◎ 萊蕪市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會 劉燕紅

目前，我國的農(nóng)村城鎮(zhèn)化正處在加速發(fā)展時期，正確認識和把握城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，理清建設(shè)和發(fā)展小城鎮(zhèn)的思路，增強小城鎮(zhèn)建設(shè)活力，對小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

萊蕪市地處魯中地區(qū)，區(qū)域面積2246平方公里，人口130萬，是山東省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試點城市。近年來，萊蕪市以“全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試點市”為契機，小城鎮(zhèn)建設(shè)有了長足發(fā)展。首先，堅持規(guī)劃引領(lǐng)，積極優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，形成了中心城區(qū)、重點鎮(zhèn)、農(nóng)村新社區(qū)、居民點梯次分明、發(fā)展有序的四級城鄉(xiāng)空間布局結(jié)構(gòu)，初步構(gòu)筑起層次分明、布局合理、相互銜接、較為完善的小城鎮(zhèn)規(guī)劃體系；其次，堅持“工業(yè)向園區(qū)集中”、“土地向規(guī)模經(jīng)營集中”、“人口向城鎮(zhèn)集中”，加快產(chǎn)業(yè)聚集，促進小城鎮(zhèn)功能分區(qū)，引導(dǎo)小城鎮(zhèn)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)、資源、大企業(yè)等各類優(yōu)勢，把建設(shè)市場體系、培植龍頭企業(yè)，搞好生產(chǎn)基地同小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來，通過小城鎮(zhèn)把企業(yè)、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民同廣闊的大市場結(jié)合在一起，壯大特色產(chǎn)業(yè)，增強產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢，壯大小城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力，形成一鎮(zhèn)一主業(yè)的經(jīng)濟格局；再次，在發(fā)展經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，大力實施新城鎮(zhèn)、新社區(qū)“兩新”工程建設(shè)，積極推進城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，促進小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套完善，使小城鎮(zhèn)達到“十個一”標(biāo)準(zhǔn)，即：有一個配套完善的小城鎮(zhèn)規(guī)劃；有一個產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)；有一個集中的居民居住區(qū)；有一條商業(yè)街或綜合市場；有一個規(guī)范的文體娛樂場所；有一套相對完善的教育醫(yī)療等社會保障體系；有一條配套完善的主街道；有一處集中供水設(shè)施；有一處污水集中處理設(shè)施；有一處公園綠地；有一個垃圾集中收集轉(zhuǎn)運點。走出了一條以社區(qū)建設(shè)推動小城鎮(zhèn)建設(shè)，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)帶動鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展的特色小城鎮(zhèn)發(fā)展之路。

萊蕪的小城鎮(zhèn)建設(shè)雖然取得了長足發(fā)展，但是仍然存在一些問題：城鎮(zhèn)規(guī)模小，布局分散，設(shè)施配套不夠完善，共建共享沒有得以實現(xiàn)，城鎮(zhèn)承載能力仍然較弱；城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不夠平衡；資金投入機制不健全，籌資渠道狹窄，建設(shè)資金緊張等。為切實解決制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的瓶頸問題，建議下一步重點解決好以下幾個方面：

一、多渠道籌集建設(shè)資金。首先是加大財政投入力度。市級財政應(yīng)每年拿出一定資金，通過以獎代補的形式獎勵小城鎮(zhèn)建設(shè)成績突出的小城鎮(zhèn)，各區(qū)也要按照1：1的比例進行配套獎勵。小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)收取的基礎(chǔ)設(shè)施配套費90%返還小城鎮(zhèn)，土地政府收益和集體土地流轉(zhuǎn)收益全部返還小城鎮(zhèn)。各有關(guān)部門扶持企業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項目、資金優(yōu)先向中心鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)傾斜。其次是引導(dǎo)社會資金投入。放開小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資領(lǐng)域，大力開展招商引資，積極引進小城鎮(zhèn)建設(shè)資金；加大小城鎮(zhèn)公用事業(yè)改革，對小城鎮(zhèn)駐地的部分公用設(shè)施冠名權(quán)予以拍賣，拍賣所得資金用于小城鎮(zhèn)建設(shè)；按照“一事一議”的規(guī)定，通過受益單位組織農(nóng)民參與小城鎮(zhèn)建設(shè)；放寬小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施有償使用和有償服務(wù)范圍，鼓勵以股份制、合資、獨資等形式成立專業(yè)公司，承包一定范圍內(nèi)的市政維護、環(huán)衛(wèi)清掃、綠化養(yǎng)護等任務(wù)，實現(xiàn)規(guī)模效益。探索建立小城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司，可利用增資擴股、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，吸引各種資金參與小城鎮(zhèn)建設(shè)與開發(fā)。三是加大信貸支持力度。由政府協(xié)調(diào)金融機構(gòu)把小城鎮(zhèn)建設(shè)作為信貸政策支持的重點，積極支持小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住宅開發(fā)建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極創(chuàng)造條件爭取資金重點支持小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)。

