袁孟偉，董 嘉

（四川省成都市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，四川成都 610041）

動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)依法承擔(dān)著動物防疫、檢疫與動物產(chǎn)品安全監(jiān)管的行政執(zhí)法重要職能?！吨腥A人民共和國動物防疫法》賦予了動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)獨立的行政強制權(quán)力，它是《行政強制法》在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的適用，是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)實現(xiàn)行政目的的重要保障。但目前執(zhí)法實踐中，一些地區(qū)的執(zhí)法人員對本部門的行政強制權(quán)的使用范圍和實施程序認(rèn)識不足，致使侵犯相對人權(quán)利的狀況時有發(fā)生。本文以法學(xué)理論和相關(guān)法律規(guī)定為基礎(chǔ)，結(jié)合執(zhí)法實踐，對動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)常用的行政強制種類與程序進行分析與探討。

1 動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)實施行政強制的合法性基礎(chǔ)

1.1 行政強制措施與行政強制執(zhí)行的區(qū)分

《中華人民共和國行政強制法》第二條規(guī)定：“本法所稱行政強制，包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行。

行政強制措施，是指行政機關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。

行政強制執(zhí)行，是指行政機關(guān)或者行政機關(guān)申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務(wù)的行為?！?/p>

兩者都屬于行政強制，都帶有強制性，都必須有法律的授權(quán)。但行政強制措施有明顯的預(yù)防性、制止性、緊迫性和暫時性，目的在于預(yù)防、制止危害社會行為或事件的發(fā)生或者危害后果的蔓延，使人和物保持特定狀態(tài)。而行政強制執(zhí)行的原因只能是行政相對人的作為或不作為，目的在于迫使行政相對人履行義務(wù)或者達至和履行義務(wù)相同的狀態(tài)。

1.2 動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)行政強制權(quán)力的獲得

1.2.1 行政強制措施權(quán)的獲得

《行政強制法》規(guī)定：行政強制措施分為兩種，一種是限制人身自由的行政強制措施；一種是限制財產(chǎn)流通，責(zé)令其保持一定狀態(tài)的行政強制措施。而動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)所用的行政強制措施是指后一種強制手段，其主要包括以下幾種。

對動物及動物產(chǎn)品留驗。執(zhí)法依據(jù)：《中華人民共和國動物防疫法》第五十九條第一款第（一）項：“動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)，可以采取下列措施，有關(guān)單位和個人不得拒絕或者阻礙：（一）對動物、動物產(chǎn)品按照規(guī)定采樣、留驗、抽檢；”

隔離、查封、扣押染疫或者疑似染疫的動物、動物產(chǎn)品及相關(guān)物品。執(zhí)法依據(jù)：《中華人民共和國動物防疫法》第五十九條第一款第（二）項：“動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)，可以采取下列措施，有關(guān)單位和個人不得拒絕或者阻礙：（二）對染疫或者疑似染疫的動物、動物產(chǎn)品及相關(guān)物品進行隔離、查封、扣押和處理；”

對動物限制移動。執(zhí)法依據(jù)：《中華人民共和國動物防疫法》第三十二條第二款：“發(fā)生二類動物疫病時，應(yīng)當(dāng)采取下列控制和撲滅措施：（二）縣級以上地方人民政府根據(jù)需要組織有關(guān)部門和單位采取隔離、撲殺、銷毀、消毒、無害化處理、緊急免疫接種、限制易感染的動物和動物產(chǎn)品及有關(guān)物品出入等控制、撲滅措施?！?/p>

1.2.2 行政強制執(zhí)行權(quán)的獲得

1.2.2.1 《中華人民共和國行政強制法》第十三條規(guī)定：“行政強制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)申請法院強制執(zhí)行”。從該條文中可以讀出以下兩層含義：第一，縮小了行政強制執(zhí)行的設(shè)定權(quán)范圍，僅有“法律”（僅指全國人大及其常委會制定的規(guī)范性法律文件，不包含法規(guī)和規(guī)章等）擁有行政強制執(zhí)行權(quán)的設(shè)定權(quán)，這一規(guī)定在法學(xué)理論界被稱為“行政強制執(zhí)行的法律保留”。第二，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)在法律明確授予范圍外的一切行政強制執(zhí)行都需要申請法院進行?！?/p>

1.2.2.2 行政強制執(zhí)行一般分為間接強制和直接強制，前者是指行政強制執(zhí)行機關(guān)通過間接手段迫使行政相對人履行其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，包括代履行和執(zhí)行罰。就動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)而言，代履行主要來源于《中華人民共和國動物防疫法》第七十三條規(guī)定。執(zhí)行罰在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中主要體現(xiàn)為加罰，加處罰款的法律依據(jù)是《中華人民共和國行政處罰法》第五十一條第（一）項。

