朱靜輝

（溫州醫(yī)學(xué)院 人文與管理學(xué)院，浙江 溫州 325035）

《土地管理法》規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。因此，在大多數(shù)的土地征收過(guò)程中，我們所關(guān)注的重點(diǎn)在于上層政府的征地運(yùn)作，由此也導(dǎo)致我們把眾多的征地問(wèn)題理解為政府的單向度邏輯，征地問(wèn)題的糾結(jié)也統(tǒng)一理解為國(guó)家制度層面的缺陷，例如土地征收法律條文的悖論，即為公共利益征地與城市土地國(guó)有之間的相互矛盾，①還有的則把征地歸結(jié)于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的缺陷，或者進(jìn)一步理解為中國(guó)當(dāng)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程各個(gè)地方政府為追求GDP而產(chǎn)生的政治經(jīng)濟(jì)壓力。②在當(dāng)前國(guó)強(qiáng)民弱的體制下，過(guò)于關(guān)注上層或者正式制度性文本的缺陷并沒(méi)有錯(cuò)，但是一味的強(qiáng)調(diào)上層缺陷容易讓我們忽視地方性社區(qū)的非均衡邏輯，在現(xiàn)有的理解體系中，我們把遭遇征地的社區(qū)和農(nóng)民理解為單一的整體，忽視了地方性社區(qū)的分化和地方性的知識(shí)。而對(duì)地方性社區(qū)結(jié)構(gòu)的忽視，正如政策執(zhí)行過(guò)程中的一刀切現(xiàn)象，自上而下的政策落實(shí)到地方的時(shí)候不可能照搬照抄，它會(huì)遇到各種地方實(shí)踐情況的糾葛，從而會(huì)有意外與變通的結(jié)果產(chǎn)生。

在大多數(shù)的土地征收研究中，我們常常關(guān)注上層多于下層，關(guān)注正式的文本多于實(shí)踐。所以很多土地征收中所發(fā)生地方性現(xiàn)實(shí)問(wèn)題卻被忽視，也正是因?yàn)檠芯空邔?duì)原有被征地社區(qū)制度背景的忽視，征地社區(qū)所遭遇征地之后所發(fā)生的后果并不能在先前的決策中找到破解方案。超出原有決策之外的后果往往會(huì)讓政府手忙腳亂，不知道從何下手解決問(wèn)題。征地作為一種事件由于其實(shí)踐機(jī)制是一種單向度的強(qiáng)制性行為，使得社區(qū)本身的地方性歷史社會(huì)情況遭到強(qiáng)行的割裂，因此就會(huì)出現(xiàn)一些意想不到的后果，這些因征地而產(chǎn)生的意外后果，如果無(wú)法對(duì)它進(jìn)行詳細(xì)的分析和研究，不妥善解決的話，那么可能會(huì)造成社區(qū)與民眾逆反心理，加劇征地之中政府與失地農(nóng)民的矛盾。

一、征地的意外后果

作為土地征收的被動(dòng)者——大多數(shù)城郊地區(qū)的農(nóng)村和農(nóng)民的生活邏輯長(zhǎng)期被社會(huì)及研究者所忽視，我們所認(rèn)識(shí)的征地是自上而下的一種沖擊機(jī)制，最終理解征地對(duì)社區(qū)的影響需要從村社自身原有的發(fā)展脈絡(luò)出發(fā)，在村莊整個(gè)原有的生態(tài)環(huán)境下，征地是如何影響和調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)在的種種因素使得被征地社區(qū)陷入一種復(fù)雜的內(nèi)外交融情境之中。征地正如一顆石頭被扔進(jìn)水面一樣，石頭是外因，而水是內(nèi)因，村莊內(nèi)在的地方性知識(shí)范疇就是征地沖突和問(wèn)題所形成的內(nèi)在機(jī)制。正因?yàn)槿绱耍鳛橐环N強(qiáng)制性征地就對(duì)地方社區(qū)和居住在此社區(qū)的居民形成了很強(qiáng)的割裂意識(shí)，而事實(shí)上我們也見(jiàn)到了大多數(shù)的土地征收都是在村民根本沒(méi)有預(yù)料的情況下突然發(fā)生了，這樣一來(lái)隨著征地過(guò)程的展開(kāi)就產(chǎn)生了種種先前政府根本就沒(méi)有考慮到的后果。

