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        破解違法發(fā)放林木許可證案辦理難題

        2012-01-28 00:52:47操光明張賢釗
        中國檢察官 2012年22期
        關(guān)鍵詞:森林法林業(yè)站國家機(jī)關(guān)

        文◎操光明 張賢釗

        破解違法發(fā)放林木許可證案辦理難題

        文◎操光明*張賢釗**

        [基本案情]被告人倪某某,于2007年元月被某縣林業(yè)局聘用為公益林護(hù)林員,同時(shí)被鄉(xiāng)林業(yè)站聘用為該站工作人員。2008年7月至12月,被告人倪某某接受鄉(xiāng)林業(yè)站站長安排和指派發(fā)放林木采伐許可證。2008年9月至10月,被告人倪某某使用縣林業(yè)局下達(dá)的松樹雪壓材采伐計(jì)劃,在沒有任何農(nóng)戶提出采伐申請的情況下自行填報(bào)《林木采伐申請書》,同時(shí)在沒有經(jīng)過林業(yè)站工作人員到被采伐山場實(shí)地勘察核實(shí)的情況下,由被告人在辦公室隨意選擇、編湊、編造、估計(jì)“農(nóng)戶、小地名、采伐面積、采伐量出材率”等內(nèi)容、數(shù)字,填寫虛假的《林木采伐作業(yè)簡易設(shè)計(jì)表》5張。而后將隨意選擇簡易設(shè)計(jì)表中5位農(nóng)戶戶名發(fā)放松樹采伐證5張共計(jì)240立方米、提供給倪德某使用。倪德某持這5張采伐證采伐松樹原木材積共計(jì)212.565立方米,折立木材積為354.275立方米。

        2011年7月,檢察機(jī)關(guān)立案偵查被告人倪某某違法發(fā)放林木采伐許可證案。立案前,就被告人倪某某案是否屬于檢察機(jī)關(guān)管轄存在重大分歧,甚至于否定聲一片。否定者認(rèn)為違法發(fā)放林木許可證罪屬于瀆職犯罪,而瀆職犯罪是指國家機(jī)關(guān)工作人員利用職務(wù)上的便利或者徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守,妨害國家機(jī)關(guān)的正?;顒?,損害公眾對國家機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)活動客觀公正性的信賴,致使國家與人民利益遭受重大損失的行為。倪某某在犯罪主體上并非國家機(jī)關(guān)工作人員,犯罪客觀方面也不具有瀆職犯罪的典型特征。

        針對上述爭議,檢察機(jī)關(guān)從立案偵查到提起公訴,再到最后法院作出有罪判決的整個(gè)訴訟過程中,想方設(shè)法破解本案犯罪主體認(rèn)定、犯罪客觀方面認(rèn)定、“處理難”等難題,成功辦結(jié)此案,并取得了良好的法律效果和社會效果。

        一、違法發(fā)放林木許可證罪的特征及構(gòu)罪標(biāo)準(zhǔn)

        違法發(fā)放林木許可證罪是指林業(yè)主管部門的工作人員違反森林法的規(guī)定,超過批準(zhǔn)的年采伐限額發(fā)放林木采伐許可證或者違反規(guī)定濫發(fā)林木采伐許可證,情節(jié)嚴(yán)重的行為。

        本罪侵犯的是國家林業(yè)管理制度。具體是指國家的林木采伐證制度,即國家審核發(fā)放林木采伐許可證的部門對林業(yè)采伐許可證的正常管理制度。根據(jù)森林法的規(guī)定,本罪的犯罪對象是指林木采伐許可證。所謂林木采伐許可證是指采伐林木的單位或個(gè)人依照法律的規(guī)定辦理的準(zhǔn)許采伐林木證明,它主要載明采伐的時(shí)間、地點(diǎn)、面積、數(shù)量、樹種、方式以及完成更新造林的期限等內(nèi)容。它是區(qū)分森林合法采伐與非法采伐的重要憑證。

        本罪在客觀方面必須具有違反森林法規(guī)定的行為,同時(shí)實(shí)施了濫用職權(quán),超過批準(zhǔn)的年采伐限額發(fā)放林木采伐許可證或者違反規(guī)定濫發(fā)林木采伐許可證的行為,致使森林遭受嚴(yán)重破壞的后果。

