體時間一概不知。因此建議立法或相關法律文件明確規(guī)定，公安機關在對犯罪嫌疑人采取強制措施之時，必須向犯罪嫌疑人告知采取拘留強制措施的具體條件，犯罪嫌疑人被刑事拘留的原因，以及拘留開始的時間，并告知犯罪嫌疑人如果對刑事拘留措施有異議，可以親自或通過其近親屬、律師向檢察機關提出申訴。

4．建議立法規(guī)定責任追究機制。我國立法雖然規(guī)定了檢察機關具有立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督的權力，但是沒有規(guī)定相應的責任追究機制。由于這種責任追究機制的缺失，導致檢察機關的監(jiān)督糾正意見往往得不到重視。因此，立法應當進一步規(guī)定責任追究機制，對違法采取刑事拘留強制措施，濫用刑事拘留權的執(zhí)法人員，以及落實檢察機關糾正違法意見不力的人員，應當啟動問責程序。

從連云港市檢察機關相繼開展的另案處理專項監(jiān)督活動和刑拘后變更強制措施案件專項監(jiān)督活動情況來看，在當前的法律監(jiān)督模式下，在缺乏經常性監(jiān)督或監(jiān)督真空領域，都會存在一定的問題。因此，檢察機關應當結合實際情況，將專項監(jiān)督活動作為一種常態(tài)化監(jiān)督措施固定下來，在條件成熟的情況下，積極推進立法完善。

*江蘇省連云港市人民檢察院［222001］