1.被征收土地與村莊土地體系之間的斷裂

大多數(shù)農(nóng)村的征地并不是對(duì)整個(gè)村莊所有土地的征收，而是征收一部分土地保留一部分土地。征地的嵌入性使得沒(méi)有征收的土地受到被征地地塊的影響。筆者在湖北孝感某地區(qū)做調(diào)研的時(shí)候就看到了這種情況，沒(méi)有征收的土地因?yàn)橥恋卣魇罩蟮牡缆饭こ探ㄔO(shè)，水源被掐斷，于是很多水田無(wú)法正常種植，搞得很多農(nóng)民抱怨地方政府，他們就認(rèn)為政府征地的時(shí)候就根本不考慮當(dāng)?shù)氐奶锏厍闆r。雖然，在政府的規(guī)劃之中，未被征收的土地只是暫時(shí)的存在，它總有一天也會(huì)隨著征地過(guò)程的后續(xù)展開(kāi)而被改造。但對(duì)于沒(méi)有完全被征地土地的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，政府的征地行為是對(duì)他們的生計(jì)不負(fù)責(zé)，農(nóng)戶的考慮是保留土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)利，政府既然沒(méi)有征完所有的土地，那么留下來(lái)的土地則還有經(jīng)營(yíng)的價(jià)值，現(xiàn)在水源被征地之后的道路工程建設(shè)掐斷，這使得很多農(nóng)戶無(wú)奈選擇了拋荒行為，調(diào)研村莊中的某個(gè)自然村小組的土地就因?yàn)檎鞯厥┕ざ嗨礋o(wú)法種植，最后拋荒田地100多畝。

因征地工程建設(shè)所帶來(lái)的對(duì)村社土地體系的影響在政府先前的征地中是未納入決策，一旦開(kāi)始意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題的時(shí)候，地方政府卻陷入了困境，無(wú)法對(duì)之采取有效的應(yīng)對(duì)政策。到了最后，只能是能拖就拖，根本不能有效回應(yīng)農(nóng)民的訴求。在多次要求基層政府解決農(nóng)地水利灌溉問(wèn)題無(wú)果的情況下，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民最終只好選擇放棄土地耕作，從而形成了對(duì)地方基層政府很強(qiáng)的怨氣。

因征地而帶來(lái)的拋荒與農(nóng)民主動(dòng)的拋荒邏輯并不相同，征地拋荒是無(wú)奈被迫的，而主動(dòng)拋荒來(lái)自于農(nóng)民的自我選擇。被迫選擇拋荒的農(nóng)戶往往是村莊中的種植農(nóng)戶，他們本身是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中較為弱勢(shì)的群體，之所以選擇經(jīng)營(yíng)田地主要是因?yàn)樗麄儫o(wú)法在其他方面獲得收入，無(wú)能力進(jìn)行外出打工。所以，因征地給他們帶來(lái)的拋荒引起了這些村里人的抵觸情緒，這些人的抵觸會(huì)給后續(xù)的征地帶來(lái)不安定因素，更會(huì)激化他們?cè)谵r(nóng)村集體房屋拆遷過(guò)程中的反抗。

2.征地前后補(bǔ)償不一帶來(lái)了地方性治理糾紛

城市近郊地區(qū)農(nóng)村或多或少的存在著前期土地征收的情況，在稅費(fèi)改革之前土地征收的成本較低，農(nóng)民所獲得補(bǔ)償少之又少。稅費(fèi)改革之后，特別是在大規(guī)模的土地征收之時(shí)，土地的補(bǔ)償價(jià)格也隨之攀升。曹錦清先生認(rèn)為當(dāng)代征地拆遷問(wèn)題頻繁爆發(fā)的一個(gè)主因就來(lái)自于土地征收前后的標(biāo)準(zhǔn)不一，無(wú)法做到每個(gè)被征地農(nóng)戶都能滿意的完善狀態(tài)。③