        根據(jù)最高人民檢察院 《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》(以下簡稱《立案標(biāo)準(zhǔn)》),違法發(fā)放林木許可證涉嫌下列情形之一的,應(yīng)予立案:(1)發(fā)放林木采伐許可證允許采伐數(shù)量累計(jì)超過批準(zhǔn)的年采伐限額,導(dǎo)致林木被超限額采伐10立方米以上的;(2)濫發(fā)林木采伐許可證,導(dǎo)致林木被濫伐20立方米以上,或者導(dǎo)致幼樹被濫伐1000株以上的;(3)濫發(fā)林木采伐許可證,導(dǎo)致防護(hù)林、特種用途林被濫伐5立方米以上,或者幼樹被濫伐200株以上的;(4)濫發(fā)林木采伐許可證,導(dǎo)致珍貴樹木或者國家重點(diǎn)保護(hù)的其他樹木被濫伐的;(5)濫發(fā)林木采伐許可證,導(dǎo)致國家禁止采伐的林木被采伐的;(6)其他情節(jié)嚴(yán)重,致使森林遭受嚴(yán)重破壞的情形。

        倪某某案中,倪某某的行為具有違法發(fā)放林木許可證罪的特征,客觀方面因其濫發(fā)林木采伐許可證,導(dǎo)致倪德某持5張采伐證采伐松樹原木材積共計(jì)212.565立方米,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了最高人民檢察院關(guān)于違法發(fā)放林木許可證罪立案標(biāo)準(zhǔn)之二規(guī)定的20立方米,故檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以立案。

        二、違法發(fā)放林木許可證罪的犯罪主體問題

        本案被告人倪某某既是縣林業(yè)局聘用的公益林護(hù)林員又是鄉(xiāng)林業(yè)站聘用的工作人員。盡管其受聘時(shí)間長達(dá)5年,但始終沒有正式編制、不是林業(yè)局的正式在編人員。因此有一種意見認(rèn)為被告人倪某某不是國家機(jī)關(guān)工作人員,不符合瀆職罪主體;也不是“林業(yè)主管部門的工作人員”、不符合違法發(fā)放林木采伐許可證罪的犯罪主體要件。為破解犯罪主體認(rèn)定難題,我們進(jìn)行了認(rèn)真研究論證。

        (一)認(rèn)定本案犯罪主體的理論依據(jù)

        1.全國人大常委會關(guān)于《刑法》第九章瀆職罪主體適用問題的解釋規(guī)定:“全國人大常委會根據(jù)司法實(shí)踐中遇到的情況,討論了刑法第九章瀆職罪主體適用問題,解釋如下:……雖未列入國家機(jī)關(guān)人員編制,但在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員,在代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí),有瀆職行為,構(gòu)成犯罪的,依照刑法關(guān)于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任?!?/p>

        2.最高人民檢察院《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》附則:“(三)……雖未列入國家機(jī)關(guān)人員編制但在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員,在代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí),視為國家機(jī)關(guān)工作人員?!?/p>

        3.最高人民檢察院《反瀆職侵權(quán)工作指導(dǎo)與參考》一書中,題為《〈最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定〉的理解和適用》一文中,作者就“關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員的范圍問題”作出這樣的論述:“全國人大常委會《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》傳達(dá)了這樣一種信息:國家立法機(jī)關(guān)已經(jīng)明確采納了瀆職犯罪中的‘職能說’,摒棄了‘身份說’?!读笜?biāo)準(zhǔn)》援引該立法解釋,……對‘國家機(jī)關(guān)工作人員’的概念作了較為明確的界定。這與最高人民法院 《全國法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會紀(jì)要》的精神是一致的。即,雖未列入國家機(jī)關(guān)人員編制但在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員,在代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí),視為國家機(jī)關(guān)工作人員。這主要是指那些雖不屬于國家機(jī)關(guān)正式在編人員,但由于臨時(shí)借調(diào)、聘用關(guān)系而在國家機(jī)關(guān)中行使行政管理職權(quán)的人員。如在監(jiān)管場所行使監(jiān)管、看守職責(zé)的獄醫(yī)、依法從事公務(wù)的合同制民警、協(xié)勤人員,工商部門聘用的的市場稽查人員,工人編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所所長等,其本人雖不具有國家機(jī)關(guān)工作人員的身份,但在代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí),應(yīng)視為國家機(jī)關(guān)工作人員。”

        上述立法解釋、司法解釋、學(xué)理解釋共同為我們認(rèn)定本案犯罪主體提供了非常確切恰當(dāng)?shù)姆衫碚撘罁?jù)。

        (二)被告人完全符合違法發(fā)放林木采伐許可證罪的犯罪主體

        被告人倪某某被縣林業(yè)局和鄉(xiāng)林業(yè)站聘用分別擔(dān)任公益林護(hù)林員和工作人員。鄉(xiāng)林業(yè)站是縣林業(yè)局的組成部分,是刑法意義上的“林業(yè)主管部門”。被告人在這樣的“林業(yè)主管部門”雖然沒有正式編制、不是縣林業(yè)局的正式在編人員,但其已經(jīng)實(shí)際代表“林業(yè)主管部門”從事林業(yè)行政管理工作長達(dá)5年之久。尤其是發(fā)放林木采伐許可證是執(zhí)行森林法實(shí)施行政許可的執(zhí)法活動,履行的是公務(wù)管理活動,行使的是國家行政管理權(quán)力。

