肖 軍

(中國人民公安大學(xué)，北京 100038)

一、問題的提出——研究的意義及方向

我國公安機關(guān)機構(gòu)的設(shè)置在改革開放至今的35年時間里經(jīng)歷了數(shù)次調(diào)整，總體而言是符合社會發(fā)展規(guī)律的。但隨著信息化時代的發(fā)展、新事物的不斷涌現(xiàn)，公安機關(guān)的機構(gòu)發(fā)展也出現(xiàn)了新的拐點，在刑事司法體制改革的大背景下，對公安機關(guān)機構(gòu) (設(shè)置)的重新研究就顯得尤為迫切和重要。

公安機關(guān)內(nèi)部的機構(gòu) (包括其人員)設(shè)置問題，不僅關(guān)系到公安機關(guān)本身，還關(guān)系到刑事訴訟中的其他主體，牽一發(fā)而動全身。公安機關(guān)等偵查主體設(shè)置的核心是偵查權(quán)的“擴”與“限”，也是與其他主體乃至刑事司法制度溝通的“橋梁”。當(dāng)前，我國處于刑事司法體制改革的浪潮中，作為刑事司法成員之一的公安機關(guān)也無法脫離干系。而事實上，偵查主體，尤其是公安機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置，遠(yuǎn)比想象中復(fù)雜。如果不對其進(jìn)行分解梳理、重新構(gòu)建的話，僅由偵查權(quán)的協(xié)調(diào)和配置引發(fā)的一系列問題就會日益凸顯，這樣的司法體制改革就很難成功。所以，在對公安機關(guān)機構(gòu)變遷進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，將其重構(gòu)顯得十分重要，它為完善我國法治建設(shè)具有重大的理論意義和實踐意義。解決了公安機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置問題，其輻射作用不僅在于公安機關(guān)自身 (包括組織體系、運行體系、工作機制、管理體制等)，還可擴展到整個刑事訴訟主體的設(shè)置，進(jìn)而為完善刑事訴訟程序提供可資借鑒的途徑。以2012年新修訂的刑事訴訟法為切入點來透析公安機關(guān)設(shè)置的法律問題及實踐問題，能夠更好地把握其設(shè)置規(guī)律和發(fā)展趨勢，為優(yōu)化公安機關(guān)內(nèi)部結(jié)構(gòu)夯實基礎(chǔ)。

二、我國公安機關(guān)機構(gòu)的變遷及其重構(gòu)——法律篇

(一)法律梳理

改革開放以來，我國經(jīng)濟得到了迅速地發(fā)展，作為上層建筑的法律深受其影響，刑事訴訟法及其兩次修正案 (1996、2012年)的出臺便是一例。公安機關(guān)機構(gòu)和人員的設(shè)置離不開法律規(guī)范，除了狹義的法律規(guī)定外，關(guān)于公安機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置零散地分布在各類、各級別的文件中。其中最重要的是1979年12月15日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關(guān)于執(zhí)行刑事訴訟法規(guī)定的案件管轄范圍的通知》 (［79］法研字第28號、［79］高檢經(jīng)字6號、公發(fā) ［1979］177號);1979年12月24日公安部《關(guān)于刑事偵察部門分管的刑事案件及其立案標(biāo)準(zhǔn)和管理制度的規(guī)定》(公發(fā) ［1979］182號)以及1998年11月23日《公安部關(guān)于印發(fā)〈公安部刑事案件管轄分工規(guī)定〉的通知》(公通字 ［1998］80號)。

就這些文件并依據(jù)刑法的相關(guān)規(guī)定，以“內(nèi)部機構(gòu)分工”(主體為視角)為分類依據(jù)，得出表1。部門管轄的左邊是1979年文件的分工情況，右邊是1998年文件的分工情況 (下同)。這兩個時間段恰好反映了刑事訴訟法的頒布與修訂時間。至于各部門的性質(zhì)，專職是指該部門專門負(fù)責(zé)偵查，而兼職則表明該部門除了偵查外，還承擔(dān)行政管理等其他職能。

表1 :公安機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)分工及其性質(zhì)

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，各種形式的犯罪不斷出現(xiàn)，打擊犯罪、偵查破案的形勢越來越嚴(yán)峻，因此，公安機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置越來越多，如從刑事偵察部門分離出經(jīng)濟犯罪偵查部門、禁毒部門來管轄相應(yīng)的刑事案件以及設(shè)立專門的機關(guān)來管轄特殊領(lǐng)域的案件等，但這種趨勢似乎不止于此。為了適應(yīng)社會的發(fā)展需要，公安機關(guān)又新設(shè)一些部門打擊專門領(lǐng)域內(nèi)的犯罪。這說明公安機關(guān)內(nèi)部分工越來越細(xì)、能夠管轄的偵查機構(gòu) (部門)越來越龐雜:

表2 :公安機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)分工及其性質(zhì) (續(xù)表)