然而，如果政府事先不考慮適當(dāng)?shù)陌矒?，很可能就?huì)激起當(dāng)代農(nóng)民的怨憤情緒。在湖北孝感地區(qū)，土地征收的補(bǔ)償是每畝2.25萬(wàn)元，其中村集體每畝提留6000元，村民個(gè)人可以拿到1.65萬(wàn)元每畝的補(bǔ)償款。雖然1萬(wàn)多元每畝的土地補(bǔ)償價(jià)格跟沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比還有很大的一段差距，但是對(duì)于中部地區(qū)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)這樣的價(jià)格也可以說(shuō)的過(guò)去。然而，這樣的價(jià)格對(duì)于那些在稅費(fèi)改革前就被征收土地的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)就有非常不公的感覺(jué)，因?yàn)橥瑯邮钦鞯?，前征與后征，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)存在著如此大的差距。就以我所調(diào)研的孝感市某村二組來(lái)講，該村二組在稅費(fèi)改革前就已經(jīng)有征地的發(fā)生，當(dāng)時(shí)征收二組土地的主體主要是當(dāng)?shù)氐氖姓c村集體。市里征收二組土地是為了建設(shè)一條從省會(huì)城市到機(jī)場(chǎng)的機(jī)場(chǎng)大道，而村集體為了興辦集貿(mào)市場(chǎng)也相應(yīng)的征用了二組的大塊土地。當(dāng)時(shí)國(guó)家征地的補(bǔ)償是征收土地之后免除承包農(nóng)戶的公糧稅費(fèi)任務(wù)，而集體征收土地時(shí)除了免除公糧稅費(fèi)任務(wù)之外，相應(yīng)的就會(huì)給農(nóng)戶每畝3900元的補(bǔ)償。經(jīng)過(guò)國(guó)家和村集體的征地之后，二組的大多數(shù)農(nóng)戶基本上已經(jīng)沒(méi)有田地，筆者所采訪的二組一家種田大戶自己沒(méi)有田地，他在村里分田時(shí)后分到的2.4畝田地正好都被國(guó)家和村里征收了，所以他都是撿的村里別人沒(méi)人種的田地。

如果說(shuō)稅費(fèi)改革之后有地與沒(méi)地農(nóng)戶的利益落差還不顯著的話，那么到后期土地征收補(bǔ)償時(shí)，面對(duì)這樣一大筆補(bǔ)償，二組的人心氣就很難填平。以前的征地補(bǔ)償只是免除農(nóng)業(yè)稅賦負(fù)擔(dān)，或者給予的補(bǔ)償價(jià)格較低，稅費(fèi)改革之后，因?yàn)樵摯迦硕嗟厣?、打工?jīng)濟(jì)較為突出，所以其差別程度并不讓那些沒(méi)有田地的農(nóng)戶感到不公，然而，現(xiàn)在擺在他們面前的是幾萬(wàn)元征地補(bǔ)償，那么對(duì)于二組無(wú)地農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，以前的征地就顯得太不公平了。二組某農(nóng)戶1982年分田的時(shí)候擁有5畝田地，國(guó)家修建道路占去了他們家2.5畝田地，其后村里興辦集貿(mào)市場(chǎng)又占去了他們家2畝左右，最后只剩下了幾分田地。而現(xiàn)在地區(qū)搞開(kāi)發(fā)征地先前沒(méi)有占用土地的小組都獲得了補(bǔ)償，二組的農(nóng)戶已經(jīng)沒(méi)有多少土地，他們自然也無(wú)法獲得較高的補(bǔ)償，所以這家主人感到非常氣憤，他覺(jué)得這樣的做法太不公平，他覺(jué)得他們“最早征地的損失也最大”，他甚至曾經(jīng)走到市信訪局前準(zhǔn)備上訪要討個(gè)說(shuō)法，但最終被家人勸回來(lái)了。

國(guó)家征地的前后補(bǔ)償不一嚴(yán)重挑戰(zhàn)農(nóng)民的公平感，引起先前征地補(bǔ)償較低農(nóng)民的憤怒，同樣是征地以前國(guó)家什么都不給，而現(xiàn)在征地則給予的補(bǔ)償這么高，為何會(huì)產(chǎn)生如此大的落差？這對(duì)于先前幾乎無(wú)償征地的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)公平么？況且征地并不是個(gè)人自愿選擇的結(jié)果，當(dāng)初征地是在國(guó)家的指令性計(jì)劃之下，違背了農(nóng)戶自身的意愿，照現(xiàn)在的情況來(lái)講，他們寧愿繼續(xù)交公糧還保有一份自己的土地。

