文◎夏鵬曾濱付蕾

檢察機(jī)關(guān)開展人大代表聯(lián)絡(luò)工作若干問題研究

文◎夏鵬*曾濱*付蕾*

人大代表聯(lián)絡(luò)工作是一項(xiàng)近年來逐步被認(rèn)識(shí)并越來越受到重視的工作。盡管它不是檢察機(jī)關(guān)的主要業(yè)務(wù)，但對(duì)于檢察機(jī)關(guān)更好地接受人大監(jiān)督、提升執(zhí)法水平來講，卻是重要的基礎(chǔ)，具有重要意義。人大代表聯(lián)絡(luò)工作在各地檢察機(jī)關(guān)開展的情況并不平衡，對(duì)它的認(rèn)識(shí)也不完全一致，相應(yīng)的研究也較少。本文通過對(duì)檢察機(jī)關(guān)開展人大代表聯(lián)絡(luò)工作的含義、定位和現(xiàn)狀的分析、梳理，總結(jié)、提煉人大代表聯(lián)絡(luò)工作的規(guī)律和完善途徑，希望為檢察機(jī)關(guān)更好地開展此項(xiàng)工作提供參考。

一、檢察機(jī)關(guān)開展人大代表聯(lián)絡(luò)工作的含義和依據(jù)

“聯(lián)絡(luò)”一詞，現(xiàn)代漢語規(guī)范詞典中的定義是：“聯(lián)系、溝通”，“互相接上關(guān)系，使彼此相通”。按此不難理解，檢察機(jī)關(guān)的人大代表聯(lián)絡(luò)工作，就是為檢察機(jī)關(guān)和人大代表密切關(guān)系、相互了解而開展的一系列具體工作。

檢察機(jī)關(guān)開展代表聯(lián)絡(luò)工作可以從憲法和法律中找到依據(jù)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第三條第三款規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都是由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”?！度珖?guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第二條第三款規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級(jí)人民代表大會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)，參加行使國(guó)家權(quán)力。第三十八條規(guī)定：縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，各級(jí)人民政府和人民法院、人民檢察院，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級(jí)人民代表大會(huì)代表通報(bào)工作情況，提供信息資料，保障代表的知情權(quán)。第四十四條第一款規(guī)定：一切組織和個(gè)人都必須尊重代表的權(quán)利，支持代表執(zhí)行代表職務(wù)。

由此可以看出，開展代表聯(lián)絡(luò)工作是檢察機(jī)關(guān)基于接受人大監(jiān)督的憲法和法律定位而衍生出來的。了解是監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)，檢察機(jī)關(guān)的工作專業(yè)性強(qiáng)，公眾知曉率不高，為了更好地接受監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)就必須要加強(qiáng)與人大代表的聯(lián)絡(luò)和溝通，促進(jìn)人大代表對(duì)檢察機(jī)關(guān)和檢察職能的了解，這樣才能更好地接受監(jiān)督，履行好憲法和法律賦予的職能。

二、檢察機(jī)關(guān)開展人大代表聯(lián)絡(luò)工作的性質(zhì)和定位

應(yīng)該說，檢察機(jī)關(guān)開展代表聯(lián)絡(luò)工作，不只是為接受人大監(jiān)督，也是檢察機(jī)關(guān)向全社會(huì)宣傳檢察職能、法律知識(shí)并進(jìn)行檢務(wù)公開的重要方式，是檢察機(jī)關(guān)了解社情民意和群眾需求的重要渠道，是提高檢察機(jī)關(guān)社會(huì)認(rèn)可度、社會(huì)公信力的重要途徑。因此，人大代表聯(lián)絡(luò)工作不是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的一般性、事務(wù)性工作，而是一項(xiàng)政治性、政策性很強(qiáng)的綜合性、業(yè)務(wù)性工作，是事關(guān)全局、影響深遠(yuǎn)、其他工作所不能替代的一項(xiàng)工作，是檢察工作的重要組成部分。

