歐樹軍

一、 中國憲法研究的“視覺偏差”

政府行政權(quán)與法院審判權(quán)兩分是憲政乃至法學研究的基本分類，[注]Charles Howard McIlwain, Constitutionalism: Ancient and Modern, Cornell University Press, 1947, pp. 123-146.由此生發(fā)出下述歷史連續(xù)性不斷被拉長的假設(shè)：政府與法院各司其職，政府行政權(quán)力受到法院司法權(quán)力的約束，政府就不再是萬能、全能的強力機器，而成為守夜人般的限權(quán)政府，此時就既“有憲法又有憲政”，憲法能否司法化及其程度、政府及其官員成為被告的頻率而非概率就成為憲法實踐能否看得見的重要尺度。反之，政府權(quán)力不受法院約束，政府卻反過來干預(yù)法院的審判權(quán)，對行政、政治之外的社會領(lǐng)域也極盡支配控制之能事，不僅司法權(quán)力行政化了，而且政府本身成了一部利維坦般的冷酷機器，此時就即便“有憲法也沒有憲政”，更談不上看得見的憲法實踐了。

按照這種兩分法及其假設(shè)，中國憲法就很容易被理解為只是一部成文憲法，而且是被束之高閣、敬而遠之的一紙空文，因為它看上去沒有被法院適用過。進而，中國憲政就很不容易理解，即便是中國到底有幾部憲法，也會成為一個疑問。當成文憲法的剛性到底有多強不再被視為一個有必要在比較研究基礎(chǔ)回答的經(jīng)驗問題時，[注]修改的難度、修改的頻率，程序復(fù)雜并不意味著剛性強，修改頻繁也并不就直接等于剛性弱。在這個問題上，有必要“有一分證據(jù)說一分話”?！皯椪谥袊?jīng)存在過嗎”也就成為直覺所能提出的第一甚至唯一疑問，也就更加看不見支撐新中國六十年來政治運作的實際規(guī)則。

然而，僅僅賦予憲政以語詞上的神圣性，只會增強中國“有憲法無憲政”之類批判的正當性，卻無助于縮短目標與現(xiàn)實之間的距離?！傲夹赃`憲”并不見得就必然與“理想的憲政狀態(tài)”背道而馳，制定與修訂一部憲法也并不意味著馬上就實現(xiàn)了憲政狀態(tài)。同樣，所謂現(xiàn)實世界中“真實的憲政”，與其說它是一種一勞永逸的靜態(tài)理想狀態(tài)，不如說它是無限接近某種理想狀態(tài)的動態(tài)過程。這話聽起來很耳熟，像是搗糨糊、和稀泥，但可能更接近現(xiàn)實世界中的憲政狀態(tài)。與之相反，越是論證中國存在憲政的貧困，就越可能導(dǎo)向一個遠離現(xiàn)實世界的憲政烏托邦。

目標與現(xiàn)實之間的巨大鴻溝，折射出中國憲法研究在類型學和理論假設(shè)上存在著幾個絕非無關(guān)緊要的“視覺偏差”。首先，將法院與政府割裂開來，將治理權(quán)與審判權(quán)對立起來，認為二者之間存在此消彼長、你死我活的零和博弈關(guān)系。其次，在權(quán)力的分工與權(quán)力的行使之間的關(guān)系方面，認為權(quán)力的制約優(yōu)先于權(quán)力的分工，外部制約優(yōu)先于內(nèi)部制約，沒有外部制約就沒有內(nèi)部制約；或者，沒有外部制約，內(nèi)部制約很難真正發(fā)揮作用，內(nèi)部制約往好的方面說作用不大，往壞的方面說完全不起作用。最后，認為憲法、憲政只是個法律問題，只涉及司法部門的權(quán)力行使，只有法官審判才是在實施憲法，與行政部門、行政官員沒有什么關(guān)系，即便有關(guān)系，他們在絕大多數(shù)情況下也是破壞者。

這種視覺偏差讓我們提出了三個問題：第一，政府與法院、治理權(quán)與審判權(quán)是截然二分還是彼此關(guān)聯(lián)？第二，再往前推一步，權(quán)力的實際行使(比如分工、合作)與權(quán)力的制約誰更優(yōu)先？進而，外部制約與內(nèi)部制約何者優(yōu)先、何者有效？第三，憲法、憲政是法律問題還是政治問題？如果憲法不僅僅是文本的法，不僅僅是個法律問題，更是政治問題，那么“真正的憲法”、“活著的憲法”是否應(yīng)該擴寬探尋的范圍，到政治世界中找尋？