3.土地征收中并沒(méi)有考慮到承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之后的經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶利益

在一些非農(nóng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，當(dāng)?shù)厝酥饾u的走向了職業(yè)的非農(nóng)化，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民離開(kāi)土地進(jìn)入工商業(yè)就業(yè)，于是就產(chǎn)生了大面積的土地拋荒現(xiàn)象。為了完成糧食定購(gòu)與農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的上繳，很多發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村就從中西部地區(qū)引入種植經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶，耕種與經(jīng)營(yíng)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)地，這些農(nóng)戶在發(fā)達(dá)地區(qū)從事農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營(yíng)多年，漸漸的與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)生活融合在一起，而且他們之中的大多數(shù)人都已經(jīng)失去了他們?cè)瓉?lái)戶籍所在地的土地，他們的生活重心已經(jīng)落在了發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村。然而，當(dāng)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村一旦遇到土地征收的話，外來(lái)的經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶不但被村莊排斥在補(bǔ)償收益之外，同時(shí)也并沒(méi)有納入政府的補(bǔ)償考慮范圍之內(nèi)，所以這些人成為了城市建設(shè)的拋棄者，當(dāng)?shù)氐摹岸绒r(nóng)民”。④

如果說(shuō)征地補(bǔ)償前后不一造成的是先前征地農(nóng)戶的不公，先前征地的農(nóng)戶成為了政府政策的犧牲者，那么那些不遠(yuǎn)千里來(lái)到發(fā)達(dá)地區(qū)依靠種地為生的外來(lái)農(nóng)戶則更是這一政策的拋棄者，他們多年來(lái)?yè)?dān)當(dāng)著社區(qū)的種田任務(wù)，他們也習(xí)慣了社區(qū)的生活方式，他們甚至也把自己作為本地人的一份子，但是在征地的補(bǔ)償問(wèn)題上，毫無(wú)疑問(wèn)他們被排斥在外，他們失去了土地又沒(méi)有得到補(bǔ)償，失去土地也意味著他們失去了在這里生活的依靠，原來(lái)還依靠種地在這里生存的農(nóng)戶不得不遷移他處。

因此在征地過(guò)程之中，作為外來(lái)的種植農(nóng)戶實(shí)際上成為了更為弱勢(shì)的邊緣群體，他們的話語(yǔ)被當(dāng)?shù)厝罕娝?，根本無(wú)法引起政府的注意，即使是本地的群眾也對(duì)他們?cè)捳Z(yǔ)構(gòu)成了排斥行為。對(duì)于當(dāng)?shù)氐娜罕妬?lái)說(shuō)，如果一旦外來(lái)經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶也參與到征地補(bǔ)償中來(lái)，那么相應(yīng)的他們的所得也會(huì)減少，這自然會(huì)引起很多當(dāng)?shù)厝说牡钟|，使有些地方的青苗地上附著物的發(fā)放都被承包農(nóng)戶拿走，而經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶則一無(wú)所得，作為征地過(guò)程中更為弱勢(shì)的邊緣戶，他們也為村莊社區(qū)做了很大的貢獻(xiàn)，也為國(guó)家做出了貢獻(xiàn)，但是在征地中，他們卻完全被排斥在外，一無(wú)所得，這對(duì)他們來(lái)說(shuō)是不公平的，很多外來(lái)農(nóng)戶在土地征收之后無(wú)法在當(dāng)?shù)乩^續(xù)生存，只好又重新遷徙他處。

