孫文潔

（新疆生產(chǎn)建設兵團動物衛(wèi)生監(jiān)督所，新疆烏魯木齊 830063）

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）等行政處罰法律法規(guī)對實施行政處罰的主體資格、處罰內(nèi)容和處罰程序均有明確的規(guī)定，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法作為行政處罰的一類，應當遵循這些法律法規(guī)，同時其作為行業(yè)內(nèi)的執(zhí)法行為，也應當遵循《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《動物防疫法》）等行業(yè)類法律法規(guī)對主體資格、處罰內(nèi)容和處罰程序的相關規(guī)定。在實際工作中如何正確理解和把握這三個方面的合法性，不僅是個復雜的理論問題，更是個重要的實踐問題。明確其內(nèi)涵，把握其標準，對于提高動物衛(wèi)生監(jiān)督處罰案件的質量與水平，意義重大。在此從上述三個方面談一下對動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰合法性的認識。

1 主體資格的合法性

動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰作為行政處罰的一個組成部分，其執(zhí)行組織應具有合法的行政執(zhí)法主體資格。《動物防疫法》明確了動物衛(wèi)生監(jiān)督機構依法負責動物防疫監(jiān)督管理執(zhí)法工作的法定職權，因此，確立動物衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法主體資格是依法行政的必然要求。根據(jù)憲法和有關法律規(guī)定，行政執(zhí)法主體合法需要具備一定的條件。首先，行政執(zhí)法主體必須是組織而不是自然人，行政執(zhí)法人員只是行政執(zhí)法主體的構成要素，而不是行政執(zhí)法主體本身。其次，行政執(zhí)法主體的成立必須有合法的依據(jù)，在我國，行政執(zhí)法主體產(chǎn)生方式主要有兩種：一種是國家明文規(guī)定建立某一機關或組織承擔某種行政執(zhí)法任務，另一種是國家通過法律、法規(guī)授權的方式將執(zhí)法權直接賦予業(yè)已存在的機關或組織。第三，行政執(zhí)法主體必須具有明確的職責范圍，這是相關主體行使權力的空間，也是其活動發(fā)生法律效力的空間，任何行政執(zhí)法主體不能超越自身的職權范圍，對其他執(zhí)法領域的違法行為行使權力。最后，行政執(zhí)法主體必須能以自己的名義作出具體行政行為并承擔相應的執(zhí)法責任。任何作為行政執(zhí)法主體的組織都必須同時具備上述四項條件，缺一不可。

2 處罰內(nèi)容的合法性

《行政處罰法》第十七條規(guī)定“法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內(nèi)實施行政處罰。”因此，具有行政執(zhí)法主體資格的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構可以依照《動物防疫法》所賦予的職權實施行政處罰，但處罰的內(nèi)容必須是在涉及動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰的法律、法規(guī)、規(guī)章及國家機關依法制定的相關規(guī)范性文件所設定的權限范圍內(nèi)。如超越法定的權力范圍，實施了行政處罰，則該行為為違法行為。在法定的權限范圍內(nèi)進行行政處罰時，必須遵循“以事實為根據(jù)、以法律為準繩”的根本原則。要堅持實事求是，必須重證據(jù)、重調(diào)查研究，使認定的事實完全符合違法案件的客觀真相，并有充分的證據(jù)予以證實，因為證據(jù)是客觀事實的真實反映，能夠客觀、真實地還原違法案件的過程，是行政執(zhí)法人員認定違法案件事實的重要根據(jù)，只有收集到真實充足的相關證據(jù)，才能對違法案件、違法的性質和情節(jié)的輕重正確認定，從而為準確適用法律法規(guī)奠定基礎。其次，在違法事實清楚，證據(jù)確鑿的情況下，實施行政處罰時，適用法律和對案件的定性也必須正確無誤。在動物衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法時，適用法律應遵循上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法的適法原則，所使用的法律依據(jù)要具體到條、款、項、目，同時不能出現(xiàn)應該使用某條款，卻使用了其他條款的情況，否則，屬于適用法律錯誤。例如，經(jīng)營依法應當檢疫而未經(jīng)檢疫的動物產(chǎn)品，經(jīng)補檢合格的，其違法行為就應當依照《動物防疫法》第七十八條的規(guī)定進行處罰，如果仍然使用第七十六條進行處罰，就屬于適用法律錯誤的情況了。要依法正確處理案件，準確判定案件的性質是前提之一，這將直接關系到動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰案件能否得以正確執(zhí)行。動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案件的定性必須根據(jù)當事人違法行為的事實、情節(jié)和社會危害程度，依據(jù)《動物防疫法》及相關法律法規(guī)中的定性原則進行定性。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構在實施行政處罰時，還應當注意處罰適當，首先是“法無規(guī)定不可為”，即凡是法律沒有規(guī)定的，就不能做出行政處罰。其次應“過罰相當”，要正確運用自由裁量權，處罰種類和幅度要與違法行為人的違法程度和危害程度相適應，對免于處罰，從輕、減輕處罰和從重、加重處罰的使用應當更加慎重。