事實上，在現(xiàn)實政治與法律世界中，法律與政治存在難分難舍的關(guān)聯(lián)。憲政不僅僅是個法律問題，不僅僅關(guān)乎司法部門、司法權(quán)力，不僅是憲法有什么內(nèi)容、授予誰什么權(quán)力、限制誰的什么權(quán)力、保障誰的什么權(quán)利；憲政還是個政治問題，關(guān)乎憲法由誰以及如何制定、由誰以及如何實施、不同的權(quán)力如何配置及運行、追求什么樣的政治目標?？梢哉f，憲法之所以被稱為“母法”、“根本大法”，正是因為憲法是“政治中的憲法”，是現(xiàn)實政治世界中的憲法，這種憲法不見得成文，但并非完全看不清。

因此，只有糾正上述“視覺偏差”，才能看見原來看不見的憲政。具體來說，只有超越“成文憲法”，看到“不成文憲法”；超越“無憲法典的不成文憲法”，看到“有憲法典的不成文憲法”；超越“法院憲法”，看到“政治憲法”。[注]強世功：“中國憲法中的不成文憲法：理解中國憲法的新視角”，《開放時代》2009年第2期。進而，只有超越上述規(guī)范憲法意義上的修憲、司法化和注釋觀等靜態(tài)憲政觀，融合“政治憲法學、憲法社會學、規(guī)范憲法學”等不同視角，[注]韓秀義：“中國憲法實施的三個面向：在政治憲法學、憲法社會學與規(guī)范憲法學之間”，《開放時代》2012年第4期。才能還原憲政作為一種政治制度的復(fù)雜性，看到動態(tài)的憲政過程，看見“看不見的憲法”、[注](美)勞倫斯·卻伯：《看不見的憲法》，田雷譯，法律出版社2011年版，頁25-55。“隱秘的憲法”甚至“真正的憲法”。

換言之，也許只有理解了“憲法在政治中”，理解了“政治中的憲法”，才能“看得見憲政”，才能發(fā)現(xiàn)真實的憲政，發(fā)現(xiàn)鮮活的憲政運動，進而確定我們在無限接近某個理想狀態(tài)的憲政運動中走到了哪一步，以及未來的努力方向。在憲政體制所圈禁的國家航船中，掌舵與劃槳當然都很重要，但掌舵可能更重要。細節(jié)很重要，在航行過程中適應(yīng)環(huán)境變化調(diào)整方向、速度也很重要，但如果沒有舵手，這一切都不可能。學術(shù)思考的首要任務(wù)在于將看似簡單的問題復(fù)雜化，還原理論問題在現(xiàn)實世界中的多樣性，這就需要將思考盡可能地往前推，思考某個理論體系的基本假設(shè)是否合理，是否成立，是否適用。要想解決疑難雜癥的恰當處方，最好是努力去探究問題的本源。

說到底，認為憲政是某種美好的理想狀態(tài)的代名詞，有了它就有了一切，這種“道德憲政觀”在思維上非常意識形態(tài)化，在學術(shù)上也是相當輕率之識。實際上，憲政只是需要每個政治共同體千辛萬苦、歷盡磨難去努力接近某種理想狀態(tài)的過程。沒有哪個關(guān)節(jié)點是憲政狀態(tài)的終結(jié)，因為沒有哪個點是穩(wěn)定的，正如沒有哪一邁向目標的步伐不需要繼續(xù)向前走。換句話說，憲政是個度的問題，沒有百分之百十成足金的憲政，而只有處于某種比例、水平、程度的憲政，我們既不能輕易判斷說成文憲法比不成文憲法更“憲政”，也不能簡單地認為保守司法比能動司法更“憲政”，當然更不能草率認定聯(lián)邦制比單一制更“憲政”，這種憲政觀有助于我們更加平心靜氣地去發(fā)現(xiàn)客觀存在的憲法實踐。憲政是個客觀的存在，它就在那里，等著我們?nèi)グl(fā)現(xiàn)。至于看不看得見、能夠發(fā)現(xiàn)多少，則取決于觀察者所使用的分析工具和觀察視角、理論勇氣以及學術(shù)的自主性。