4.征地導(dǎo)致了眾多的反?，F(xiàn)象的產(chǎn)生，所謂“非轉(zhuǎn)農(nóng)”就是其中一例

在以前，農(nóng)民都巴不得改變自己的身份進(jìn)入城市當(dāng)工人，但是征地所帶來(lái)的土地開(kāi)發(fā)和村莊福利使得某些已經(jīng)離開(kāi)村莊轉(zhuǎn)變戶籍的人又要求重新轉(zhuǎn)到村里來(lái)，于是就誕生了“非轉(zhuǎn)農(nóng)”群體。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村調(diào)研時(shí)，經(jīng)常就會(huì)有人對(duì)村莊卡住戶口不讓回來(lái)的現(xiàn)象憤憤不平，還有的形成了一種集體行動(dòng)，他們自己組織起來(lái)對(duì)政府形成壓力要求政府放開(kāi)戶口，把他們的戶口落實(shí)到原來(lái)的村莊之中。這個(gè)群體以28～32年齡階段的人為主體。他們認(rèn)為自己的戶口外遷是政策的不合理所導(dǎo)致，對(duì)此他們有著充分的理由，因?yàn)?002年之前，農(nóng)村子弟進(jìn)入大中專(zhuān)院校讀書(shū)必須要轉(zhuǎn)戶口，這是國(guó)家強(qiáng)制性的。而2002年之后政府就對(duì)進(jìn)入高校就讀的農(nóng)村子弟放松了戶口限制。他們就認(rèn)為當(dāng)年戶口轉(zhuǎn)變不是自己自愿的而是政策強(qiáng)迫的產(chǎn)物。而且他們這些人中很多人的戶口根本就不知道在哪里，雖然返回原籍，但是其戶口純粹就歸屬在一個(gè)不知名的虛擬社區(qū)中，他們的就業(yè)也并沒(méi)有完全的保障，其工作與外來(lái)務(wù)工者也無(wú)多大的差別，這與現(xiàn)實(shí)中跟他們一起讀書(shū)的同村的沒(méi)有考上大中專(zhuān)的人相比反而形成了很大的逆差，刺激了他們的心理，他們的一位家長(zhǎng)就說(shuō)“村里坐過(guò)監(jiān)獄的牢獄犯都可以拿錢(qián)，拿地，讀了大學(xué)的一點(diǎn)都沒(méi)有”。

城郊開(kāi)發(fā)之后的村莊福利對(duì)他們形成了刺激性的因素，而現(xiàn)實(shí)的對(duì)比反差更是讓他們感覺(jué)到戶口轉(zhuǎn)出村里是件多么不公平的事情，也正因?yàn)槿绱?，近幾年?lái)，江浙沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的縣市就出現(xiàn)了要求“非轉(zhuǎn)農(nóng)”“要求回到村莊”的上訪活動(dòng)，他們掌握著現(xiàn)代的網(wǎng)絡(luò)信息，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)社區(qū)結(jié)成群體，從而給當(dāng)?shù)卣阂笏麄儽M快發(fā)布文件解決他們的問(wèn)題，這些人也時(shí)刻關(guān)注著其他地區(qū)的政策，某些地區(qū)頒布的關(guān)于“非轉(zhuǎn)農(nóng)”政策馬上就會(huì)被他們轉(zhuǎn)到相關(guān)的論壇告知其他人，這無(wú)疑就給地方政府帶來(lái)了很大的壓力。

征地所引發(fā)的這些現(xiàn)象很少納入政府征地之前的決策范圍之中，在地方政府的規(guī)劃之中就是把一塊地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，實(shí)現(xiàn)土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，所著重的是要解決農(nóng)民土地的補(bǔ)償問(wèn)題。至于其他社區(qū)性地方性的問(wèn)題都被忽略了，由此也引發(fā)了種種意外后果反過(guò)來(lái)倒逼征地的正常運(yùn)作。

二、征地意外后果的影響及其應(yīng)對(duì)

一是意外后果救濟(jì)機(jī)制的缺乏導(dǎo)致政府公信力下降，干群關(guān)系緊張。在征地過(guò)程中，因原先未加詳細(xì)考慮所帶來(lái)的意外后果，農(nóng)民的意外后果訴求往往被政府所忽視，因此征地所帶來(lái)的意外后果也無(wú)救濟(jì)機(jī)制，其后果是激怒了征地社區(qū)的村民，給政府的日常工作帶來(lái)了的難題。例如征地中的水源掐斷問(wèn)題，長(zhǎng)期得不到解決，農(nóng)戶因征地被掐斷水源無(wú)法種地的事實(shí)就擺在眼前，但是政府并無(wú)動(dòng)力和救濟(jì)措施去解決這個(gè)問(wèn)題，在政府看來(lái)，被水源掐斷的地方早晚也會(huì)被征收，再費(fèi)心思去解決水源問(wèn)題則是旁生節(jié)枝，反而給以后的工作帶來(lái)麻煩。但是對(duì)于群眾來(lái)說(shuō)，種田平白無(wú)故的因征地而受到打斷，政府既無(wú)補(bǔ)償也不想辦法解決，從而構(gòu)成了他們對(duì)征地的抵觸情緒，事實(shí)上也為以后政府的辦事增加了難度。