表3 :公安機關(guān)案件管轄分工

綜上來看有幾種情況:第一，某個機構(gòu)一開始并無偵查 (管轄)權(quán)，后來經(jīng)“授權(quán)”成為偵查(管轄)主體，如網(wǎng)絡(luò)安全保衛(wèi)部門起初并無偵查權(quán)，后由公安部下發(fā)通知使刑事偵查部門與網(wǎng)絡(luò)安全保衛(wèi)部門之間對部分案件進(jìn)行重新分配才具有對某些案件的偵查 (管轄)權(quán)，這屬于案件管轄重新“分工”，這種分工與該機構(gòu)的行政管理職能有關(guān);第二，某個主體一開始是偵查機構(gòu)，但后不具有偵查 (管轄)權(quán)，成為非偵查機構(gòu)，如經(jīng)濟文化內(nèi)部保衛(wèi)即內(nèi)保部門;第三，兩個機構(gòu)都有偵查(管轄)權(quán)，但后來案件的偵查 (管轄)權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，如妨礙公務(wù)案由治安管理部門歸為刑事偵查部門管轄，這是基于職能有利行使的角度考慮的;第四，新設(shè)偵查主體將案件的管轄進(jìn)行重新“洗牌”，這便是精細(xì)化體現(xiàn)。由此看來，無論哪種情況，都是公安機關(guān)機構(gòu)設(shè)置朝著專業(yè)化、精細(xì)化和管轄的職業(yè)化的道路向前邁進(jìn)。此外，這里還涉及到一個理論問題——偵查管轄權(quán)。就公安機關(guān)而言，偵查管轄權(quán)是指:法律已經(jīng)賦予公安機關(guān)“整體”具有偵查權(quán)，但公安機關(guān)通過內(nèi)部規(guī)定來明確哪些部門具有案件的管轄權(quán)。公安機關(guān)內(nèi)部各部門的管轄權(quán)實為其偵查權(quán)的延伸。

(二)法律完善

從上述表格 (包括續(xù)表)中發(fā)現(xiàn)，我國公安機關(guān)機構(gòu)設(shè)置至少存在著三個方面的問題:第一，公安機關(guān)內(nèi)部各部門的偵查 (管轄)權(quán)問題，即通過公安部的“通知”等形式擴大 (內(nèi)部)偵查主體 (機構(gòu))是否合法?而且這一趨勢越來越明顯。第二，不僅如此，這種擴大，或多或少都與這些機構(gòu)的“行政管理職能”有關(guān)，這不禁讓人產(chǎn)生疑問——既是偵查機構(gòu)，又是行政管理機構(gòu)，職能如何劃分和區(qū)別?同一機構(gòu)擁有兩種身份是否合理?第三，公安機關(guān)的專門管轄實際上就是“行業(yè)公安”的問題，由于有“雙重領(lǐng)導(dǎo)”機制及政企不分嫌疑，能否發(fā)揮其應(yīng)有的作用也尚存疑問。這三個方面的問題構(gòu)成了公安機關(guān)機構(gòu)設(shè)置的核心問題，要討論公安機關(guān)機構(gòu)設(shè)置的變遷及重構(gòu)，必須解決好這些問題。

首當(dāng)其沖的就是公安機關(guān)機構(gòu)設(shè)置的法律規(guī)范問題。就這點而言，包括新修訂的刑事訴訟法存在明顯的不足和缺陷。我國法律的現(xiàn)狀是，要么法律沒有規(guī)定，要是有規(guī)定則顯得比較分散、零亂(多個文件并存即為明證)亦或太過原則、不詳細(xì)。而為了解決這一問題，不同部門又會出臺相關(guān)文件，但這些文件效力不夠不說，還存在相互矛盾、可操作性依舊不強，缺乏必要的統(tǒng)一等頑疾。

法律將偵查權(quán)總體上配置給了公安機關(guān)、人民檢察院、國家安全機關(guān)、軍隊保衛(wèi)部門、監(jiān)獄，但未提及這些機構(gòu)內(nèi)部具體哪些部門管轄哪類案件。不僅具體機構(gòu)規(guī)定得較為原則，刑事訴訟法對具體偵查人員組成則根本沒有提及，而由部門規(guī)章等文件規(guī)定，這是否有法律根據(jù)、是否會違反《立法法》?退一步講，即便如此，其他文件也未見詳細(xì)規(guī)定了組成人員。即不管允許不允許其他文件干涉，都規(guī)定得不夠詳細(xì)。而不論國外的法律效力范圍如何規(guī)定，至少在組成人員上是法典規(guī)定的。因為制定法典的意義就是“明確規(guī)則”。最基本的偵查主體的人員都弄不清楚，何談后續(xù)的改革?制定法典除了使規(guī)則細(xì)化外，還有一個重要的作用，那就是“統(tǒng)一法律”。公安機關(guān)，至少是機構(gòu)和人員組成即偵查主體資格要靠法律來規(guī)定，而且應(yīng)該是詳細(xì)規(guī)定的，不是幾個字帶過。否則難以界定偵查權(quán)的界限，不利于控制偵查權(quán)。

