文◎李 蒙*

征地拆遷領(lǐng)域瀆職犯罪案件特點及預(yù)防對策

文◎李 蒙*

征地拆遷領(lǐng)域瀆職犯罪案件不僅給國家資金造成了大量損失，影響了征地拆遷工作順利進行，而且致使政府公信力下降極易誘發(fā)群體性事件，影響社會穩(wěn)定。因此，征地拆遷領(lǐng)域的瀆職犯罪是檢察機關(guān)當(dāng)前以致今后一個時期應(yīng)重點關(guān)注的問題，要在加大懲治力度的同時，從根本上、源頭上遏制拆遷領(lǐng)域職務(wù)犯罪的發(fā)生，為城市建設(shè)提供強有力的司法保障。本文將結(jié)合司法實踐，就征地拆遷領(lǐng)域案件特點、成因以及預(yù)防對策進行探討，以期對工作實踐能有所借鑒和幫助。

一、征地拆遷領(lǐng)域瀆職犯罪案件主要特點

1.從犯罪涉及的罪名上看。涉及罪名較為集中，主要是玩忽職守和濫用職權(quán)，尤其是玩忽職守占了較大比例。

2.從犯罪的主體上看。一是基層拆遷工作人員犯罪突出?；鶎硬疬w人員承擔(dān)著現(xiàn)場確認(rèn)、丈量調(diào)查、測算、談判、動遷審核等工作職責(zé)，這些人既熟知拆遷政策和流程，又完全掌握拆遷現(xiàn)場的實際情況。他們在拆遷確權(quán)、調(diào)產(chǎn)安置等方面掌握著決定他人重大利益的權(quán)力，發(fā)生瀆職犯罪的比例較高。二是犯罪主體級別不斷升高。

3.從犯罪的手段上看。一是違反規(guī)定處理公務(wù)，錯誤發(fā)證。有關(guān)職能部門將集體土地作為國有土地發(fā)證，使集體土地按國有土地出售，給拆遷工作造成前所未有的阻力。二是擅自出具證明導(dǎo)致違建房獲得合法證件，致使國家巨額資金流失。有些集體用地有一些違規(guī)項目，在拆遷凍結(jié)令下達后不能再辦理任何手續(xù)。但是有的人員濫用職權(quán)為拆遷戶出具不在拆遷范圍的證明，違法發(fā)放證照，使違建項目取得合法證照。拆遷戶據(jù)此拒不拆遷，向國家漫天要價，其他拆遷戶紛紛效仿，拆遷工作受到嚴(yán)重影響，最終導(dǎo)致政府拆遷成本居高不下，影響了已經(jīng)拆遷的家庭回遷時間，直接侵害人民群眾的切身利益，造成了國家財產(chǎn)的巨大的損失和群眾不滿，可能導(dǎo)致集體上訪事件出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定。

4.從犯罪的關(guān)聯(lián)性上看。國家工作人員的瀆職犯罪往往和一般拆遷戶的詐騙犯罪相互交織，政府拆遷離不開一線人員的具體工作，而一線人員的瀆職往往是詐騙國家財產(chǎn)實施成功的一個條件。

5.從犯罪的危害性上看。一是從損失額度來看瀆職侵權(quán)犯罪是貪污案件的幾倍甚至幾十倍，拆遷瀆職案件涉案數(shù)額動輒幾十萬甚至百萬，“不揣腰包”的腐敗給國家和人民造成的損失是很嚴(yán)重的。二是重特大案件所占比例較高，給國家造成巨額經(jīng)濟損失。

二、征地拆遷領(lǐng)域瀆職犯罪的原因

1.征地拆遷領(lǐng)域缺乏統(tǒng)一的征地拆遷審批管理規(guī)定和政策。目前，土地征地拆遷主要依據(jù)《土地管理法》及相關(guān)實施條例，但《土地管理法》對征地拆遷工作并無具體規(guī)定，存在著同城同區(qū)不同政策，甚至同區(qū)在不同時期補償標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查測算方式不一樣等適用拆遷法律法規(guī)隨意性較大的問題。由于征地拆遷適用法律法規(guī)隨意性較大，導(dǎo)致拆遷工作人員在政策把握、權(quán)屬認(rèn)定、測算方法、補償款標(biāo)準(zhǔn)上有較大的可操作空間，特別是在評估面積的確定、建筑附屬物的多少、最終的評估價格等關(guān)鍵節(jié)點缺乏有效的監(jiān)督，這樣就極易誘發(fā)瀆職等犯罪。此外，現(xiàn)有拆遷制度在實踐中不執(zhí)行或不規(guī)范執(zhí)行也是導(dǎo)致瀆職等違法犯罪發(fā)生的重要原因。