現(xiàn)在，讓我們先來做些界定，作為發(fā)現(xiàn)中國憲法實踐和中國憲政運動旅程的起點?！皯椃ㄔ谡沃小焙汀八痉ㄔ谡沃小薄ⅰ胺ㄔ涸谡沃小币粯?，目的不是追求某種修辭效果，而是希望回到整全的結(jié)構(gòu)視角，還原憲法在現(xiàn)實政治世界中的復(fù)雜性。首先，司法權(quán)與行政權(quán)、立法權(quán)一樣，都是治理權(quán)的一部分；司法部門與行政部門、立法部門一樣，分屬政府的三個最基本分支；[注](美)小盧卡斯·A. 鮑威：《沃倫法院與美國政治》，歐樹軍譯，中國政法大學出版社2005年版。它們實際上遵循的都是官僚制的運行原則。

這就涉及第二個問題，即不同權(quán)力的制約、平衡是非常重要的憲政問題，但可能是第二順位的事情。就自然的排列次序而言，權(quán)力的實際運行及其機制才是第一順位的事情。就此而言，權(quán)力運行的首要問題在于政治分工，在于人事、職能的分離抑或混同。不同的分工、合作方式?jīng)Q定了民主制、寡頭制和貴族制在整個憲政體制當中的比例或者說比重。不同權(quán)力的實際運行影響憲政效果。因此，在邏輯上，各項政治權(quán)力的實際運行優(yōu)先于政治權(quán)力的制約、平衡。也就是說，不同的政治權(quán)力在現(xiàn)實世界中如何運行、如何發(fā)揮作用，實際上決定了不同政治權(quán)力如何制約、平衡及其效果。

這也就決定了憲法、憲政不僅是法律問題，更是政治問題。事實上，憲法首先是一個政治共同體內(nèi)部配置政治權(quán)力及其運行機制的政治制度，“憲法在政治中”，所謂憲政首先是作為政治的憲法，真正的憲政要從政治世界當中找尋，中國的憲政體制和憲政秩序建構(gòu)當然也不例外。

那么，究竟什么才是看得見的憲法實踐，什么樣的憲法實踐最容易看得見？現(xiàn)實地看，各種政治權(quán)力及其共同的運行規(guī)則都是憲法問題，如果按照重要性區(qū)分，權(quán)力的政治分工及其實際運行是第一順位問題，權(quán)力的制約、平衡是第二順位問題，都在不同程度上構(gòu)成憲政議題，而第一順位的問題可能對于我們理解憲法問題更為重要。因此，本文將主要從第一順位的角度來開始討論，從財政權(quán)力的配置入手發(fā)現(xiàn)“看得見的憲法實踐”。

二、 大轉(zhuǎn)型：分稅制，1994

財政資源是任何政治共同體生存的血脈，財政權(quán)力是最不可或缺的一項政治權(quán)力，財政權(quán)力的配置則堪稱所有政治體制大廈的根基。由于幾乎所有政治權(quán)力的運行都離不開財政資源，財政權(quán)力的配置也可以說是最重要的憲法問題。分稅制財政權(quán)力配置機制在中國的建立絕非權(quán)宜之計，在共和國后三十多年至今的改革年代里，在“八二憲法”的時代里，很少有什么體制對于中國的政治權(quán)力運作和憲法實踐有如此決定性的影響，而且必將穿透即將到來的新時代，它的確值得每個關(guān)心中國事務(wù)的財政學者、社會學者、政治學者和法學者注意。

1994年的分稅制改革，前所未有地重新配置了共和國的財政權(quán)力，可以說是中國憲法實踐的一次影響深遠的重大轉(zhuǎn)型。今天，所有對于分稅制的批評，如果不關(guān)注分稅制想要解決什么問題，最終導(dǎo)向的解決方案都很可能會帶來更大的問題。如此一來，就可能重新回到那個中央和地方關(guān)系的經(jīng)典怪圈：“一放就亂，一亂就收，一收就死，一死就放，一放又亂”，這個怪圈彌散在中央和地方關(guān)系的所有分支場域，幾乎所有針對中央和地方關(guān)系的混亂狀態(tài)的批判都可以從各自的方向上回到這個原點。它就像一個黑洞，無情地吞噬著任何試圖理順中央和地方關(guān)系的努力。