        根據(jù)森林法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)定,縣林業(yè)局是發(fā)放林木采伐許可證的法定主體機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)林業(yè)站是受縣林業(yè)局委托為縣林業(yè)局發(fā)放林木采伐許可證。鄉(xiāng)林業(yè)站從縣林業(yè)局領(lǐng)取空白的林木采伐許可證上的 “發(fā)證機(jī)關(guān)”加蓋的公章是“縣林業(yè)局林木采伐專用章”。本案被告人接受鄉(xiāng)林業(yè)站站長安排和指派發(fā)放林木采伐許可證、取得從事公務(wù)的職責(zé)權(quán)力,其在發(fā)放林木采伐許可證時(shí)既不是代表其個(gè)人從事勞務(wù)活動、也不是簡單地為林業(yè)站站長從事民事代理活動,而是代表“林業(yè)主管部門”(縣林業(yè)局和鄉(xiāng)林業(yè)站)執(zhí)行森林法、行使林政管理權(quán)和行政許可權(quán),是從事公務(wù)管理活動。其屬于“雖未列入國家機(jī)關(guān)人員編制,但在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員,在代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí),視為國家機(jī)關(guān)工作人員”,是刑法意義上的 “林業(yè)主管部門的工作人員”,完全符合瀆職罪主體和違法發(fā)放林木采伐許可證罪的犯罪主體要件。

        三、違法發(fā)放林木許可證罪客觀方面的認(rèn)定難題

        本案查辦過程中,有一種意見認(rèn)為被告人倪某某在客觀方面只是違規(guī)發(fā)放采伐證并有采伐計(jì)劃且未造成破壞森林資源的嚴(yán)重后果,屬于工作失誤而不是刑事犯罪。為破解犯罪客觀方面認(rèn)定難題,我們進(jìn)行了認(rèn)真研究論證。根據(jù)最高人民檢察院《立案標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定:“違法發(fā)放林木采伐許可證罪是指林業(yè)主管部門的工作人員……違反規(guī)定濫發(fā)林木采伐許可證,情節(jié)嚴(yán)重,致使森林資源遭受嚴(yán)重破壞的行為?!睏l文中包含著“違反規(guī)定濫發(fā)林木采伐許可證”和“情節(jié)嚴(yán)重,致使森林資源遭受嚴(yán)重破壞”這二個(gè)方面。前者是行為、后者是后果,二者必須同時(shí)具備、缺一不可。本案被告人行為完全符合這兩個(gè)方面。

        (一)被告人具有“違反規(guī)定濫發(fā)林木采伐許可證”的行為

        上述最高人民檢察院《立案標(biāo)準(zhǔn)》條文中“違反規(guī)定濫發(fā)林木采伐許可證”的關(guān)鍵詞是“規(guī)定”和“濫發(fā)”。對于“規(guī)定”應(yīng)當(dāng)理解為包含著關(guān)于森林和林業(yè)方面的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性、政策性文件等。對于“濫發(fā)”應(yīng)當(dāng)理解為違反前述“規(guī)定”當(dāng)中有關(guān)發(fā)放林木采伐許可證的相關(guān)規(guī)定而隨意、任意發(fā)放采伐證?!盀E發(fā)”的情形多種多樣,其中違反規(guī)定程序發(fā)放采伐證是“濫發(fā)”的表現(xiàn)形式之一。結(jié)合本案需要使用和適用的“規(guī)定”有:

        ——《森林法》第34條、《森林法實(shí)施條例》第30條規(guī)定:“……申請林木采伐許可證,除應(yīng)當(dāng)提交申請采伐林木的所有權(quán)證書或者使用權(quán)證書外,……個(gè)人還應(yīng)當(dāng)提交包括采伐林木的地點(diǎn)、面積、樹種、株數(shù)、蓄積量、更新時(shí)間等內(nèi)容的文件。”