由于檢察機(jī)關(guān)的人大代表聯(lián)絡(luò)工作相對(duì)于其他檢察業(yè)務(wù)工作起步較晚，對(duì)它的定位也存在一定爭(zhēng)議，有人認(rèn)為它是檢察宣傳工作的一部分，也有人認(rèn)為它是公關(guān)活動(dòng)或是接待工作的一種延伸。

筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的人大代表聯(lián)絡(luò)工作不應(yīng)僅僅被看作是處理人和人關(guān)系的“公關(guān)”活動(dòng)，（“公關(guān)”是指處理社會(huì)組織或個(gè)人在社會(huì)活動(dòng)中相互關(guān)系的各項(xiàng)工作），也不同于面向一般公從的檢察宣傳活動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)的人大代表聯(lián)絡(luò)活動(dòng)應(yīng)該定位于檢務(wù)公開活動(dòng)的一種，是檢務(wù)公開活動(dòng)中面向特殊對(duì)象的一種專門活動(dòng)。（注：“檢務(wù)公開”，是指檢察機(jī)關(guān)依法向社會(huì)和訴訟參與人公開與檢察職權(quán)相關(guān)的不涉及國(guó)家秘密和個(gè)人隱私等有關(guān)活動(dòng)和事項(xiàng)。為落實(shí)黨的十五大精神，努力實(shí)踐依法治國(guó)的基本方略，自覺接受人民群眾和社會(huì)各界的監(jiān)督，保證檢察機(jī)關(guān)公正司法，1998年10月，最高人民檢察院決定在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)普遍實(shí)行“檢務(wù)公開”，發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)實(shí)行“檢務(wù)公開”的決定》。2006年6月，為貫徹落實(shí)黨的十六大和十六屆三中、四中、五中全會(huì)精神，按照《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》的要求，進(jìn)一步推進(jìn)司法體制改革，努力實(shí)踐依法治國(guó)的基本方略，自覺接受人民群眾和社會(huì)各界的監(jiān)督，保證檢察機(jī)關(guān)公正執(zhí)法，貫徹中央關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的部署，最高人民檢察院在全面總結(jié)地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)“檢務(wù)公開”實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，結(jié)合檢察工作實(shí)際，發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化人民檢察院“檢務(wù)公開”的意見》）

一般來說，檢務(wù)公開活動(dòng)包括面向一般公眾的公開和面向特殊群眾的公開。象訴訟參與人、人大代表、政協(xié)委員等都可以看作是區(qū)別于一般公眾的檢務(wù)公開針對(duì)的特殊對(duì)象。筆者認(rèn)為，在檢務(wù)公開活動(dòng)中，針對(duì)特殊群體的檢務(wù)公開應(yīng)優(yōu)先于針對(duì)一般公眾的檢務(wù)公開活動(dòng)。因?yàn)樵V訟參與人這種與檢察工作直接有關(guān)聯(lián)的人，檢務(wù)公開活動(dòng)對(duì)他們有更實(shí)質(zhì)的影響，他們有實(shí)際的需要，對(duì)檢務(wù)公開內(nèi)容的了解更加迫切，也會(huì)更多地關(guān)注。而作為人大代表這一人民群眾代言人的特殊群體，一般來講，也會(huì)更加留意和關(guān)注檢務(wù)公開的內(nèi)容，他們會(huì)把了解到的檢務(wù)公開內(nèi)容輻射到廣大選民，也會(huì)監(jiān)督檢驗(yàn)并放大檢務(wù)公開的其他效果（包括好的方面和不好的方面）。所以，檢察機(jī)關(guān)的人大代表聯(lián)絡(luò)工作可以理解為是一種特殊的輻射廣泛、影響深遠(yuǎn)的檢務(wù)公開活動(dòng)，這種針對(duì)人大代表的檢務(wù)公開活動(dòng)和聯(lián)絡(luò)工作，必須要引起我們的高度重視。