分稅制試圖盡可能遠離這片黑域，并且在相當大程度上取得了成功，從而成為發(fā)現(xiàn)中國憲法實踐的一個非常理想的分析標本。21世紀的第一個十年以來，作為整體上拒絕承認中國有所謂憲政的一部分，人們或明或暗地拒絕承認分稅制是中國憲政體制的一部分，人們更多地將分稅制作為土地財政、群體性事件、企業(yè)與個人“稅負高”等諸多問題的“禍端”，中央和地方關(guān)系似乎又再次回到了那個惡性治亂循環(huán)的黑洞。但是，我們無法想象一個憲政體制可以不涉及財政權(quán)力的配置，而分稅制實質(zhì)上就是財政權(quán)力的一種配置機制。分稅制的建立恰恰也是為了解決惡性的治亂循環(huán)困境，它意味著對傳統(tǒng)行政權(quán)力架構(gòu)的整體性重構(gòu)。在強地方、弱中央局面最嚴重的時期，也就是在1978-1993年間，中國岌岌可危的行政權(quán)力的過度垂直分權(quán)趨勢由于分稅制而得到遏制。

毫不夸張地說，分稅制是“八二憲法”時代開啟的影響最為深遠的一次財政權(quán)力重新配置，而且是在1978年改革戰(zhàn)車啟動之后，當中央政府意識到財政權(quán)力的配置失衡不僅僅意味著垂直分權(quán)失控，同時也意味著整個國家很可能陷入分離、分裂的可怕悲劇之際，承前啟后的這一步才邁了出來。盡管財政聯(lián)邦制是以不成文憲法的方式建立起來的，但最終它證明自己可以通過經(jīng)濟決策權(quán)、公共投資權(quán)、財政權(quán)力、人事權(quán)力的下放給國家?guī)砬八从械牡胤交盍?。[注]從“下管兩級”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋鹿芤患墶币馕吨耸聶?quán)力的下放。

然而，也正是在此時，關(guān)鍵的問題出現(xiàn)了。財政聯(lián)邦制在刺激地方活力的同時，也在破壞著中央權(quán)威。在人、財、事三方面，中央權(quán)威都受到了前所未有的挑戰(zhàn)，財權(quán)的挑戰(zhàn)最為致命，國庫空虛，中央政府任何試圖發(fā)揮調(diào)控、控制、制約、監(jiān)督作用的努力都成了無源之水、無根之木。必須引入新的財政權(quán)力配置體制、機制以及配套的法律、法規(guī)，讓中央權(quán)威重新獲得保障。對于一個人口眾多、地區(qū)發(fā)展極不平衡的大國而言，這種防范措施必須切中中央和地方關(guān)系的治亂循環(huán)的病根命脈。分稅制、各種稅法(尤其是增值稅法、個人所得稅法)、預(yù)算法、轉(zhuǎn)移支付法(待出臺)等法律、法規(guī)，在整體上需要既劃定地方分權(quán)的底線，同時也劃定中央集權(quán)的范圍。

從財政權(quán)力配置的上述演化來看，1994年分稅制、預(yù)算法的出現(xiàn)具有憲政意義上的戰(zhàn)略地位。在整個憲政體制下的權(quán)力分工框架中，三個政府分支之間的水平分權(quán)以及中央和地方政府之間的垂直分權(quán)同樣重要。如果非得說誰比誰更重要的話，財政權(quán)力配置在其中又是重中之重，具有極大的優(yōu)先性。

只有從財政權(quán)力配置角度，我們才可以理解為什么“兩個比重”的升降會成為分稅制的重要尺度，才可以理解為什么“存量不動、增量調(diào)整”會成為分稅制的一項基本原則。[注]姜維壯、梅陽等：《中國分稅制的決策與實踐》，中國財政經(jīng)濟出版社1997年版。但是，分稅制開啟的財政權(quán)力配置不僅僅是個財政資金加減乘除的算術(shù)問題，它還有自己更復(fù)雜的面向：收入、支出、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算、決算、審計這些基本環(huán)節(jié)，機構(gòu)、分工及其平衡這些主體因素，以及政府層級調(diào)整、社會保障體系這些配套改革，我們可以將其總結(jié)為七個方面，每個方面都從一個側(cè)面體現(xiàn)了財政權(quán)力配置的“憲政性”。