3 處罰程序的合法性

在動物衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法中，程序合法是指在實施行政處罰時，應當符合法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的程序，在《行政處罰法》中，合法性原則不僅是行政處罰的實體性原則，也是行政處罰的程序性原則?！缎姓V訟法》明確規(guī)定：具體行政行為違反法定程序的，應當予以撤銷或者部分撤銷；《行政復議法》也作出了相應的規(guī)定：具體行政行為違反法定程序的，應當予以撤銷、變更或者確認違法。因此，行政處罰程序的合法性是行政執(zhí)法目的實現(xiàn)的基本保證。

動物衛(wèi)生監(jiān)督機構實施行政處罰時，應當依照《動物防疫法》等相關法律法規(guī)所規(guī)定的執(zhí)法行為方式進行，實施的步驟、方式方法、順序和時效必須符合法律規(guī)定。步驟合法是指動物衛(wèi)生監(jiān)督機構實施行政處罰的過程符合法律規(guī)定，必須環(huán)環(huán)相扣，不可脫節(jié)，并要按法定的順序進行，每個步驟前后排列有序，不可顛倒。如先表明身份，后實施監(jiān)督；先取證，后裁決；先裁決，后執(zhí)行等。方式方法是完成行政處罰程序的外在表現(xiàn)形式，動物衛(wèi)生監(jiān)督作為農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的范疇，其處罰的方式應在《動物防疫法》等法律法規(guī)所規(guī)定的范圍內(nèi)，采用《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》所規(guī)定的執(zhí)法行為方式，例如，根據(jù)《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》規(guī)定，執(zhí)法人員在初步調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)違法行為不適用簡易程序時，應當填寫《行政處罰立案審批表》，并報本級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構負責人批準立案，這就是行政執(zhí)法的立案方式。行政處罰程序合法還包括時限合法，例如，《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第四十一條規(guī)定：農(nóng)業(yè)行政處罰案件自立案之日起，應當在三個月內(nèi)作出處理決定；特殊情況下三個月內(nèi)不能作出處理的，報經(jīng)上一級農(nóng)業(yè)行政處罰機關批準可以延長至一年。這就明確了辦理相關違法案件的時限，在此時限內(nèi)作出的行政處罰才是合法有效的。因

此，行政處罰程序既要保障公正，又要保障和提高行政效率，執(zhí)法主體的行政執(zhí)法程序必須在一定的期間內(nèi)進行，否則無法保障行政處罰行為的公平與效率?！秳游锓酪叻ā焚x予各級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構動物、動物產(chǎn)品檢疫和防疫監(jiān)督行政執(zhí)法的職責。作為行政執(zhí)法機構，合法性是其履行職責的基本原則，只有在主體資格、處罰內(nèi)容和處罰程序三個方面達到合法的基本要求，其執(zhí)法行為才是依法行政的行為，才能有效促進動物衛(wèi)生監(jiān)督行政法規(guī)的實施，保障動物衛(wèi)生監(jiān)督行政管理秩序的正常運轉，真正起到促進養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展，維護社會公共安全的作用。

[1]全國人民代表大會.中華人民共和國行政處罰法[Z].中華人民共和國主席令[1996]63號.北京：全國人民代表大會，1996-03-17.

[2]全國人民代表大會.中華人民共和國行政訴訟法[Z].中華人民共和國主席令[1989]16號.北京：全國人民代表大會，1989-04-04.

[3]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國行政復議法[Z].中華人民共和國主席令[1999]16號.北京： 全國人民代表大會常務委員會，1999-04-29.

[4]農(nóng)業(yè)部.農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定[Z].農(nóng)業(yè)部令[2006]63號.北京：農(nóng)業(yè)部，2006-04-13.

[5]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國動物防疫法[Z].中華人民共和國主席令[2007]71號.北京： 全國人民代表大會常務委員會，2007-08-30.

[6]陳向前.動物防疫行政處罰法學[M].呼和浩特：遠方出版社，1999.