檢察機(jī)關(guān)的檢務(wù)公開活動(dòng)是一項(xiàng)涉及各業(yè)務(wù)部門的綜合性業(yè)務(wù)活動(dòng)，目前一般由檢察機(jī)關(guān)辦公室牽頭負(fù)責(zé)?；跈z察機(jī)關(guān)人大代表聯(lián)絡(luò)工作的檢務(wù)公開定位，檢察機(jī)關(guān)的人大代表聯(lián)系工作一般也屬于各級(jí)檢察院辦公廳（室）的工作職能。目前，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)根據(jù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的不同，工作職責(zé)和分工也略有不同，大致有以下幾種模式：

一是在辦公廳（室）下設(shè)立專門機(jī)構(gòu)。如最高人民檢察院從2003年9月開始，在部分省市試行人民監(jiān)督員制度，為更好地開展工作，同年，在辦公廳下設(shè)人民監(jiān)督辦公室，負(fù)責(zé)全國(guó)人大代表聯(lián)絡(luò)和人民監(jiān)督員等工作。

二是設(shè)立專門的代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)。如吉林省、市兩級(jí)檢察院均設(shè)立了常設(shè)機(jī)構(gòu)——“服務(wù)人大代表辦公室”，將人大代表聯(lián)絡(luò)工作從辦公室分立出來單獨(dú)設(shè)置。

三是在辦公室內(nèi)設(shè)專人負(fù)責(zé)。

四是由辦公室人員兼職負(fù)責(zé)。

三、檢察機(jī)關(guān)人大代表聯(lián)絡(luò)工作的發(fā)展和現(xiàn)狀

（一）檢察機(jī)關(guān)代表聯(lián)絡(luò)工作的發(fā)展歷程

伴隨著人民群眾法治意識(shí)的逐步提升，依法治國(guó)的方略不斷推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)的憲法意識(shí)、人大意識(shí)不斷提升，人大代表聯(lián)絡(luò)工作在這樣的背景下不斷發(fā)展和完善。

1990年，七屆全國(guó)人大三次會(huì)議第一次使用電子表決器，電子表決（又稱鍵決）由此發(fā)端，改變了以往采用鼓掌或舉手表決的方式。相應(yīng)地，“一府兩院”工作報(bào)告的反對(duì)票、棄權(quán)票明顯增加，人大報(bào)告的支持率更加客觀地反映出人大代表的滿意度和真實(shí)意圖，這給“一府兩院”工作帶來了新的挑戰(zhàn)（2001年2月14日，沈陽市中級(jí)人民法院工作報(bào)告慘遭否決。被看作是“中國(guó)民主政治和憲政建設(shè)的標(biāo)志性事件”），這種投票方式的變革讓“一府兩院”對(duì)代表的主體身份地位的認(rèn)識(shí)進(jìn)行了深化，也推動(dòng)了各級(jí)機(jī)關(guān)的代表聯(lián)絡(luò)工作不斷向縱深發(fā)展。

1995年3月，在對(duì)各地檢察機(jī)關(guān)人大代表聯(lián)絡(luò)工作進(jìn)行了深入調(diào)研后，最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)與各級(jí)人民代表大會(huì)代表聯(lián)系的通知》，要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)加強(qiáng)與本地各級(jí)人大代表的聯(lián)系、熱情接待人大代表的視察、調(diào)查或評(píng)議，認(rèn)真妥善辦理代表提出建議、批評(píng)和意見等。1998年8月，最高人民檢察院發(fā)布《最高人民檢察院與全國(guó)人民代表大會(huì)代表聯(lián)系工作管理辦法》，2000年6月，最高人民檢察院又發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)同全國(guó)人民代表大會(huì)代表聯(lián)系的若干意見》，對(duì)人大代表聯(lián)絡(luò)工作的原則要求、工作內(nèi)容、代表聯(lián)絡(luò)工作部門、工作方式等事項(xiàng)作出了明確規(guī)定。2003年最高人民檢察院下發(fā)了《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)同全國(guó)人大代表聯(lián)絡(luò)工作的意見》和《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)辦理全國(guó)人大代表轉(zhuǎn)交案件的規(guī)定》，使人大代表聯(lián)絡(luò)工作進(jìn)一步規(guī)范化。2004年，時(shí)逢全國(guó)人大制度建立50周年，《檢察日?qǐng)?bào)》創(chuàng)辦人大代表聯(lián)絡(luò)工作專版《聲音周刊》，每周一版，介紹全國(guó)人大代表聯(lián)絡(luò)工作和各地開展人大代表聯(lián)絡(luò)工作的情況和經(jīng)驗(yàn)。