第一個方面指向中央和地方在事權(quán)上的縱向分權(quán)，即以事權(quán)定支出，在劃分事權(quán)基礎(chǔ)上劃分中央和地方的財政支出范圍。中央財政承擔國家安全、外交、中央國家機關(guān)和行政部門運轉(zhuǎn)經(jīng)費，國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和地區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)以及其他全國性宏觀調(diào)控和中央直接管理事務(wù)所需；地方主要承擔地方各級行政部門運轉(zhuǎn)經(jīng)費以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需。無論單一制國家，還是聯(lián)邦制國家，通行的做法是在憲法中明確這一縱向分權(quán)。

第二個方面指向財政收入權(quán)的劃分，即以稅種定收入，分中央稅、地方稅和共享稅三大類，固定中央和地方收入范圍。增值稅(中央、地方共享比例分別為75%：25%)、資源稅(海洋石油資源收入歸中央，其他資源收入歸地方)和證券交易稅(中央、地方各享一半)為共享稅。從2002年開始，企業(yè)所得稅和個人所得稅由地方稅變?yōu)橹醒牒偷胤焦蚕矶惙N，這極大地影響了地方政府與企業(yè)的關(guān)系，不但保證中央財政收入隨地方財政收入增長而增長，還使財政收入在GDP中的比重隨地方經(jīng)濟發(fā)展而不斷提高。[注]周飛舟：“分稅制十年”，《社會學研究》2006年第6期。這實現(xiàn)了王紹光和胡鞍鋼所建議的統(tǒng)一稅制和開征個人所得稅等措施，統(tǒng)一稅率則遲至2008年才真正落實。

第三個方面指向機構(gòu)設(shè)置，即分設(shè)中央、地方稅務(wù)機構(gòu)，國稅、地稅分別征管。三級財政征收(中央、省區(qū)、縣市)，四級財政使用(中央、省區(qū)、縣市、區(qū)鄉(xiāng))。國稅為全國統(tǒng)一稅，省區(qū)無權(quán)改變或減免；地方稅為省區(qū)統(tǒng)一稅，縣市無權(quán)改變。國稅征收中央固定收入和共享收入，地稅征收地方固定收入。分設(shè)機構(gòu)不完全是稅收權(quán)的中央集權(quán)，但向上集中成為一項基本原則，保障了中央的收入來源及其至高無上的法律優(yōu)越地位。如果事權(quán)與財權(quán)不匹配，則的確會出現(xiàn)“稅權(quán)逐級上收，事權(quán)逐級下放”的局面。

第四個方面指向財政權(quán)力的平衡，即實行中央對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。稅收返還以1993年為基數(shù)，按實施分稅制后地方凈上劃中央的數(shù)額(增值稅加消費稅的75%減中央下劃收入)，確定中央對地方的稅收返還基數(shù)。從1994年起，每年遞增返還，按各地區(qū)當年上劃收入增長率1：0.3系數(shù)確定遞增率。從1995年起，實行“過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法”，中央財政從收入增量中拿出部分資金，選取對地方財政收支影響較為直接的客觀因素與政策因素，并考慮各地的收入努力程度，確定轉(zhuǎn)移支付補助額，重點用于解決地方財政運行中的主要矛盾與突出問題，并適度向民族地區(qū)傾斜。

稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度旨在調(diào)節(jié)地區(qū)間的財力分配，一方面既要保證發(fā)達地區(qū)組織稅收的積極性，另一方面則要將部分收入轉(zhuǎn)移到不發(fā)達地區(qū)去，以實現(xiàn)財政制度的地區(qū)均等化目標。1996年和1997年又進一步改造過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法，完善激勵機制，改進政策性轉(zhuǎn)移支付，以標準收入替代財力因素并擴大其計算范圍，盡可能向經(jīng)濟稅基×平均有效稅率的規(guī)范做法靠攏。[注]姜永華：“建立適合中國國情的分稅制財政體制”，載胡鞍鋼、王紹光編：《政府與市場》，中國計劃出版社2000年版，頁349-376。盡管稅收返還和轉(zhuǎn)移支付指向不同，分別針對富裕地區(qū)和貧困地區(qū)，但實質(zhì)上都確立了一項基本的財政權(quán)力配置原則，即“先取后予”，先收上來再返回去，這樣做最大的政治收益就是確保中央權(quán)威。所謂中央權(quán)威，事實上也具體體現(xiàn)在人、財、事上。沒有財政資源，中央就沒有能力防范地方尤其是民族地區(qū)的分離傾向，也就無法維系國家統(tǒng)一。