法國《刑事訴訟法典》詳細(xì)規(guī)定哪些人員能成為司法警察警官、司法警察警員、負(fù)責(zé)司法警察之特定職責(zé)的官員與工作人員等。經(jīng)2011年5月17日第2011－525號法律修改的《刑事訴訟法典》第16條規(guī)定市長及其助理;憲兵隊軍官及軍士;在憲兵隊至少已服現(xiàn)役3年、由一委員會提出意見、經(jīng)司法部長與內(nèi)政部長以條例提名指定的憲兵;國家警察總監(jiān)察、副總監(jiān)察、總督察、各級警察局長和警官;國家警察指揮部門的公職人員以及由司法部長與內(nèi)政部長聽取一委員會意見后，以條例提名指定在該部門至少已工作三年的國家警察等具有司法警察警官身份。①Article 16，Code de Procédure Pénale:Modifié par LOI n°2011 －525 du 17 mai 2011 － art.156.而且它只是一種資格，具體案件還可由預(yù)審法官、檢察官指定人員來開展偵查。俄羅斯聯(lián)邦《刑事訴訟法典》則具體規(guī)定偵查員、偵查處長、檢察長、調(diào)查機關(guān)、調(diào)查人員等的組成等。如規(guī)定偵查處長由聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部偵查委員會;內(nèi)務(wù)機關(guān)的局、處、科、組;檢察院、聯(lián)邦安全局和麻醉品管制局機關(guān)相應(yīng)部門等的首長及有關(guān)副職擔(dān)任。［1］133－140日本 《刑事訴訟法》詳細(xì)規(guī)定了哪些人員可以成為偵查人員及其權(quán)限。以司法警察為例，［2］如下表:

表4 :日本司法警察職員組成及其法律依據(jù)

這些國家都在刑事訴訟法 (典)中詳細(xì)地規(guī)定了司法警察或偵查員、調(diào)查員等人員的組成。而我國刑事訴訟法只字未提公安機關(guān)人員的組成。雖有其他行政法規(guī)、部門規(guī)章等文件加以補充，但總覺得規(guī)定公安機關(guān)人員的效力不夠，此其一;其二，法律不統(tǒng)一則是另一方面，而且由于“達(dá)成共識”的規(guī)則不明確，各部門就會制定相應(yīng)的內(nèi)部規(guī)則，效力如何暫不論，就各自為政的狀態(tài)令人擔(dān)憂。

所以，針對相關(guān)文件，尤其是司法解釋、部門規(guī)章存在的“不嚴(yán)謹(jǐn)”、“彈性大”、“可操作性不強”、“局限性”等諸多弊病，改革的方法應(yīng)該是由全國人大及其常委會制定嚴(yán)謹(jǐn)而又具可操作性的法律，詳細(xì)規(guī)定公安機關(guān)的機構(gòu)和人員設(shè)置，這樣就細(xì)化和統(tǒng)一了解釋并將其上升到法律層面。由于已經(jīng)出臺了新修訂的刑事訴訟法，近期修改已不太可能，故當(dāng)務(wù)之急是梳理現(xiàn)行所有相關(guān)的司法解釋、部門規(guī)章等文件，將條款逐一審查并通盤考慮、顧全大局，用專門的法律文件來規(guī)定包括公安機關(guān)在內(nèi)的偵查主體內(nèi)部及人員組成、偵查管轄等問題，然后報全國人大及其常委會審批、批準(zhǔn)，這樣才能從根本上解決司法解釋、部門規(guī)章等相關(guān)文件效力低、相互矛盾且可操作性不強等一系列問題，也能在某種程度上彌補立法之缺失，從而進(jìn)行法律上的統(tǒng)一。

詳言之，在公安機關(guān)的設(shè)置規(guī)定中，要明確具體的偵查 (管轄)機構(gòu)、部門以及偵查人員的范圍等。如可將相關(guān)法律文件重新整合，統(tǒng)一規(guī)定偵查機構(gòu)、部門，以期提升法律效力。針對公安機關(guān)而言，有管轄權(quán)的應(yīng)該包含刑事偵查部門、國內(nèi)安全保衛(wèi)部門、經(jīng)濟犯罪偵查部門、禁毒部門、治安管理部門、邊防管理部門、消防部門、交通管理部門、網(wǎng)絡(luò)安全保衛(wèi)部門、出入境管理部門、證券犯罪偵查部門并適當(dāng)調(diào)整機構(gòu)設(shè)置 (后述)。在偵查管轄中，明確偵查地域管轄 (含異地管轄)、級別管轄、單個機構(gòu)部門間的管轄等問題。如結(jié)合目前的“大派出所”改革，重新審查2005年12月30日《關(guān)于建立派出所和刑警隊辦理刑事案件工作機制的意見》 (公通字 ［2005］100號)，將兩者進(jìn)行融合，明確級別管轄。至于人員，應(yīng)該是指這些偵查部門里可代表行使偵查權(quán)的人，即定了機構(gòu)后再定人員，類似于俄羅斯模式。這樣可逐步解決公安機關(guān)機構(gòu)和人員設(shè)置的法律缺乏統(tǒng)一性、規(guī)定過于原則 (不細(xì)化)以及效力不高等問題，從而進(jìn)一步規(guī)范偵查權(quán)的行使。

三、我國公安機關(guān)機構(gòu)的變遷及其重構(gòu)——實踐篇

(一)實踐上存在的問題

徒法不足以自行。對公安機關(guān)而言，法律固然重要，但實踐中的做法同樣值得關(guān)注，而其內(nèi)部結(jié)構(gòu)及人員正是聯(lián)系法律與實踐 (將法律付諸于實踐)的紐帶，且機構(gòu)和人員對法律和實踐都有反作用。法律總是在限權(quán)，而實踐中則是在擴權(quán)，兩者在機構(gòu)和人員的作用下不斷地進(jìn)行博弈與妥協(xié)試圖尋求最佳狀態(tài)，如下:

圖1 :法律與實踐的博弈

在我國公安機關(guān)機構(gòu)的實踐變遷過程中，最突出的特色要數(shù)“偵審合一”、“偵鑒合一”、“責(zé)任區(qū)刑警隊建制”、“大派出所”改革、“以塊為主”模式等提法了!限于篇幅，本文并不具體涉及這些方面，而是從這些實踐中歸納出核心問題加以解決。

因打擊犯罪設(shè)置專門的機構(gòu)破獲同類型案件，故需要的機構(gòu)會越來越多，這必定將某些不擁有偵查權(quán)的部門“拉入”到偵查部門中。而這些在公安機關(guān)內(nèi)部本只行使行政管理權(quán)的部門，不得不面臨著權(quán)力混亂現(xiàn)象——內(nèi)部機構(gòu)的行政管理權(quán)與偵查權(quán)不分。從表2可以看出，本來只有行政管理權(quán)的網(wǎng)絡(luò)安全保衛(wèi)部門、出入境管理部門隨著時間的推移也被賦予了偵查 (管轄)權(quán)成為“兼職”部門。公安機關(guān)內(nèi)部擁有偵查 (管轄)權(quán)的部門越來越多，對打擊犯罪的力度固然會加大，權(quán)力也在不斷地擴張，但同時也存在“全警皆偵”的風(fēng)險，而由此帶來的則是權(quán)力的濫用之惡果。

眾所周知，美國的執(zhí)法部門很多，存在“全警皆偵”的態(tài)勢。而行政管理權(quán)的手段和受限與偵查權(quán)顯然不同。雖然行政管理權(quán)“暴力性”不及偵查權(quán)，但它不受刑事程序，尤其是憲法修正案關(guān)于搜查、扣押等規(guī)定的制約，這樣使得形式上權(quán)力不及偵查權(quán)，但實質(zhì)上兩者交互使用的話有過之而無不及?？v使執(zhí)法人員的雙重性能提高執(zhí)法的積極性、效率，機構(gòu)的雙重性能更好地在內(nèi)部交流信息、開展配合 (無需在行政部門和偵查部門間反復(fù)移送案件)，但仍避免不了權(quán)力的擴張和濫用。由此暴露出行政管理權(quán)和刑事偵查權(quán)集于一身的缺陷:用行政手段解決刑事問題，用行政管理權(quán)替代偵查權(quán)以解決某些偵查后仍達(dá)不到目的的案件。這也是必須在某一個機構(gòu)中厘清兩種權(quán)力的重要性和必要性之所在。

無獨有偶，我國公安部的相關(guān)規(guī)定將刑事案件交由不同的內(nèi)部部門分工管轄，實際上人為地割裂了偵查工作的內(nèi)在聯(lián)系性，違背了發(fā)展規(guī)律，從而弱化了整體打擊犯罪的力度。從相關(guān)文件中可知，一些內(nèi)部部門既有行政管理權(quán)，又有偵查權(quán)，使得兩種權(quán)力都不獨立，有“以刑代罰”或“以罰代刑”傾向。顯然，行政管理權(quán)重在“管理”社會一般事務(wù)，偵查權(quán)重在“管理”刑事案件，兩者性質(zhì)不同、不可混淆和交織。由于公安機關(guān)本身就定性為行政機關(guān)，所以有行政管理權(quán)不言而喻，但偵查權(quán)到底是何種權(quán)力還爭論不休。在機構(gòu)設(shè)置越來越多、越來越復(fù)雜之變遷下，多個可行使偵查權(quán)的部門 (多個主體有同一功能)與其他職能部門并列 (指同一機關(guān)內(nèi)部總體上，如公安部內(nèi)部各個部門的并列)、多個部門既有偵查權(quán)又有行政管理權(quán) (指同一機關(guān)內(nèi)部每個部門，案件的管轄與部門的“行政管理職能”有關(guān)，即同一具體部門有不同功能)之情形不可避免。這種管轄分工的合理性、科學(xué)性何在?我國現(xiàn)行公安機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)模式 (模式一)如下:

圖2 (模式一):我國現(xiàn)行公安機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)模式

例如，治安、網(wǎng)安等部門既有行政管理權(quán)，又有偵查權(quán)，權(quán)力交織本身就存有問題，加上內(nèi)部各部門不協(xié)調(diào)一致，各自為政，無疑延緩了對犯罪信息、情報研判的效率。如某信息從行使行政管理權(quán)部門1傳遞到行使偵查權(quán)部門3，就可能要經(jīng)過行使行政管理權(quán)部門1→行使偵查權(quán)部門1→ (偵查)部門/機構(gòu)1→ (偵查)部門/機構(gòu)3→行使偵查權(quán)部門3這樣繁瑣的過程，這肯定會降低對犯罪的打擊速度。筆者在北京市公安局西城分局網(wǎng)絡(luò)安全保衛(wèi)大隊調(diào)研時，了解到網(wǎng)安大隊分為三個中隊，分別是監(jiān)控中隊、管理中隊、案件中隊:監(jiān)控中隊負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)管和控制，管理中隊負(fù)責(zé)對網(wǎng)站、網(wǎng)吧、運營商等進(jìn)行日常培訓(xùn)和指導(dǎo)，案件中隊則負(fù)責(zé)偵破刑法第二百八十五條、第二百八十六條規(guī)定的案件。當(dāng)管理中隊在日常管理中發(fā)現(xiàn)違法犯罪信息時會傳遞給案件中隊，案件中隊將有價值線索匯總到一起，待整個部門相關(guān)成員商討后以網(wǎng)安大隊的名義傳遞給另一偵查部門，如治安部門，而該部門審核后則會將其交給專門負(fù)責(zé)偵查的部門，這樣的過程勢必會給嚴(yán)重影響偵查效率，典型的行政運作模式。一些法治國家，其警察部門的模式就不同，見模式二:

圖3 (模式二):一些法治國家現(xiàn)行警察部門內(nèi)部機構(gòu)模式

在這些國家里，僅有一個總的偵查部門/機構(gòu)，而下分設(shè)負(fù)責(zé)某一部分案件的偵查部門/機構(gòu)1、2、3、4等。此時，同樣是某信息從行使行政管理權(quán)部門1(將偵查權(quán)抽出之后，其成為一個獨立的部門)傳遞到行使偵查權(quán)部門3，就只需要經(jīng)過行使行政管理部門/機構(gòu)1→偵查部門/機構(gòu)→偵查部門/機構(gòu)3這么幾步，比模式一節(jié)省了兩步。所以借鑒這樣的模式對打擊某些需要多個偵查部門配合的犯罪而言無疑是至關(guān)重要的。

換言之，如果只有少數(shù)的甚至是一個偵查部門，其他機構(gòu)自然就不承擔(dān)偵查任務(wù)，就不會有多個偵查部門與其他部門并列，也就不會有行政管理權(quán)和偵查權(quán)融為一身的情況了。而后一問題顯然違背了“職能分散”原則，即相沖突的兩項職能給予同一主體有悖法理。而這也正是職權(quán)分離導(dǎo)致不同權(quán)力之間可相互制衡 (以公權(quán)控制公權(quán))之核心所在。雖然偵查主體的專業(yè)化、多元化是走勢，但我國這樣龐大的一級偵查部門恐怕是其他國家“無法比擬”的:如倫敦警察廳 (總局)與偵查直接有關(guān)的就是專門刑事部 (刑事偵查局);法國國家警察總局僅下設(shè)司法警察中心局為一級偵查部門;日本警視廳雖下設(shè)了九個部門及分課，但主要還是由刑事部這一個部門負(fù)責(zé)偵查。且這三個國家的體制都是內(nèi)政部/國家 (都道府縣)公安委員會→國家警察總局/廳→刑事 (偵查)局/司法警察中心局→分管各類案件的具體部門四級體制，這說明偵查部門較為統(tǒng)一，即便與其他部門并列也顯得邏輯不混亂、較清晰。而我國經(jīng)濟文化內(nèi)部保衛(wèi)部門不再具有刑事案件管轄權(quán)，向行政管理職能轉(zhuǎn)變，重在管理，即從偵查權(quán)向行政管理權(quán)的過渡或許也是另一種借鑒。

在某一部門內(nèi)部存在不同性質(zhì)的權(quán)力還發(fā)生在俄羅斯。俄羅斯聯(lián)邦《刑事訴訟法典》詳細(xì)規(guī)定了各部門的調(diào)查機關(guān)和調(diào)查人員的管轄范圍:調(diào)查機關(guān)的具體管轄在很大程度上取決于調(diào)查機關(guān)或調(diào)查人員所屬的部或主管部門所要完成的任務(wù)。如俄羅斯法警局機關(guān)的調(diào)查人員應(yīng)對涉及侵犯司法公正的刑事案件的調(diào)查、緊急狀態(tài)部 (與內(nèi)務(wù)部并列)國家消防機關(guān)調(diào)查人員應(yīng)對縱火相關(guān)的刑事案件進(jìn)行調(diào)查，內(nèi)務(wù)部系統(tǒng)的調(diào)查機關(guān)和調(diào)查人員對所有可以進(jìn)行調(diào)查的案件進(jìn)行調(diào)查。①參見俄羅斯聯(lián)邦《刑事訴訟法典》第一百五十一條第三款第一項。也即，俄羅斯調(diào)查活動的管轄權(quán)與調(diào)查機關(guān)、調(diào)查人員所屬部門任務(wù)一致，［3］297這涉及上述的同一部門內(nèi)行政管理權(quán)和偵查權(quán)的混淆。與我國不同的是，俄羅斯只是輕罪和中等嚴(yán)重犯罪是這種交織狀態(tài)，重罪還是嚴(yán)格限制偵查主體并且其職能還是主要限于偵查，且改革的目標(biāo)是將不同部門、機關(guān)所屬偵查員聯(lián)合成為“統(tǒng)一偵查機關(guān)”，即局部試點。雖然與其他一些國家的徹底分離不同，但至少從實體法和程序法雙重角度采取措施進(jìn)行部分分離也值得肯定和借鑒。