1.2.2.3 直接強制執(zhí)行指行政強制執(zhí)行機關(guān)對拒不履行相應(yīng)義務(wù)的行政相對人的財產(chǎn)直接施以強制力，使其達到與義務(wù)主體履行義務(wù)相同的狀態(tài)，在動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)工作中主要體現(xiàn)在以下種類。

對依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動物，具備補檢條件的實施補檢，不具備補檢條件的予以沒收銷毀。執(zhí)法依據(jù)：《中華人民共和國動物防疫法》第五十九條“動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)，可以采取下列措施，有關(guān)單位和個人不得拒絕或者阻礙：（三）對依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動物實施補檢；（四）對依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動物產(chǎn)品，具備補檢條件的實施補檢，不具備補檢條件的予以沒收銷毀；”

責(zé)令當(dāng)事人對病害動物以及染疫動物排泄物、病害動物接觸過的物品等污染物作無害化處理。執(zhí)法依據(jù)：《中華人民共和國動物防疫法》第七十五條：“違反本法規(guī)定，不按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門規(guī)定處置染疫動物及其排泄物，染疫動物產(chǎn)品，病死或者死因不明的動物尸體，運載工具中的動物排泄物以及墊料、包裝物、容器等污染物以及其他經(jīng)檢疫不合格的動物、動物產(chǎn)品的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)責(zé)令無害化處理，所需處理費用由違法行為人承擔(dān)，可以處三千元以下罰款?！?/p>

發(fā)生一類動物疫病時采取的撲殺、銷毀、消毒、無害化處理、緊急免疫接種等措施。執(zhí)法依據(jù)：《中華人民共和國動物防疫法》第三十一條：“發(fā)生一類動物疫病時，應(yīng)當(dāng)采取下列控制和撲滅措施：（二）縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織有關(guān)部門和單位采取封鎖、隔離、撲殺、銷毀、消毒、無害化處理、緊急免疫接種等強制性措施，迅速撲滅疫病?！?第三十二條：“發(fā)生二類動物疫病時，應(yīng)當(dāng)采取下列控制和撲滅措施：（二）縣級以上地方人民政府根據(jù)需要組織有關(guān)部門和單位采取隔離、撲殺、銷毀、消毒、無害化處理、緊急免疫接種、限制易感染的動物和動物產(chǎn)品及有關(guān)物品出入等控制、撲滅措施?！?/p>

2 動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)實施行政強制的法定程序

2.1 行政強制措施權(quán)實施的一般程序與緊急程序

《行政強制法》在第16條至第21條規(guī)定了一般程序，使之具有較普遍的適用性。在此基礎(chǔ)上對個別特殊的領(lǐng)域作出了特別的程序規(guī)定。

一般程序大致可以從如下幾個方面來理解。

2.1.1 依法判斷采取行政強制措施的必要性，在法定職權(quán)和法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政強制措施。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)在履行行政管理職責(zé)過程中，應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定實施行政強制措施。根據(jù)對相關(guān)情況的把握，確認(rèn)違法行為情節(jié)顯著輕微或者沒有明顯社會危害的，可以不采取行政強制措施?！斑`法行為情節(jié)顯著輕微或者沒有明顯社會危害的”，構(gòu)成了“可以不采取行政強制措施”的兩個選擇性條件。這里實際上設(shè)置了一種要件裁量。

2.1.2 由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)具備相應(yīng)資格的執(zhí)法人員按照法定的程序?qū)嵤┬姓娭拼胧嵤┬姓娭拼胧┣绊毾虮締挝回撠?zé)人報告并經(jīng)批準(zhǔn)； 由兩名以上行政執(zhí)法人員實施； 出示執(zhí)法身份證件； 通知當(dāng)事人到場；當(dāng)場告知當(dāng)事人采取行政強制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利和救濟途徑； 聽取當(dāng)事人的陳述和申辯； 制作現(xiàn)場筆錄；現(xiàn)場筆錄由當(dāng)事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章，當(dāng)事人拒絕簽名或者蓋章的，在筆錄中予以注明，當(dāng)事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場筆錄上簽名或者蓋章。此外，還須遵守法律、法規(guī)規(guī)定的其他程序。

情況緊急，需要當(dāng)場實施行政強制措施的，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在法定時限（24 小時）內(nèi)向單位負責(zé)人報告，并補辦批準(zhǔn)手續(xù)。

目的已經(jīng)達到或者條件已經(jīng)消失的，應(yīng)當(dāng)立即解除。違法行為涉嫌犯罪應(yīng)當(dāng)移送司法機關(guān)的，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將查封、扣押的財產(chǎn)一并移送，并書面告知當(dāng)事人。