征地過(guò)程之后的補(bǔ)救機(jī)制的缺乏造成了在征地過(guò)程中各個(gè)群體的不滿，不僅僅是被征地的不滿，即使是地方基層政府也存在著諸多埋怨。原因很簡(jiǎn)單，征地所帶來(lái)的意外問(wèn)題其責(zé)任都被承擔(dān)在了基層政權(quán)組織上，他們成為了農(nóng)民首要訴求的對(duì)象，而因征地所帶來(lái)的問(wèn)題恰恰并不是地方政府所能解決的，許多問(wèn)題牽涉到相關(guān)的法律和政策，基層政權(quán)并無(wú)能力解決這個(gè)實(shí)際問(wèn)題。例如因土地征收所帶來(lái)的農(nóng)村戶口增值，眾多戶口已經(jīng)轉(zhuǎn)出的人給村里添加了無(wú)形的壓力，甚至有村干部本身的子女也想轉(zhuǎn)回戶口的，但是這樣大的事情卻必須要有更高一級(jí)市縣政府來(lái)做決策，轉(zhuǎn)變戶口并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社所能解決的。

二是弱者群體的利益被忽視。征地補(bǔ)償缺乏統(tǒng)籌的考慮，在征地的補(bǔ)償過(guò)程之中，以村社為本位的補(bǔ)償方式忽視了當(dāng)代農(nóng)田經(jīng)營(yíng)方式的改變，即農(nóng)田的承包者和經(jīng)營(yíng)者已經(jīng)產(chǎn)生了分離，作為多年農(nóng)田上的經(jīng)營(yíng)者事實(shí)上應(yīng)該享受青苗、附著物等的補(bǔ)償，但是這些補(bǔ)償卻因?yàn)橥鈦?lái)人的身份被村社排斥之外，青苗補(bǔ)償和地上附著補(bǔ)償也給了土地的承包者。這樣就給經(jīng)營(yíng)者的生活帶來(lái)了困境，經(jīng)營(yíng)者為村社繳納農(nóng)業(yè)稅款，但是在征地過(guò)程中卻無(wú)法享受到征地的補(bǔ)償，他們實(shí)質(zhì)上成為了“二等公民”。他們成為了征地拆遷過(guò)程中的更為底層的弱勢(shì)群體。

三是加大了后續(xù)征地與拆遷的難度，因征地所產(chǎn)生的意外后果如果不納入政府加以解決的議題之中，日積月累就會(huì)對(duì)以后的工作產(chǎn)生極大的困難。如果征地之后還要進(jìn)行房屋的拆遷，其難度將會(huì)大大加大。在某些征地社區(qū)之中，很多農(nóng)戶就提出了先前很多正當(dāng)?shù)睦碛蓙?lái)反對(duì)拆遷，他們認(rèn)為先前征地過(guò)程中所遇到的困難和問(wèn)題政府并沒(méi)有有效解決，只有在解決了這些問(wèn)題之后才跟政府談拆遷問(wèn)題。實(shí)質(zhì)上，征地的意外后果雖然被政府所忽視，但是在以后的進(jìn)程之中仍然會(huì)被村民想起來(lái)算總賬，所以以適當(dāng)?shù)姆椒ń鉀Q這些征地的意外產(chǎn)物，對(duì)以后的征地拆遷都將會(huì)打下一個(gè)良好的基礎(chǔ)。