4.實踐上存在的問題之解決

從歷史上看，偵查主體較少，如當(dāng)時法國的軍隊承擔(dān)“偵查”任務(wù)，故職能較為集中，軍隊集軍事權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)于一身;而后才出現(xiàn)警察、檢察官、預(yù)審法官等，主體逐漸變多，此時包括軍事、審判、治安在內(nèi)的職能就分散到各個主體上，職權(quán)的分散有助于國家公權(quán)力的控制。從當(dāng)今社會來看，不管主體個數(shù)如何多、職能如何分散，卻有主體 (機構(gòu))、權(quán)力的統(tǒng)一之趨勢，即行使某方面職權(quán)的主體 (機構(gòu))應(yīng)該統(tǒng)一。“一體化”或者說“整體化”應(yīng)該是偵查主體 (機構(gòu))發(fā)展的趨勢。也就是說，在實踐中，機構(gòu)或權(quán)力應(yīng)該朝“集中”→“分散”→“綜合”的趨勢邁進(jìn)。這便是黑格爾三段式邏輯“正題”→“反題”→“合題”之體現(xiàn)。從一開始公安機關(guān)只有少數(shù)的機構(gòu)作為偵查部門，隨著專業(yè)化、精細(xì)化的趨勢，內(nèi)設(shè)機構(gòu)越來越多、越來越復(fù)雜，不過繼而轉(zhuǎn)向各機構(gòu)“一體化”方向發(fā)展，這種“一體化”并非之前的重復(fù)，而是真正體現(xiàn)了協(xié)調(diào)性、綜合性。

美國也看到了這樣的趨勢，故近些年來加強了聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)的整合和重組。例如，將原屬財政部的美國秘勤局和聯(lián)邦海關(guān)總署、原屬運輸部的美國海岸警衛(wèi)隊以及由多部門組成的美國移民和海關(guān)執(zhí)法局、美國海關(guān)和邊境保衛(wèi)局等機構(gòu)全部整合成“國土安全部”，這樣的整合不僅有利于理順各機構(gòu)的關(guān)系，使其合理化 (如不少人認(rèn)為秘勤局屬于財政部似乎不可取)，而且還利于保證執(zhí)法的統(tǒng)一性與完整性。［4］不僅是美國，其他國家也都面臨著偵查主體尤其是警察 (公安)機構(gòu)進(jìn)一步整合的問題，這個問題不僅涉及到整合的程度和方向，而且也牽涉到整合后包括警察 (公安)機構(gòu)在內(nèi)的所有偵查主體之間的關(guān)系以及偵查主體與非偵查主體的關(guān)系如何處理等問題，故是一個龐雜的工程。但總的趨勢應(yīng)該把握——各偵查主體 (包括其他主體等)、機構(gòu)不斷地融合并自我優(yōu)化、蛻變。

所以在實踐中，我國公安機關(guān)機構(gòu)重構(gòu)之方向應(yīng)該是“一體化”或曰“整體化”:正如上述典型性國家對偵查部門的統(tǒng)一設(shè)置一樣，精簡及合并某些機構(gòu)、減少一級 (偵查)部門，并且規(guī)定這些部門專司偵查權(quán)，將其行政職能 (行政管理權(quán))交由其他部門行使 (改變偵查權(quán)和行政管理權(quán)交織的狀態(tài)，使其分開，這也是主體發(fā)展規(guī)律之要求)。這既有利于理順公安機關(guān)各部門之間的關(guān)系，使得相似職能的部門有機地統(tǒng)一起來，又將同一機構(gòu)的不同功能得到了妥善分離、避免了不同權(quán)力的混淆。

具體而言，第一步:建立一個統(tǒng)一行使偵查權(quán)的部門刻不容緩。行使偵查權(quán)的部門盡量統(tǒng)一在一個部門內(nèi)是解決不同權(quán)力相互作用的良藥。多個既行使行政管理權(quán)又行使偵查權(quán)的部門分離后，將偵查部門全部整合成一個大的偵查部門 (至少偵查部門先進(jìn)行這樣的改革，俄羅斯即如此)而其他行使行政管理權(quán)的部門可以分別并列亦可融合，這有利于改變不同偵查部門與其他職能部門并列的混亂局面，也有利于撇清某一偵查部門內(nèi)部偵查權(quán)和行政管理權(quán)的混淆情形。第二步，在建立了一個較為統(tǒng)一的“大偵查”部門之后，根據(jù)案件不同性質(zhì)、種類或其他標(biāo)準(zhǔn)再內(nèi)設(shè)專門的部門亦或?qū)F(xiàn)有的部門調(diào)整后并入，實行自上而下的統(tǒng)一、垂直領(lǐng)導(dǎo)，與行政管理權(quán)并列而無交叉，這樣才能真正實現(xiàn)“由刑偵部門承擔(dān)全部破案任務(wù)”的“大刑偵”格局、保證偵查權(quán)的獨立行使其發(fā)揮應(yīng)有的效能，也有助于從偵查部門入手打破“條塊結(jié)合、以塊為主”的僵硬體制。

