郭宏斌

(黃山學(xué)院經(jīng)管學(xué)院，安徽 黃山 245041)

隨著經(jīng)濟與社會的發(fā)展，人口流動成為了一種社會常態(tài)。日益頻繁的人口流動為城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展做出了積極的貢獻。實踐也證明，哪個地方的流動人口多，哪個地方的經(jīng)濟就繁榮。但是，大量的流動人口也給流入地的治安、就業(yè)、教育、計生、交通、社保、文化等工作帶來諸多壓力，對當(dāng)?shù)卣姆?wù)與管理提出了嚴峻挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對與構(gòu)建新形勢下流動人口管理的長效機制，應(yīng)成為當(dāng)前城市社會管理工作創(chuàng)新的重點?；仡欉@一領(lǐng)域所取得的進展，總結(jié)新時期城市流動人口服務(wù)管理研究的成就，對于不斷加強與創(chuàng)新城市社會管理具有十分重要的實踐價值。本文僅對當(dāng)前實踐界較為典型的模式進行一個大致的總結(jié)和簡單的評述，從中檢視城市流動人口服務(wù)管理的基本脈絡(luò)與發(fā)展趨勢。

一、我國城市流動人口服務(wù)管理的主要模式

綜觀近年來的理論與實踐，尤其是經(jīng)濟發(fā)達的人口流入地對城市流動人口服務(wù)管理工作的所做的探索，目前的流動人口服務(wù)管理呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢。主要有以下幾種模式:

1.北京模式:治安管理拓展型

北京作為“首都”的區(qū)位與資源優(yōu)勢一直是“流動人口”的“首選流入地”，高端與低端人群都熱衷于“進京”尋找“機會”。據(jù)中國社會科學(xué)院發(fā)布的2011年《社會建設(shè)藍皮書》指出，北京市登記流動人口占全市實有人口比重已達40%。流動人口規(guī)模的迅速增加，對城市的社會秩序與公共資源形成嚴峻挑戰(zhàn)。如何維護社會治安、保持社會穩(wěn)定、實現(xiàn)社會和諧成為“政治中心”的北京市流動人口管理工作的重點。對此，北京市和我國大多數(shù)城市如廣州、重慶一樣選擇了“治安管理為主”的“流管”模式。該模式由政法委或綜治委牽頭，主要辦事機構(gòu)設(shè)在政法委或公安局，在基層有派出所指導(dǎo)的協(xié)管員隊伍參與管理。強調(diào)“治安管理優(yōu)先”是該模式最重要的特征。如采用“以房管人”、“暫住證管理”等方法確保治安穩(wěn)定。近年來隨著政府執(zhí)政理念的變化，公共服務(wù)不斷得到強化，單純的治安防范管理體制顯然不合時宜，如何在治安防范管理的基礎(chǔ)上，逐步弱化治安管理色彩，強化服務(wù)功能，應(yīng)成為當(dāng)前城市社會管理創(chuàng)新的重點。并形成了現(xiàn)在的“治安管理拓展型”模式。如北京市的魯谷社區(qū)，就在傳統(tǒng)流動人口管理模式上進行探索，通過“拓展服務(wù)”推動“治安管理”。根據(jù)流動人口的需求和群體特點探索服務(wù)內(nèi)容，實現(xiàn)“四個服務(wù)延續(xù)”。如“從新來人員向定居人口延續(xù)，促進服務(wù)內(nèi)容親情化;從滿足基本生活需求向加強精神文明建設(shè)延續(xù)，實現(xiàn)素質(zhì)提高整體化;從關(guān)注民生向注重民主延續(xù)，推動權(quán)益保障平等化;從沿街門店向商務(wù)樓宇延續(xù)，拓寬服務(wù)對象多元化”。［1］但由于“管理與服務(wù)”的斷裂，加之現(xiàn)階段個人誠信的缺失、導(dǎo)致其信息難以統(tǒng)籌，政府部門目前處于被動管理的尷尬狀況，難以起到引導(dǎo)人口有序流動的作用。［2］