四是村莊的結(jié)構(gòu)分化。村莊那些轉(zhuǎn)出戶口的人希望回到村里，他們從小就生長(zhǎng)在農(nóng)村，因?yàn)榫妥x中專(zhuān)或者一些職業(yè)院校而被轉(zhuǎn)出戶口，現(xiàn)在他們要回來(lái)，在他們的背后則是村莊中一大群親戚的支持，因此，對(duì)于這些家庭來(lái)說(shuō)讓他們的子女回到村莊成為了他們最為重要的一項(xiàng)任務(wù)。村莊的共識(shí)性受到挑戰(zhàn)，有些農(nóng)戶甚至主動(dòng)介入到村莊政治的“派性”斗爭(zhēng)中，尋求能夠支持他們子女返回鄉(xiāng)村的選舉人，這樣一來(lái)原有村莊的治理環(huán)境受到挑戰(zhàn)，村莊的治理格局也處于不穩(wěn)定的狀態(tài)之中，村莊內(nèi)部也遭遇到結(jié)構(gòu)分化的斷裂。

由征地所帶來(lái)的意外結(jié)果，任其自由發(fā)展下去所帶來(lái)的后果是擴(kuò)大政府與失地農(nóng)民之間的對(duì)立情緒，從而造成社會(huì)的不穩(wěn)定。因此，各級(jí)地方政府在征地過(guò)程中必須把征地的種種意外后果納入到后期的政府公共政策中，以一些補(bǔ)救性的措施消解這些負(fù)面影響。后期的補(bǔ)救畢竟只是臨時(shí)性，針對(duì)征地所引發(fā)的意外后果，地方政府應(yīng)該在征地的整體過(guò)程中采取某些措施以防止事件的進(jìn)一步擴(kuò)大，在整個(gè)過(guò)程中我們可以采取以下的應(yīng)對(duì)機(jī)制。

首先，對(duì)于征地的規(guī)劃者和執(zhí)行者來(lái)說(shuō)，政府在征地之前應(yīng)該有一個(gè)土地征收的統(tǒng)籌規(guī)劃，就應(yīng)該對(duì)征地之后所發(fā)生的意外情況有一個(gè)大概的預(yù)計(jì)。要對(duì)土地征收實(shí)行詳細(xì)周密的統(tǒng)籌安排，就要對(duì)所要征收土地的農(nóng)村社區(qū)的地方性社會(huì)背景有詳細(xì)的考察，無(wú)論是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入情況以及對(duì)土地的依賴程度，還是土地征收補(bǔ)償?shù)拇_定，地方基層政府都要吸收當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的意見(jiàn)，也就是說(shuō)在征地之前我們應(yīng)該改變自己?jiǎn)我坏恼季S，適當(dāng)?shù)囊氲胤缴鐣?huì)的制度性意見(jiàn)，在政府與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民有較為良好的互動(dòng)前提下，可以有效的避免征地之后所遇到的尖銳問(wèn)題。反觀我們今天各級(jí)政府的土地征收，都是單向度的一個(gè)強(qiáng)制推行，在土地征收的過(guò)程根本就沒(méi)有農(nóng)民的影子，很多農(nóng)民一提到征地就有很多意見(jiàn)，他們認(rèn)為政府根本沒(méi)有考慮到他們的感受，政府說(shuō)征地就征地，他們還沒(méi)有緩過(guò)來(lái)，土地就沒(méi)了，或者其他的一些后果就發(fā)生了。

其次，改進(jìn)政府的決策方式，林德布洛姆認(rèn)為公共管理決策應(yīng)該是漸進(jìn)調(diào)試的。漸進(jìn)主義的決策的優(yōu)點(diǎn)是在一時(shí)無(wú)法搞清人們的各種需求時(shí)，漸進(jìn)方案會(huì)以不斷嘗試的方式，找出一種滿意的結(jié)果。以漸進(jìn)式的策略逐漸把因征地所帶來(lái)意外后果納入到政府的決策之中，可防止征地意外后果影響的進(jìn)一步擴(kuò)大。從征地的策劃到征地完結(jié)這一長(zhǎng)時(shí)段過(guò)程之中，地方政府就是一個(gè)不斷接納征地意外后果然后又不斷解決的一個(gè)過(guò)程。某種意義上講，要求政府把所有的問(wèn)題一下子就解決不太現(xiàn)實(shí)，政府理應(yīng)采取的是一種漸進(jìn)調(diào)適的方式來(lái)解決問(wèn)題，在不斷總結(jié)原有問(wèn)題的基礎(chǔ)上推進(jìn)政府的合理化決策。以土地征收過(guò)程中的農(nóng)民保障為例，在開(kāi)始的時(shí)候政府并沒(méi)有解決失地農(nóng)民保障的動(dòng)力，但是隨著失地農(nóng)民問(wèn)題擴(kuò)大，政府又逐漸把這些問(wèn)題提到議事日程，隨之一步一步建立和完善失地農(nóng)民保障，保證了農(nóng)民在失去土地之后的長(zhǎng)久生活保障。