圖4 :偵查主體發(fā)展趨勢

這樣的做法類似于行政法和行政訴訟法領(lǐng)域的“綜合執(zhí)法機構(gòu)”，將性質(zhì)相同或類似的執(zhí)法部門合理地合并，便于開展綜合執(zhí)法，從而解決行政執(zhí)法“濫”和“軟”的問題，這同時也是機構(gòu)發(fā)展、改革的趨勢和方向。而與“綜合執(zhí)法機構(gòu)”的區(qū)別在于， “綜合執(zhí)法機構(gòu)”并未從機構(gòu)體制上入手，從根本上剔除執(zhí)法機構(gòu)越來越多、職權(quán)越來越混亂的現(xiàn)象，只是“量變”，將相關(guān)機構(gòu)“暫時”揉在一起“綜合”執(zhí)法。反觀偵查機構(gòu)的改革方向，應(yīng)該是打破現(xiàn)有的機構(gòu)體制，將相似的偵查部門“抽離”出來加以合并，顯然“抽離”是關(guān)鍵，它改變了現(xiàn)有的偵查權(quán)和行政管理權(quán)于一身的機構(gòu)體制，將偵查權(quán)徹底“剝離”，組成一個大的偵查機構(gòu)，然后在內(nèi)部進(jìn)行分工，也避免了類似于“綜合執(zhí)法機構(gòu)”法律地位不明確、混淆了各執(zhí)法機關(guān)的職權(quán)劃分等問題的發(fā)生，實現(xiàn)了真正意義上的“質(zhì)變”。

值得一提的是，由此引發(fā)的一個新的問題便是“行業(yè)公安”的設(shè)置。偵查主體從業(yè)余到專業(yè)的發(fā)展態(tài)勢不言而喻，但這也可造成“行業(yè)公安”的濫設(shè)。就“行業(yè)公安/警察”而言，其實質(zhì)是“附屬于行政部門的專業(yè)公安/警察機構(gòu)”。而“行業(yè)公安/警察”不僅是為能夠更專業(yè)地打擊犯罪而置，還有就是為理順行政管理權(quán)與偵查權(quán)而設(shè)，因為可能出現(xiàn)這種情形:雖然上已論證改革后信息、情報由行使行政管理權(quán)部門轉(zhuǎn)向行使偵查權(quán)部門只需兩步，但案件的移送未必如此簡單，這涉及取證手段的合法性、證據(jù)的可用性等一系列問題 (新修訂的刑事訴訟法第五十二條第二款①新修訂的刑事訴訟法第五十二條第二款規(guī)定:行政機關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。部分解決了該問題)，而設(shè)置行業(yè)公安/警察后能夠在部門內(nèi)部進(jìn)行移送，其優(yōu)勢較為明顯。我們國家的“行業(yè)公安”(鐵路、民航、森林、海關(guān)等)在業(yè)務(wù)上的確受上級同類公安機關(guān)的指揮和領(lǐng)導(dǎo)，但在人事任命、財政方面卻受制于同級人民政府，這樣會導(dǎo)致中央和地方關(guān)系的緊張，且不利于統(tǒng)一指揮。解決方法是將這些部門從地方上抽出來，統(tǒng)一交由中央部門領(lǐng)導(dǎo)，既避免了權(quán)力的混亂，又可以保障專門機關(guān)職能的行使，否則將長期處于“兼職”的狀態(tài)。理論上看有兩種方案:一種是按照“職能局”的性質(zhì)交由其所屬的部委管理，另一種則是按照“業(yè)務(wù)局”的性質(zhì)交由公安部管理，顯然后者更符合實際。許多理論界學(xué)者和實務(wù)界的執(zhí)法人員希望成立更多的“行業(yè)公安”，如在工商、稅務(wù)等部門設(shè)置，有利于打擊犯罪的專業(yè)化。不過對此也有不同看法，有人認(rèn)為各行各業(yè)都設(shè)置“公安”，勢必會造成“全行業(yè)皆警”現(xiàn)象，容易引起公權(quán)力的泛濫;有人則認(rèn)為一些專門的行業(yè)，必須得有專門熟悉業(yè)務(wù)知識的“行家里手”進(jìn)行偵查才能事半功倍，所以設(shè)置類似于鐵路、民航、森林、海關(guān)的“行業(yè)公安”理所當(dāng)然。退一步講，即便設(shè)置這樣的“行業(yè)公安”，也必須在公安系統(tǒng)的內(nèi)部而不應(yīng)設(shè)置在這些行業(yè)的內(nèi)部，否則又會走上多重管理甚至是政企不分的現(xiàn)象。理想的做法是，承接上述改革之思路，將所有的行業(yè)公安單獨合并成一個“行業(yè)公安局”，直接設(shè)置在公安部序列或“大刑事偵查”部門下，使其成為某一內(nèi)部機構(gòu)，而其后如果還想設(shè)置行業(yè)公安，可以將其放入“行業(yè)公安局”內(nèi)，這種方式既靈活多變，又避免多個同性質(zhì)的偵查主體還與其他性質(zhì)的偵查主體、甚至是非偵查主體部門并列，造成邏輯上的混亂。這也解決了人事、財政管理是一個部門，業(yè)務(wù)管理是另一個部門的分歧、尷尬局面，有利于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分清權(quán)責(zé)。此外，這還厘清了中央與地方、偵查主體與其他行政主體的關(guān)系，可擺脫地方上對偵查主體的干擾 (這種干擾還不同于其他國家的專門委員會，因為它是來自地方政府)，也在某種程度上獨立于強大的政治權(quán)力。因為偵查權(quán)的可怕性在于政治性過強。［5］