2.2 行政強制執(zhí)行權(quán)實施的程序

動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)實施的強制執(zhí)行大致分為調(diào)查、作出決定、告誡、準(zhǔn)備執(zhí)行、實施強制執(zhí)行、收取費用幾個步驟。譬如管理相對人未按規(guī)定實施強制免疫時，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)就可代為執(zhí)行，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)在調(diào)查核實的基礎(chǔ)上，先告知其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)以及不履行義務(wù)的法律后果，以及管理相對人在規(guī)定期限內(nèi)不履行義務(wù)時，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)將代作處理。在告誡期滿后，管理相對人仍未履行義務(wù)的，代作處理的決定即產(chǎn)生執(zhí)行力。若是申請法院強制執(zhí)行，法院經(jīng)審查后受理，那么作出執(zhí)行裁決3日內(nèi)發(fā)布公告并送達當(dāng)事人，若不受理，則法院會在5日內(nèi)書面通知行政機關(guān)并說明不予受理的理由。

3 動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)在實施行政強制中應(yīng)注意的問題

3.1 基層執(zhí)法中對證據(jù)先行保存登記與查封、扣押的混淆使用

《中華人民共和國動物防疫法》第五十九條第一款第（二）項規(guī)定動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)在行使查封和扣押這兩個行政強制措施時對象僅限于染疫或者疑似染疫的動物、動物產(chǎn)品及相關(guān)物品。

在基層執(zhí)法實踐中，一些執(zhí)法人員認(rèn)為只有將行政相對人的財物置于行政機關(guān)的掌控范圍內(nèi)才比較放心，因此即使在采取其他措施也能達到行政管理目的的情況下，也實施了行政強制措施。最常見的就是將證據(jù)先行保存與查封扣押混淆使用，本應(yīng)將動物及動物產(chǎn)品作為證據(jù)先行保存的，卻使用了查封扣押這類行政強制措施。證據(jù)先行登記保存是為防止證據(jù)隱匿、轉(zhuǎn)移、銷毀或防止易于滅失的證據(jù)滅失，通過法定程序采取的必要的證據(jù)收集方式。與查封、扣押在適用依據(jù)、使用方式、行為效果等方面都有著諸多不同。

3.2 基層執(zhí)法中執(zhí)法不規(guī)范

全國人大法律委員會在行政強制法草案還在審議時就提出，此次立法的目的就是“重申程序正義，防止強制濫用”。因此，在《行政強制法》中明確行政強制的原則，從設(shè)定和實施程序上對行政強制權(quán)進行規(guī)范，意圖預(yù)防并制裁執(zhí)法人員濫用行政強制手段，保護公民、法人的合法權(quán)益。然而在執(zhí)法實踐中常常因為基層執(zhí)法人員的法律意識與素養(yǎng)的不足，執(zhí)法的不規(guī)范，使得在侵犯相對人權(quán)益的同時，也使自己陷入違法執(zhí)法的境地。

3.2.1 程序違法

法律事實的構(gòu)成要件包括實質(zhì)要件和程序要件。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)違反法定程序作出具體行政行為，就會構(gòu)成程序違法。常見的有隨意省略法定程序或者顛倒程序；不依法履行告知程序；當(dāng)事人不在現(xiàn)場時，實施行政強制措施卻未在現(xiàn)場筆錄中明確記載當(dāng)事人不在場的情況，未請見證人簽字，均屬于程序違法行為。

同時，行政強制措施只是一種程序性的臨時約束，而不是對行政相對人的財產(chǎn)權(quán)利等作出的最終處分，因此行政強制措施的實施應(yīng)受明確的時間限制。但是，一些執(zhí)法人員因無法按時結(jié)案，便在行政強制措施期限屆滿前再次以同一事由對同一標(biāo)的實施同一行政強制措施，導(dǎo)致變相延長了行政強制時間。

3.2.2 實施行政強制措施的理由與立案理由不一致

行政強制措施的實施具有輔助性質(zhì)。顯然，行政機關(guān)對特定的行政相對人或特定的財物實施行政強制措施的理由，應(yīng)當(dāng)與立案理由一致。但一些執(zhí)法人員為了方便實施行政強制措施，采用變通的方法，以一個表面上合法、合理的理由實施行政強制措施，此后又以另外一個理由作出行政處罰決定。

3.2.3 實施行政強制措施后不依法作出處理決定

依照法律、法規(guī)的規(guī)定，行政機關(guān)在實施行政強制措施后，應(yīng)根據(jù)不同情況進行以下處理：對于經(jīng)查明確實與違法行為無關(guān)或者不再需要實施行政強制措施的，應(yīng)解除行政強制措施；對于屬于非法財物的，予以沒收等。但在執(zhí)法實踐中，有的辦案人員卻以行政處罰決定替代行政強制措施處理決定。

綜上，《行政強制法》已于2012年1月開始實施，各級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強教育培訓(xùn)，不斷增強執(zhí)法人員的依法行政意識尤其是程序意識，改變“查必扣、扣必罰”的習(xí)慣思維方式。在執(zhí)法中應(yīng)堅持三個必須：目的必須正確；強制行為必須必要；程序必須適當(dāng)。以規(guī)范動物衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法行為，保障公民合法權(quán)利，維護社會和諧。

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