近年來，最高人民檢察院更是每年召開全國(guó)性會(huì)議，專題部署加強(qiáng)和改進(jìn)接受人大監(jiān)督和人大代表聯(lián)絡(luò)工作。各地檢察機(jī)關(guān)積極落實(shí)最高人民檢察院的工作部署，通過制定規(guī)范化意見、加大工作力度等方式，推動(dòng)人大代表聯(lián)絡(luò)工作逐步向日常化、制度化、規(guī)范化發(fā)展。

（二）目前檢察機(jī)關(guān)開展代表聯(lián)絡(luò)工作的方式和途徑

1．聯(lián)絡(luò)方式。一是為接受監(jiān)督而開展聯(lián)絡(luò)。《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第42條規(guī)定：有關(guān)機(jī)關(guān)、組織應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究辦理代表建議、批評(píng)和意見，并自交辦之日起三個(gè)月內(nèi)答復(fù)。涉及面廣、處理難度大的建議、批評(píng)和意見，應(yīng)當(dāng)自交辦之日起六個(gè)月內(nèi)答復(fù)。有關(guān)機(jī)關(guān)、組織在研究辦理代表建議、批評(píng)和意見的過程中，應(yīng)當(dāng)與代表聯(lián)系溝通，充分聽取意見。第8條第1款規(guī)定：各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，有計(jì)劃地安排聽取和審議本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告。為完成代表建議辦理和專項(xiàng)工作報(bào)告的任務(wù)等“規(guī)定項(xiàng)目”，有的檢察機(jī)關(guān)按《代表法》的要求與代表開展聯(lián)系，聽取意見建議，并反饋工作進(jìn)展情況等。二是主動(dòng)積極地開展聯(lián)絡(luò)。在日常工作中積極邀請(qǐng)人大代表座談、視察、參觀，參與檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)活動(dòng)和專項(xiàng)工作。另外，還包括一些不見面的聯(lián)絡(luò)方式。如為人大代表訂閱《檢察日?qǐng)?bào)》等介紹檢察工作的報(bào)刊雜志；編輯面向人大代表的專門刊物并定期發(fā)送。以手機(jī)彩信的形式，向人大代表介紹檢察機(jī)關(guān)職能和工作動(dòng)態(tài)，等等。

2．聯(lián)絡(luò)途徑。一是代表聯(lián)絡(luò)部門確定專人直接與人大代表聯(lián)系溝通。這是多數(shù)單位開展人大代表聯(lián)絡(luò)工作的模式。二是在代表聯(lián)絡(luò)部門的組織協(xié)調(diào)下，建立全院多部門對(duì)口聯(lián)系人大代表的制度體系。這種模式的好處是讓各部門提高人大意識(shí)和接受人大監(jiān)督的意識(shí)，增加了人大聯(lián)系的廣度和深度，同時(shí)，也各部門參與到人大代表聯(lián)絡(luò)活動(dòng)中，也能讓人大代表聯(lián)絡(luò)活動(dòng)內(nèi)容更加豐富，更加深入地了解檢察機(jī)關(guān)的工作。三是通過區(qū)人大代表聯(lián)絡(luò)室和各街鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)幫助聯(lián)系溝通代表。在本院各部門聯(lián)絡(luò)人大代表的同時(shí)，積極與區(qū)人大和各街鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大代表聯(lián)絡(luò)部門溝通聯(lián)系，通過他們專職開展人大代表聯(lián)絡(luò)活動(dòng)的平臺(tái)，與人大代表進(jìn)行溝通，可以達(dá)到事半功倍的效果。如檢察機(jī)關(guān)派員參加街鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的人大代表分團(tuán)聯(lián)組活動(dòng)等。