法國《刑事訴訟法典》第二十八條規(guī)定由特別法賦予某些司法警察權(quán)力的行政部門與公用事業(yè)的官員及工作人員，以此種法律規(guī)定的條件與權(quán)限，行使這些權(quán)力。如經(jīng)2012年3月14日第2012－354號法律修訂的第28－1條規(guī)定的海關(guān)人員、②Article 28 －1，Code de Procédure Pénale:Modifié par LOI n°2012 －354 du 14 mars 2012 － art.20.第28－2條規(guī)定的稅務(wù)人員。③Article 28 －2，Code de Procédure Pénale:Modifié par LOI n°2012 －354 du 14 mars 2012 － art.20.由此看來，不少國家都或多或少存在一定范圍的“行業(yè)公安”，也有擴大設(shè)置趨勢。從打擊犯罪角度來說，成立“行業(yè)公安”無疑是有利的，因為利用對某一行業(yè)知識的熟悉度對該類型犯罪進(jìn)行遏制能事半功倍。然因存有上述權(quán)力、職能交叉之嫌，故必須從領(lǐng)導(dǎo)體制入手:現(xiàn)行公安機關(guān)“條塊結(jié)合、以塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制不適合“偵查部門”，如果改革，可先使偵查部門“條塊結(jié)合、以條為主”。這樣既解決行業(yè)公安問題，如將行業(yè)公安分離出來并入到現(xiàn)行公安體系，由上級公安機關(guān)統(tǒng)一垂直領(lǐng)導(dǎo)新的行業(yè)公安;又解決不同部門權(quán)力交織問題，如將“專職”部門、“兼職”部門中擁有偵查權(quán)的機構(gòu)抽離組成新的偵查部門統(tǒng)一“偵查”(大偵查，包括刑事偵查、經(jīng)偵、禁毒、網(wǎng)安以及行業(yè)公安等)，使其配合有度，從而能夠在整體上重構(gòu)公安機關(guān)權(quán)力混淆的機構(gòu)和“行業(yè)公安”，真正從縱向和橫向上重組公安機關(guān)機構(gòu)，這無疑對偵查一體化提供了實踐基礎(chǔ)，對打擊犯罪形成合力有利。

四、結(jié)論

通過對公安機關(guān)機構(gòu)和人員設(shè)置的法律、實踐的研究，使相關(guān)法律更加統(tǒng)一、有效力，更加規(guī)范、細(xì)化，也針對設(shè)置過多的內(nèi)部機構(gòu)容易形成偵查權(quán)與行政管理權(quán)混淆、“行業(yè)公安”泛濫等情形設(shè)置一個“大偵查”機構(gòu)，厘清各種權(quán)力、理順體制結(jié)構(gòu)，以期解決公安機關(guān)的法治化和科學(xué)化問題。對公安機關(guān)機構(gòu)設(shè)置的法治化探討，能夠有效地遏制偵查權(quán)的濫用，從而能更好地維護(hù)社會穩(wěn)定，有利于人權(quán)的保障。由法律規(guī)定有權(quán)偵查的各個主體及其內(nèi)部機構(gòu)、人員組成，按照法定權(quán)限，各司其職、各盡其責(zé)，不為自己部門的利益而互相爭搶亦或推諉。對公安機關(guān)機構(gòu)設(shè)置的科學(xué)化探討，能夠整合偵查資源、節(jié)約偵查成本、提高偵查效益。充分發(fā)揮不同部門間的各項職能，使其相互配合、相互支持，建立起打擊犯罪新機制。充分發(fā)揮公安機關(guān)的主觀能動性，利用信息化時代的發(fā)展這一背景為提升公安機關(guān)偵破案件整體水平提供有力的支持。

申言之，通過對公安機關(guān)機構(gòu)的變遷分析并進(jìn)行重構(gòu)，能夠在懲罰犯罪和保障人權(quán)之上建立起一個很好的“通道”，使得這兩個刑事訴訟中的目的有機地統(tǒng)一起來。所有的問題皆可歸因于一個核心——公安機關(guān)機構(gòu)的權(quán)力問題。研究公安機關(guān)機構(gòu)的設(shè)置就是研究它的權(quán)力。為了打擊犯罪、偵破案件，同時保障基本人權(quán)，有必要在偵查權(quán)的擴張和限制之間找一個能夠接納的平衡點。這樣的探索有助于解決實踐中的一些問題，如公安機關(guān)內(nèi)部多個偵查部門并存問題、撤銷公安分局的“大派出所”改革問題、北京“四區(qū)并兩區(qū)”后公安機關(guān)內(nèi)部的調(diào)整問題乃至前面提到的“偵審合一”、“偵鑒合一”、“責(zé)任區(qū)刑警隊建制”等問題。通過重構(gòu)，能夠解決好公權(quán)和私權(quán)、公權(quán)和公權(quán)之間的關(guān)系。在適當(dāng)擴權(quán)的同時，可限制權(quán)力不必要的蔓延。

對公安機關(guān)機構(gòu)的研究是對偵查主體這個偵查學(xué)基礎(chǔ)理論問題作出更新詮釋的過程，這樣不僅能夠完善偵查學(xué)基礎(chǔ)理論，更能指導(dǎo)整個偵查實踐，也會為偵查制度乃至整個司法制度提供可借鑒的改革方向。這無疑具有重大的社會和經(jīng)濟效益。