2.征地拆遷工作管理不嚴(yán)，監(jiān)督不力。征地拆遷工作涉及環(huán)節(jié)眾多，涉及關(guān)系復(fù)雜，工作思路往往是重結(jié)果、輕過程，制度不夠嚴(yán)密，執(zhí)行力度不足。由于征地拆遷內(nèi)部監(jiān)督管理機制沒有及時跟上，特別對重點崗位人員和重點部位監(jiān)管不力，出現(xiàn)一些基層拆遷負(fù)責(zé)人權(quán)力過于集中，這樣客觀上為少數(shù)不法分子提供了可乘之機，留下了“犯罪空間”。如拆遷過程中政府凍結(jié)令下達以后，個別部門以沒接到凍結(jié)令為由為拆遷戶辦理證照，由于制度監(jiān)督有不到位的地方，導(dǎo)致案發(fā)后司法機關(guān)也無從追究其責(zé)任。

3.征地拆遷工作人員自身素質(zhì)不高，責(zé)任意識相對缺乏。多數(shù)征地拆遷工作人員，往往都是從機關(guān)、街道、房地產(chǎn)企業(yè)、社區(qū)、村委會等多個單位或組織臨時抽調(diào)的人員，沒有受過系統(tǒng)的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，經(jīng)短期培訓(xùn)后上崗，有的即使參加過短期培訓(xùn)，但業(yè)務(wù)素質(zhì)不強，政策理解水平低，法制觀念淡薄，對于補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和數(shù)額理解不深掌握不了大局。同時，有的征地拆遷工作人員缺乏責(zé)任意識，疏于職守，對房屋丈量、拆遷資料、測算材料把關(guān)不嚴(yán)，實質(zhì)審查不到位，對于證件本身的真實性、證件記載與實際建筑情況是否相符等實質(zhì)情況，往往不進行審查。有的已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了弄虛作假的情況，或者對明顯的不正常狀況，出于回避矛盾，少惹麻煩，不想得罪人，采取睜一只眼閉一只眼的放任心態(tài)，使得國家的征地拆遷工作遭受到不必要的損失。此外，由于拆遷工作時間緊、壓力大、任務(wù)繁重，有時上級部門往往通過行政命令的方式，要求某一處的拆遷工作必須在規(guī)定的時間內(nèi)完成，這種命令式層層分解指標(biāo)的工作要求，使拆遷工作人員背負(fù)著很大的壓力，為了盡快完成拆遷任務(wù)，致使有的拆遷工作人員往往抱著“趕進度、完任務(wù)”的心態(tài)，不認(rèn)真審核拆遷資料，不嚴(yán)格審查，導(dǎo)致拆遷戶采用虛增拆遷面積，虛增補償款，偽造產(chǎn)權(quán)證明等違規(guī)方法騙取國家資金現(xiàn)象的發(fā)生。

4.政策宣傳不到位，群眾無從監(jiān)督。在征地拆遷補償過程中對法律法規(guī)和政策的宣傳不到位也是導(dǎo)致瀆職案件頻發(fā)的原因之一。部分拆遷工作人員由于法律法規(guī)和相關(guān)政策本來就知之不多，加上法律政策宣傳又不到位，所以對自己的行為是否涉嫌犯罪無法作出正確判斷。很多村（市）民對相關(guān)法律和政策無從了解，即使自己的利益受到侵害也不知道，更不用說進行監(jiān)督。有的補償標(biāo)準(zhǔn)沒有公開，致使村（市）民無法清楚應(yīng)補償?shù)木唧w數(shù)額，他們的監(jiān)督更無從談起。