2.嘉興模式:專業(yè)機構(gòu)協(xié)調(diào)型

這是一種通過成立單獨的流動人口服務(wù)管理部門(如新市民管理局)來加強流動人口的服務(wù)和管理，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和搭建信息平臺的服務(wù)管理模式。這種管理體制是一些地區(qū)根據(jù)新形勢的發(fā)展變化對流動人口管理體制所做出的大膽實踐和創(chuàng)新，試圖通過成立單獨的流動人口服務(wù)管理部門來加強流動人口的服務(wù)和管理，從而形成一條良好的溝通協(xié)調(diào)運行機制。目前，浙江的嘉興市和江蘇的張家港市在此方面正進行著積極的改革探索。［3］例如，嘉興市在市、縣成立新居民(流動人口)事務(wù)局，鎮(zhèn)、街道建立新居民事務(wù)所，村、社區(qū)規(guī)模以上企業(yè)建立新居民事務(wù)站。市、縣新居民事務(wù)局由政法委專職副書記兼任局長，計生、公安、勞動、衛(wèi)生、教育、綜治等部門抽調(diào)骨干集中辦公;新居民事務(wù)局下設(shè)一室二科，即辦公室、信息管理科、督查指導(dǎo)科。新居民事務(wù)局主要負責(zé)研究解決全市新居民服務(wù)管理工作中的重大問題，組織協(xié)調(diào)相關(guān)部門開展工作，督促職能部門履行職責(zé)，同時為市委、市政府決策提供依據(jù)。但這種專業(yè)機構(gòu)協(xié)調(diào)型管理體制在實踐中的最大問題是雖然成立了專門服務(wù)管理機構(gòu)部門，但事實上這一管理部門只是一種針對流動人口的協(xié)調(diào)機構(gòu)，非實權(quán)的管理部門，因而很難真正發(fā)揮專業(yè)型管理的特點，從而也很難真正做到部門之間、政策之間的協(xié)調(diào)和溝通。

3.無錫模式:大人口機構(gòu)統(tǒng)籌型

該模式是以“大人口”觀為指導(dǎo)，通過某一機構(gòu)牽頭(如發(fā)改委或人口計生委)來協(xié)調(diào)各部門行為，加強對流動人口管理和服務(wù)的統(tǒng)籌，稱之“大人口機構(gòu)統(tǒng)籌型”。之所以通過某一機構(gòu)牽頭來協(xié)調(diào)各部門的行為是出于流動人口生產(chǎn)生活涉及多個部門，部門職能之間存在交叉，這樣在碰到問題時，難免出現(xiàn)“有利大家上、有責(zé)大家讓”的考慮。這種管理體制在原有政府架構(gòu)總體上不動的情況下，強調(diào)“大人口”觀，通過某一機構(gòu)來協(xié)調(diào)各部門行為，從而使各部門職責(zé)分工明確，強化了對流動人口管理和服務(wù)的統(tǒng)籌。目前，采用這種“大人口機構(gòu)統(tǒng)籌型”管理體制的主要代表省市是上海、無錫。［4］例如，無錫市按照“大人口”的觀念，強化市人口計生委的人口管理服務(wù)規(guī)劃指導(dǎo)職能，在市、區(qū)人口計生委增掛“人口管理服務(wù)委員會”牌子，增設(shè)協(xié)調(diào)處和信息管理處，承擔(dān)全市人口綜合信息管理、人口發(fā)展規(guī)劃和政策研究、人口管理服務(wù)工作綜合協(xié)調(diào)等重要職能，實行人口統(tǒng)籌服務(wù)管理。這種管理體制顯然擺脫了過去防范式的管理理念，實現(xiàn)了由以社會控制為主的治安管理模式向城市統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合服務(wù)管理模式的轉(zhuǎn)變，符合社會化管理服務(wù)的發(fā)展方向。

4.深圳模式:“積分入戶”居住證型

該模式是對現(xiàn)有戶籍管理體制的一種大膽創(chuàng)新。意在消除“戶籍”對外來人口的排斥，吸收對流入地經(jīng)濟社會發(fā)展有貢獻的優(yōu)秀外來人口“長居”本地。對持有長期暫住證的人員賦予“居民”身份，使其可以享受戶籍制度所對應(yīng)的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、住房保障等一系列便利服務(wù)，并可“積分入戶”。［5］使外來人口對所在城市產(chǎn)生認同感與歸屬感，從而自覺融入城市，接受城市管理。該模式的出現(xiàn)是解決城市流動人員管理“政出多門”問題的一種創(chuàng)新。如深圳市2008年曾嘗試推行“居住證”制度，以就業(yè)人口為對象辦理居住證，將原來單一功能的“暫住證”轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂芯C合服務(wù)和管理功能的“一卡通型”居住證。該證的功能集房屋租賃、勞動社保、計劃生育、教育等政府行政管理和公共服務(wù)等多項內(nèi)容，體現(xiàn)了管理與服務(wù)并重，也顯示出了流入地政府“兼容并蓄”的執(zhí)政理念，面對流動人口并非一味的“防范”，而是積極“為我所用”。