二、著力解決建設(shè)用地瓶頸。一是推行“宅基地換房”試點。在具有區(qū)位優(yōu)勢的城鄉(xiāng)結(jié)合部的鎮(zhèn)，可根據(jù)實際情況確定建設(shè)規(guī)?；〕擎?zhèn)，實行宅基地換房封閉化管理。其基本要求是建設(shè)2萬人以上的農(nóng)民集中居住區(qū)，基本條件是新建小城鎮(zhèn)占地面積小于原拆遷面積，基本政策是在統(tǒng)一制定修建性詳細規(guī)劃基礎(chǔ)上，允許建設(shè)單位在保證完成拆遷農(nóng)民全部安置的同時，將剩余房地產(chǎn)建設(shè)用地由政府以招拍掛方式出讓，所得政府純收益全部返還用于小城鎮(zhèn)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施配套。二是盤活用好小城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地。小城鎮(zhèn)建設(shè)用地應(yīng)以內(nèi)涵式發(fā)展為主，對遷村并點中有變化的小城鎮(zhèn)，要及時調(diào)整土地利用總體規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，按照規(guī)劃調(diào)整建設(shè)用地。加快對城鎮(zhèn)舊區(qū)、空心村的改造，盤活用好存量建設(shè)用地。三是科學(xué)安排新增小城鎮(zhèn)建設(shè)用地。小城鎮(zhèn)建設(shè)用地要符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃，小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村居民點用地總規(guī)模，不得突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地總量，不得降低基本農(nóng)田保護率。分配新增建設(shè)用地指標(biāo)，對省級中心鎮(zhèn)和全國重點鎮(zhèn)要給予適當(dāng)照顧。農(nóng)民進鎮(zhèn)購房或按規(guī)劃集中建房節(jié)約的宅基地可優(yōu)先用于小城鎮(zhèn)建設(shè)。編制年度土地利用計劃時，優(yōu)先安排重點鎮(zhèn)和省級中心鎮(zhèn)建設(shè)用地計劃。四是合理使用建設(shè)用地。總體規(guī)劃用地范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地，在不改變土地用途的前提下，允許以互換、協(xié)商轉(zhuǎn)包、委托轉(zhuǎn)包、入股等形式進行流轉(zhuǎn)，并可依法辦理土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式與他人共同興辦企業(yè)。通過開展舊村改造和遷村并點、農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾等措施，盤活存量土地，提高土地利用率。允許鎮(zhèn)域內(nèi)企業(yè)將原廠房用地復(fù)墾，易地等量置換到園區(qū)遷址建設(shè)。

三、進一步完善戶籍管理制度。凡在小城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)擁有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民及直系親屬均可申請辦理落戶手續(xù)。農(nóng)民自愿退出原宅基地，在小城鎮(zhèn)購買商品房的予以鼓勵，以加快農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中。農(nóng)民放棄宅基地后不影響其農(nóng)村集體土地承包權(quán)益，承包地和自留地可以繼續(xù)耕種，也可以根據(jù)自愿原則，依法轉(zhuǎn)包他人經(jīng)營或由集體組織依法收回；農(nóng)民身份享有的有關(guān)政策待遇不變。到小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民與小城鎮(zhèn)居民在子女教育、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)等方面均享有同等的權(quán)利。同時，鼓勵其它地區(qū)人員以購買商品房、投資興業(yè)等方式落戶小城鎮(zhèn)。

四、進一步完善審批方式。凡小城鎮(zhèn)建設(shè)必須編寫可行性研究報告，其內(nèi)容涉及各類規(guī)劃銜接、用地指標(biāo)落實、修建性詳細規(guī)劃的編制、基礎(chǔ)設(shè)施配套、拆遷補償安置，以及用地方式、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、資金來源等各個方面內(nèi)容，市級成立由有關(guān)職能部門組成的工作班子，實行“聯(lián)審聯(lián)批”。