        ——《國家林業(yè)局關(guān)于加強(qiáng)林木采伐許可證核發(fā)管理工作的通知》規(guī)定:“三,發(fā)證機(jī)關(guān)(含被委托發(fā)證單位)要依法嚴(yán)格審核申請林木采伐許可證的單位和個(gè)人提交的有關(guān)證明文件。對證明文件不齊全……一律不得核發(fā)林木采伐許可證?!薄拔澹税l(fā)林木采伐許可證,實(shí)行一小班(地塊)一證制?!瓊€(gè)人林木的采伐,采伐地點(diǎn)必須落實(shí)到山頭地塊,注名四至,不允許多地一證或一證多戶?!薄鞍?,……對違反《森林法》和《森林法實(shí)施條例》的規(guī)定核發(fā)林木采伐許可證,或發(fā)證不規(guī)范致使森林資源遭受破壞或其他損失的,……構(gòu)成犯罪的要依法追究刑事責(zé)任?!?/p>

        ——《縣人民政府關(guān)于印發(fā) 〈森林采伐管理辦法〉的通知》第10條規(guī)定:“……下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo),由林業(yè)站提出分配方案,全部分解落實(shí)到村、組,分配到戶?!钡?1條規(guī)定:“采伐林木必須按有關(guān)林業(yè)技術(shù)規(guī)程進(jìn)行伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)。”第24條規(guī)定:“……可由所在地林業(yè)站現(xiàn)場勘察核實(shí),進(jìn)行簡易伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì),編制簡易伐區(qū)采伐作業(yè)設(shè)計(jì)報(bào)告。”第28條規(guī)定:“采伐林木由林權(quán)單位或個(gè)人提出申請并提交下列材料:(一)林木采伐申請書;(二)山林權(quán)屬證……;(三)采伐作業(yè)設(shè)計(jì)書或簡易伐區(qū)采伐作業(yè)設(shè)計(jì)報(bào)告;……。”第32條規(guī)定:“審核發(fā)放采伐證必須遵守下列規(guī)定:(一)嚴(yán)格審核有關(guān)申請材料,對提交的材料不符合要求的不得核發(fā)采伐證;(二)采伐證上填寫的采伐內(nèi)容必須與林木采伐申請書、伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)書上的有關(guān)內(nèi)容一致……;(四)……采伐地點(diǎn)必須落實(shí)到山頭地塊,并注明四至范圍,實(shí)行一小班或一戶一證制?!钡?4條規(guī)定:“有下列情況之一的,不得核發(fā)林木采伐許可證:……(六)未按規(guī)定提交有關(guān)證明材料或提交的證明材料不符合實(shí)際情況的?!?/p>

        ——縣林業(yè)局 《關(guān)于預(yù)下達(dá)雪災(zāi)木竹清理計(jì)劃及管理工作的通知》規(guī)定:“二、……禁止采伐非受損木竹,禁止采伐能繼續(xù)生長的受損木竹,……防止無證采伐,防止超限額、超計(jì)劃采伐,防止借機(jī)亂砍濫伐,……;三,……核發(fā)采伐證:由受災(zāi)的林農(nóng)提出申請,經(jīng)林業(yè)站現(xiàn)場調(diào)查核實(shí)后核發(fā)林木采伐許可證……”。

        本案被告人在發(fā)放采伐證時(shí)沒有嚴(yán)格按照上述“規(guī)定”執(zhí)行“下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo),由林業(yè)站提出分配方案,全部分解落實(shí)到村、組,分配到戶?!睂τ诎l(fā)采伐證的五位農(nóng)戶來說沒有分得采伐計(jì)劃是無計(jì)劃發(fā)證;沒有由農(nóng)戶提出申請并提交林木采伐申請書、山林權(quán)屬證;沒有到被采伐山場現(xiàn)場勘察核實(shí)、進(jìn)行簡易伐區(qū)采伐作業(yè)設(shè)計(jì);沒有“實(shí)行一小班或一戶一證制”而是“多地一證或一證多戶”;沒有執(zhí)行“采伐證上填寫的采伐內(nèi)容必須與林木采伐申請書、伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)書上的有關(guān)內(nèi)容一致”;沒有執(zhí)行“……由受災(zāi)的林農(nóng)提出申請,經(jīng)林業(yè)站現(xiàn)場調(diào)查核實(shí)后核發(fā)林木采伐許可證……”等等。本案被告人在辦公室隨意選擇、編湊、編造、估計(jì)“農(nóng)戶、小地名、采伐面積、采伐量出材率”等內(nèi)容、數(shù)字,填寫虛假的《林木采伐作業(yè)簡易設(shè)計(jì)表》五張。隨意選擇五位農(nóng)戶戶名發(fā)放松樹采伐證五張共計(jì)240立方米、已經(jīng)嚴(yán)重違反上述“規(guī)定”。這種嚴(yán)重違反規(guī)定程

        *安徽省祁門縣人民檢察院[245600]

        **河南省鞏義市人民檢察院[451200]

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