綜觀以上四類管理體制，其形成多與各地經(jīng)濟社會發(fā)展的差異及目標(biāo)定位有關(guān)。從流動人口管理的實施效果來看，“治安管理模式”由于采用較為嚴格的“公安掛帥”管理措施，短期內(nèi)效果明顯，但服務(wù)質(zhì)量與意識未能及時跟進，導(dǎo)致“政府”與“流動人口”的關(guān)系最終演變成了“貓鼠游戲”。而“專業(yè)機構(gòu)協(xié)調(diào)型”、“大人口機構(gòu)統(tǒng)籌型”與“積分入戶”居住證型，這三種管理體制雖在短期內(nèi)效果不如“治安管理”明顯，但就長遠來看，以服務(wù)推動管理應(yīng)是未來城市管理的趨勢，代表了流動人口管理體制改革的走向。既然后三種管理更好地體現(xiàn)了“以人為本”的管理服務(wù)理念，但從全國各地的實踐來看，為何目前絕大多數(shù)地區(qū)仍采用“治安管理拓展型”的社會管理模式?阻礙流動人口管理體制改革的決定因素究竟是什么?要辨明流動人口管理體制改革的走向，必須回答以上關(guān)鍵問題。

二、城市流動人口服務(wù)管理常見的工作方法

從城市流動人口管理的實踐經(jīng)驗來看，“服務(wù)管理”多從“出租屋”入手進行治安、計生、教育等工作，常見的做法有:

1、在社區(qū)設(shè)立專門出租房屋管理員或“房屋咨詢中心”，推行“卡式管理”模式或“相冊管理”模式，通過人房動態(tài)同管，準(zhǔn)確地掌握了房屋、房主、租住人之間的關(guān)系，實現(xiàn)流動人口的信息采集。［6］

2、根據(jù)流動人口的現(xiàn)實表現(xiàn)、日常行為等情況，對流動人口推行分類分層次管理。如將出租戶分為:A級高危人員重點管理、B級一般人員常規(guī)管理、C級放心人員管理。并根據(jù)不同的對象，采取區(qū)別性管理措施。如合肥市西園社區(qū)的“顏色”管理探索。［7］

3、成立出租屋業(yè)主協(xié)會，實現(xiàn)業(yè)主管理與政府管理相結(jié)合，推廣采用“旅業(yè)”式的自助申報平臺，利用出租屋業(yè)主監(jiān)督管理流動人口。明確房東的權(quán)利和義務(wù)、運用經(jīng)濟杠桿，對房東舉報承租人違法犯罪并查實的，給予房東獎勵，由此造成房租無法收取等直接損失的，由專項資金給予救濟，以解除房東主動管理的后顧之憂。

4、依托房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu)“出租房屋動態(tài)管理”的工作模式。即將房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu)門店納入社區(qū)管理體系之中，依托搭建房屋經(jīng)紀機構(gòu)的出租屋管理數(shù)據(jù)平臺，做到房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu)店、公安信息管理系統(tǒng)聯(lián)動管理。

5、“社區(qū)化管理”工作模式。通過建圍墻、安街門、堵路口、設(shè)崗?fù)さ却胧?，對城鄉(xiāng)結(jié)合部的人、車實行持證出入，實行封閉式社區(qū)化管理。將社區(qū)警務(wù)工作站、流動人口管理服務(wù)站、巡防工作站整合，建立綜治中心。［8］

6、“流動人口自主服務(wù)管理”模式。建立流動人口的自治組織，吸納本地區(qū)出租房主和流動人口成為會員，及時掌握出租房屋或承租人信息并錄入微機管理，同時加強自治協(xié)會規(guī)范管理，明確會員各項工作職責(zé)和工作制度。