再次，對(duì)已經(jīng)發(fā)生的征地意外后果，必須要正視，要著手解決，完善意外后果的救濟(jì)機(jī)制。調(diào)研表明，因土地征收所帶來(lái)的一些群體性事件，是因?yàn)槭У剞r(nóng)民所遭遇到的問(wèn)題長(zhǎng)期被忽視，農(nóng)民的訴求無(wú)法得到政府的有效回應(yīng)，就可能會(huì)進(jìn)入一個(gè)上訪或者抗?fàn)幍乃篮?。這時(shí)候就容易引起農(nóng)民“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”的想法，事情就往惡性方面發(fā)展，如果政府采取適當(dāng)?shù)拇胧┙鉀Q或者針對(duì)意外后果的發(fā)生有一個(gè)及時(shí)的救濟(jì)措施，能把問(wèn)題解決在萌芽之中，那么對(duì)整個(gè)征地過(guò)程平穩(wěn)順利過(guò)渡都具有很大的意義。這些救濟(jì)機(jī)制包括征地的各個(gè)方面，例如包括征地補(bǔ)償、補(bǔ)償分配、糾紛調(diào)解以及失地農(nóng)民的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)等等。

村莊基層政權(quán)組織在土地征收之中是地方政府與農(nóng)民的聯(lián)系橋梁，這一層是征地意外后果的預(yù)防機(jī)制，它通過(guò)行政渠道以科層制層層上達(dá)的方式把征地中的問(wèn)題、農(nóng)民意見(jiàn)及時(shí)傳遞到地方政府的信息體系中，最后，加強(qiáng)地方基層政權(quán)建設(shè)是解決意外后果的一道防火墻，它既可以起到安撫群眾，穩(wěn)定農(nóng)民情緒的功能，同時(shí)也可以替代農(nóng)民以另一種較為常規(guī)化的反饋方式表達(dá)出來(lái)。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，征地并不是單純的補(bǔ)償邏輯所能涵括的，它作為一種具有強(qiáng)制性的政策實(shí)踐在現(xiàn)實(shí)中會(huì)引發(fā)一系列的相關(guān)問(wèn)題，而這其中有很多問(wèn)題是政策制定者所未能預(yù)料的，這正是征地在各個(gè)地區(qū)引發(fā)不同遭遇情況的原因所在。也就是說(shuō)，征地會(huì)因?yàn)榈胤缴鐣?huì)的制度背景不同而會(huì)產(chǎn)生相當(dāng)大的后果差異，正如賀雪峰在經(jīng)歷了大量的農(nóng)村政策研究之后，深切體會(huì)到國(guó)家政策在地方實(shí)踐所遭遇的不同機(jī)制邏輯，“通過(guò)自上而下的政策、法律和制度在不同區(qū)域農(nóng)村實(shí)踐過(guò)程、機(jī)制和后果差異的調(diào)研來(lái)深入理解中國(guó)農(nóng)村非均衡的狀況”。⑤非均衡的地方性機(jī)制正是征地所帶來(lái)種種意外后果的前提，對(duì)于重大政策尤其是征地的決策如果在沒(méi)有詳細(xì)周密的考慮下貿(mào)然實(shí)施，帶來(lái)的后果只能會(huì)加劇地方社會(huì)與國(guó)家之間的矛盾，甚至直接的農(nóng)民沖突。

[注釋]

①周其仁：《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與征地制度》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊》2004年第1期。

②黃小虎：《解析土地財(cái)政》，《紅旗文稿》2010年第20期。

③ 曹錦清：《當(dāng)代中國(guó)城市化與社會(huì)轉(zhuǎn)型》，《上海國(guó)資》2011年第1期。

④ 參見(jiàn)《寧波“二等農(nóng)民”新困境》，《南方都市報(bào)》2011年8月3日。

⑤賀雪峰：《什么農(nóng)村，什么問(wèn)題》，法律出版社2008年版。