5.刑罰處罰偏輕，懲罰力度不夠。征地拆遷領(lǐng)域瀆職犯罪頻發(fā)的原因可以歸納出很多，但從司法機關(guān)的角度看，也有打擊不力的問題。

三、預(yù)防征地拆遷領(lǐng)域瀆職犯罪的對策

1.逐步完善相關(guān)法律法規(guī)，健全征地拆遷管理工作規(guī)范與流程。應(yīng)盡快制定和完善關(guān)于土地征地拆遷工作法律法規(guī)，就土地征地拆遷工作的主管部門、職責(zé)、土地征地拆遷許可程序、拆遷人準(zhǔn)入條件、拆遷工作的主要內(nèi)容及程序、拆遷補償和安置的基本方法、拆遷工作的法律責(zé)任等進行明確規(guī)定，統(tǒng)一規(guī)范征地拆遷工作程序，減少工作隨意性，做到公開、公平、公正。特別是要成立職責(zé)明確的拆遷管理機構(gòu)，落實崗位職責(zé);把好拆遷工作人員的審查關(guān)、聘用關(guān)，并加強對拆遷工作人員進行法律法規(guī)教育和業(yè)務(wù)知識培訓(xùn);加強思想政治教育、職業(yè)道德教育和廉政法制教育，增強其廉潔自律的意識，提高拆遷工作人員的法制觀念和依法辦事的水平。

2.健全和完善征地拆遷中的監(jiān)督管理機制。一是要強化內(nèi)部監(jiān)督制約，嚴(yán)格把好審核關(guān)，層層落實責(zé)任，分解到人，達到每一個任務(wù)、每一個環(huán)節(jié)都有人負(fù)責(zé)。二是要加強上級監(jiān)督審查，上級主管部門應(yīng)當(dāng)定期對拆遷項目進行抽查，定期進行審計，設(shè)立專門的稽查小組,加強對拆遷安置補償工作的跟蹤監(jiān)督管理。三是要引入社會監(jiān)督機制，堅持公開、透明的原則，邀請村(社)居民代表參與對拆遷工作中的丈量、登記造冊等決定補償金額的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行現(xiàn)場監(jiān)督和簽字認(rèn)可等。

3.加大對瀆職等違法犯罪的查處力度。一方面要突出查辦征地拆遷領(lǐng)域內(nèi)的濫用職權(quán)、玩忽職守等瀆職犯罪，讓人民群眾的合法權(quán)益得到充分保障，通過對犯罪分子的嚴(yán)厲懲處，充分發(fā)揮刑法的震懾作用，遏制此類案件的高發(fā)勢頭。另一方面要建立起與紀(jì)委、監(jiān)察、土地、林業(yè)等部門的協(xié)調(diào)配合機制，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，排除干擾阻力，形成辦案合力。特別是針對瀆職犯罪案件中其原案一般不是由檢察機關(guān)查辦，給瀆職案件的查辦帶來較大的困難的這一狀況，可以根據(jù)高檢院的有關(guān)規(guī)定原案由檢察機關(guān)一并查處，將兩者事實全部查清，保證準(zhǔn)確地認(rèn)定瀆職犯罪及其原案。此外,進一步強化對瀆職類犯罪判決的監(jiān)督力度，逐步改變?yōu)^職犯罪輕刑化這一怪圈，以期達到懲治犯罪的法律效果。

4.查辦與預(yù)防并舉，以案釋法，建立長效的預(yù)防機制。把懲治與遏制瀆職犯罪工作納入到職務(wù)犯罪懲防一體化格局之中，盡快在征地拆遷領(lǐng)域建立起預(yù)防職務(wù)犯罪的長效機制，用預(yù)防犯罪延續(xù)辦案工作，使查辦案件取得更好的法律、社會和政治效果。要認(rèn)真貫徹“預(yù)防與打擊相結(jié)合”的方針，積極探索適合征地拆遷工作實際的預(yù)防職務(wù)犯罪工作方式、方法：一是結(jié)合辦案提出檢察建議，做好個案預(yù)防、案后預(yù)防工作。二是開展重點崗位預(yù)防，重點對拆遷辦工作人員、各村(居)委員會工作人員加強法制教育和廉政教育，以案例為反面教材，加大對拆遷實施單位、協(xié)助拆遷的街道、村干部等工作人員的法制宣傳和警示教育，使拆遷工作人員增強法律意識、職責(zé)意識，在思想上筑起預(yù)防瀆職犯罪的防線。三是盡快建立起職務(wù)犯罪預(yù)防網(wǎng)絡(luò)，深入到人防工程、城市建設(shè)規(guī)劃、征地拆遷、土地出讓等各個環(huán)節(jié)，加強與有關(guān)部門聯(lián)系，開展系統(tǒng)預(yù)防，把征地拆遷領(lǐng)域

職務(wù)犯罪預(yù)防納入社會預(yù)防網(wǎng)絡(luò)。

*河北省承德市雙橋區(qū)人民檢察院副檢察長［101400］