三、我國流動人口管理體制改革的決定機制分析

從現(xiàn)有的研究文獻來看，有關(guān)流動人口管理體制改革的文獻并不少見，學(xué)者們分別從經(jīng)濟和社會以及歷史因素，尤其從戶籍角度解析了流動人口管理體制改革及其走向(李玲等，2001［9］;陳頤，2006［10］;陸益龍，2006［11］;彭希哲，2007［12］)。學(xué)者們幾乎都一致認為，流動人口管理體制需要創(chuàng)新，需要建立統(tǒng)一高效的協(xié)調(diào)機構(gòu)，建立全國流動人口信息數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)以及穩(wěn)步推進戶籍制度改革等，并提出了相對應(yīng)的政策措施。從這些文獻中，我們可以看到，大部分研究都是就改革談改革。缺乏對流動人口管理的制度挖掘，這樣才能真正弄清影響流動人口管理體制的決定因素，才能辨明我國流動人口管理體制改革的正確走向。

是什么因素影響乃至阻礙著目前的流動人口管理體制改革?多數(shù)學(xué)者認為是政府的管理理念問題，至于具體原因，學(xué)界并未深究，也未產(chǎn)生較有解釋力的觀點。直到肖周燕、郭開軍等人提出的“公共選擇理論”視角，似乎為長期困惑的理論界找到了一個突破口。［13］該觀點認為“流動人口管理”政策的取舍其實質(zhì)也是一種公共選擇，同樣涉及成本與收益，當(dāng)然也追求效用最大化。作為公共選擇主體的“政府”其實與消費者一樣，也是具有理性和私利的“經(jīng)濟人”，同樣具有自己的動機與利益需求，關(guān)心政策的成本和收益，追求自己利益的最大化。［14］因此，作為“經(jīng)濟人”的地方政府為了追求利益最大化，將把流動人口作為實現(xiàn)自身目標(biāo)的外在要素而非天然的服務(wù)對象，并根據(jù)流動人口對實現(xiàn)其自身“政績”目標(biāo)作用的大小來決定對他們的態(tài)度，即地方政府根據(jù)自身的流動人口管理理念來選擇相應(yīng)的流動人口管理體制，地方政府的管理理念成為了流動人口管理體制“定型”的決定性因素。其他的一些利益相關(guān)者也在間接影響著流動人口管理體制改革的公共選擇過程。［15］如政府各個職能部門(經(jīng)濟、公安、勞動、教育、計生等)與本地居民、流動人口等組織與個人，他們在流動人口管理中形成了如下格局:

在該格局中，地方政府及其職能部門、流動人口和本地居民是流動人口管理體制的直接利益相關(guān)者。而由于各種原因，這些利益相關(guān)者在制定政策時并不享有均等權(quán)利。地方政府擁有行政權(quán)威，在格局中居于核心地位;本地居民也可以通過選舉人大代表或地緣影響地方政府決策;而流動人口管理卻處于無人代言的“失聲”狀態(tài)，對地方政府決策的影響偏小。

四、我國流動人口管理體制改革創(chuàng)新的趨勢與走向

從以上分析可以看出，無論是“治安管理拓展型”，還是“專業(yè)機構(gòu)協(xié)調(diào)型”和“大人口機構(gòu)統(tǒng)籌型”、“‘積分入戶’的居住證型”的流動人口管理體制，其人口管理體制的形成都是在考慮改革成本的前提下，多個利益相關(guān)者根據(jù)自身的約束條件進行選擇并相互博弈，尤其是政府主導(dǎo)下的政府內(nèi)部各部門之間的博弈，以及綜合考慮管理體制改革成本的結(jié)果，因此，我國流動人口管理體制改革，根本在于政府行為模式的改革。結(jié)合流動人口管理體制改革的公共選擇分析，我國流動人口管理體制改革可做出如下路徑選擇:

其一，進一步強化政府以人為本的施政理念和服務(wù)意識，把促進流動人口的社會融合作為流動人口管理的基本目標(biāo)。如運用“新市民”理念統(tǒng)領(lǐng)流動人口管理體制改革。積極推行“流動人口本地化”政策，強調(diào)用開放、包容、平等的理念善待他們，全面落實在就業(yè)、住房、醫(yī)療、社會保障、子女入學(xué)、職業(yè)介紹等方面享有與本地市民同等的待遇，建立完善流動人口居住證制度，變暫住為常住，促使流動人口平等地融入城市成為“新市民”，用“服務(wù)推動管理”。