三、檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)人大代表聯(lián)絡(luò)工作的建議和展望

筆者認(rèn)為，為進(jìn)一步提升工作水平，檢察機(jī)關(guān)的人大代表聯(lián)絡(luò)工作應(yīng)實(shí)現(xiàn)以下幾個(gè)轉(zhuǎn)變：

首先是由突擊式向日?；D(zhuǎn)變。要加強(qiáng)與人大代表的日常聯(lián)系。注重與人大代表的情感溝通和交流，體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)接受監(jiān)督的誠(chéng)意。通過節(jié)日祝福、邀請(qǐng)代表共同舉行交流活動(dòng)等方式，進(jìn)一步密切與代表的聯(lián)系。每年組織院領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人______走訪人大代表活動(dòng)，直接聽取人大代表對(duì)檢察工作的意見和建議。

其次是由一個(gè)部門向全院多部門開展聯(lián)絡(luò)轉(zhuǎn)變。形成做好代表聯(lián)絡(luò)工作的合力。如江蘇省高級(jí)人民法院建立了“院長(zhǎng)——辦公室負(fù)責(zé)人——專職聯(lián)絡(luò)員”和“院長(zhǎng)——各部門主要負(fù)責(zé)人——承辦人”的“一個(gè)中心兩條線”的雙重責(zé)任機(jī)制，對(duì)于推進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)工作發(fā)揮了積極作用。

第三是由不固定聯(lián)絡(luò)向定向、對(duì)口方式轉(zhuǎn)變。建立內(nèi)設(shè)處室與人大代表對(duì)口聯(lián)系制度。如廣東省汕頭市檢察院建立的中層以上領(lǐng)導(dǎo)干部與三級(jí)人大代表“分級(jí)、分團(tuán)、分組聯(lián)絡(luò)”的工作制度；深圳市龍崗區(qū)檢察院實(shí)行的定時(shí)、定點(diǎn)、定人的“三定”聯(lián)系制度，每個(gè)科室負(fù)責(zé)聯(lián)系一鎮(zhèn)和一個(gè)企業(yè)的人大代表，實(shí)踐中取得了不錯(cuò)的效果。

第四是由泛泛交流向?qū)ｎ}深入交流轉(zhuǎn)變。可根據(jù)工作重點(diǎn)和實(shí)際情況，結(jié)合代表的職業(yè)特點(diǎn)和專業(yè)背景，定期組織專題檢務(wù)公開活動(dòng)并邀請(qǐng)人大代表參加，幫助人大代表更加深入地了解檢察工作，更好地發(fā)揮人大代表對(duì)專項(xiàng)工作的推動(dòng)作用。

此外，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建立院領(lǐng)導(dǎo)專題研究人大代表聯(lián)絡(luò)工作制度，院黨組每年要聽取代表聯(lián)絡(luò)工作開展情況匯報(bào)，研究解決代表聯(lián)絡(luò)工作中遇到的問題和困難。應(yīng)加大代表聯(lián)絡(luò)考核工作力度。將代表聯(lián)絡(luò)工作納入全院目標(biāo)量化管理體系，每年進(jìn)行總結(jié)考核，通過激勵(lì)和約束機(jī)制規(guī)范和引導(dǎo)工作開展。應(yīng)加大代表聯(lián)絡(luò)經(jīng)費(fèi)及相關(guān)保障工作力度。將代表聯(lián)絡(luò)工作經(jīng)費(fèi)納入專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，確保為代表訂閱報(bào)刊、購(gòu)買法律書籍、寄送宣傳資料、與代表溝通交流信息和各項(xiàng)代表聯(lián)絡(luò)活動(dòng)的順利開展。應(yīng)為人大代表開展監(jiān)督工作提供閱卷和查看資料的工作場(chǎng)所和條件，配備參考書籍和法律文件等。為人大代表活動(dòng)的順利開展提供必要的車輛保障和技術(shù)支持等。

*北京市海淀區(qū)人民檢察院［100043］