其二，建立健全流動人口管理體制改革利益相關(guān)者的訴求表達機制。應(yīng)當(dāng)看到，流動人口管理體制改革主要取決于政府的行為模式，同時也受到其他利益相關(guān)者的影響。因此，政府除了積極轉(zhuǎn)變自身行為模式外，還應(yīng)扮演好制度供應(yīng)者的角色，為流動人口管理體制改革的各利益相關(guān)者充分表達訴求和平等進行博弈創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。因此，除了給予像流動人口這樣相對弱勢的群體必要的經(jīng)濟資助和提供更多的發(fā)展機會外，關(guān)鍵是要提高他們的組織化程度，允許他們建立代表自身利益的非政治組織并使之合法化，從而增強其訴求表達和利益博弈能力，間接推動建立更加充分反映各利益相關(guān)者意愿和訴求的流動人口管理體制。

其三，整合與探索統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的流動人口服務(wù)管理機構(gòu)與工作機制。針對目前流動人口“多頭管理”，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，加強流動人口服務(wù)管理工作的領(lǐng)導(dǎo)體制建設(shè)，建立強有力的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，形成堅強的組織領(lǐng)導(dǎo)，是今后流動人口服務(wù)管理工作要解決的首要問題。要對流動人口服務(wù)管理工作的行政資源進行充分整合，理順和完善流動人口綜合管理和服務(wù)工作多元主體格局，公安、環(huán)保、教育、人口與計劃生育、民政等各相關(guān)部門，繼續(xù)履行其流動人口服務(wù)管理的相應(yīng)職能，承擔(dān)流動人口管理和服務(wù)工作事務(wù)。同時，還要根據(jù)我國市場經(jīng)濟發(fā)展的進程和流動人口服務(wù)管理工作的實踐，推進流動人口綜合管理和服務(wù)工作模式創(chuàng)新，實現(xiàn)流動人口綜合管理和服務(wù)工作主體的多元化。

改革開放30多年，流動人口服務(wù)管理的創(chuàng)新實踐表明:以“服務(wù)”為取向的有效政府管理和融“教育、服務(wù)、維權(quán)、管理”為一體的流動人口服務(wù)管理模式，將是“戶籍制度”廢除之前城市社會管理改革的方向，更是服務(wù)型政府建設(shè)的重要體現(xiàn)。

［1］魯谷社區(qū)流動人口服務(wù)管理方式的創(chuàng)新研究［EB/OL］.http://www.bjshjs.gov.cn ，2010 －09 －29

［2］嘎日達黃匡時.北京市流動人口服務(wù)管理基層工作的模式與困境［J］.新視野，2009(05)

［3］王培安.解放思想大膽探索動流動人口服務(wù)管理體制機制創(chuàng)新［J］.人口與計劃生育，2009(02)

［4］劉謙趙華鑫.目前我國流動人口服務(wù)管理實踐的基本模式和特征［J］.北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(人文社科版)，2010(02)

［5］南方日報.不僅要讓外來工“穩(wěn)得住”，更要“住得穩(wěn)”［EB/OL］http://news.163.com/11/0802/08/7AEI0D9O00014AED.html

［6］郭宏斌.黃山市荷花池社區(qū)流動人口計生管理服務(wù)的新模式［J］.南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報，2009年(01)

［7］法制日報.“紅黃藍”繪出流動人口“顏色管理”圖 合肥流動人口管理樣本解讀［EB/OL］http://news.sohu.com/20070906/n251988420.shtml

［8］李澤福.從湖州市的實踐談流動人口服務(wù)管理新對策［J］.公安學(xué)刊，2008(01)

［9］李玲等.大城市流動人口特征及管理［J］.人口研究，2001(02)

［10］陳頤.對外來人口管理體制的思考［J］.江蘇社會科學(xué)，2006(05)

［11］陸益龍.社會需求與戶籍制度改革的均衡點分析［J］.江海學(xué)刊，2006(03)

［12］彭希哲，郭秀云.權(quán)利回歸與制度重構(gòu)［J］.人口研究，2007(04)

［13］肖周燕.我國流動人口管理體制改革的決定機制及路徑選擇［J］.人口研究.2009(06)

［14］(美)史蒂文斯著.楊曉維等譯.集體選擇經(jīng)濟學(xué)［M］.上海:三聯(lián)書店，1999版

［15］方福前著.公共選擇理論—政治的經(jīng)濟學(xué)［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2000版