第五個方面指向過渡期配套措施。主要內(nèi)容包括保留并適當調(diào)整原體制上的解決和補助辦法，采取過渡措施解決減免稅和開發(fā)區(qū)優(yōu)惠問題，核定各地區(qū)的資金調(diào)度比例，保證地方正常開支，下達兩稅增長目標確保完成國家預(yù)算任務(wù)。

第六個方面指向社會保障計劃。包括失業(yè)保險金、職工退休金、醫(yī)療保險金、工傷保險費等強制保險，以及其他非強制社會保險。這些保障計劃與分稅制存在緊密的關(guān)聯(lián)。

第七個方面指向徹底清理預(yù)算外資金，該留給企業(yè)的就讓企業(yè)名正言順地擁有使用權(quán)，該劃歸預(yù)算的劃入預(yù)算內(nèi)，盡快結(jié)束兩種預(yù)算并存的混亂局面。1996年中央政府才開始采取措施，全面清理預(yù)算外資金。

上述七個方面充分說明了分稅制作為財政權(quán)力的徹底重構(gòu)機制的憲政意義。分稅制不僅僅是一種稅收制度，也是一種財政制度，更被視為一種財政體制。財政體制是一個國家經(jīng)濟體制的基礎(chǔ)，是經(jīng)濟利益轉(zhuǎn)變?yōu)檎卫娴摹稗D(zhuǎn)換器”，財政分配集中體現(xiàn)各種政治力量的利益、矛盾與沖突。在既定經(jīng)濟發(fā)展水平下，財政體制決定國家汲取能力的大小以及變化方向，從而決定國家實現(xiàn)自身意志與目標的能力。[注]王紹光、胡鞍鋼：《中國國家能力報告》，遼寧人民出版社1993年版，頁6-13。在所有所謂體制改革中，分稅制最為成功，這是因為分稅制重新配置了中國的財政權(quán)力，進而重構(gòu)了中國財政權(quán)力的運行機制。因此，我們才可以說，財政權(quán)力的配置是個憲政問題，是看得見的憲政問題。

三、 大辯論：財政權(quán)力重置的前因與后果

圍繞分稅制需要解決什么問題、解決了什么問題以及走到了哪一步，改革者、保守者、政府官員和社會公眾進行了一場大辯論，這場大辯論涉及中國財政權(quán)力配置的方方面面，包括財政包干制、財政分權(quán)與財政集權(quán)、分稅制的可行性及其政治經(jīng)濟后果，所牽涉的這些問題使之成為觀察中國憲法實踐和憲政運動的理想標本。

(一) 財政包干制利弊

在新中國1949—1994年的四十五年中，中國財政體制的變動與中央和地方權(quán)力劃分、政治經(jīng)濟周期息息相關(guān)(詳見表1)。1950—1960年代為高度集中體制(1959、1960兩年例外)；1970年代以集中為主、適度下放財權(quán)體制；1980年代的財政包干制則以地方分權(quán)為主、放權(quán)讓利、分灶吃飯的財政包干制，沒有形成穩(wěn)定的中央與地方財政關(guān)系，一直在“集權(quán)-分權(quán)”或者“收權(quán)-放權(quán)”循環(huán)中反復(fù)變動。[注]胡鞍鋼：“中國財政體制變動與評價”，載王紹光等，同上注，頁267-281; Wang Shaoguang and Hu Angang, The Chinese Economy in Crisis: State Capacity and Tax Reform, M. E. Sharpe, Inc., 2001, pp. 187-189.

表1 中國財政體制變遷

資料來源：胡鞍鋼：“中國財政體制變動與評價”，載王紹光、胡鞍鋼：《中國國家能力報告》，遼寧人民出版社1993年版，頁267-281；Wang Shaoguang and Hu Angang,TheChineseEconomyinCrisis:StateCapacityandTaxReform, M. E. Sharpe, Inc., 2001, pp. 187-189.

在財政包干制下，中央政府拿小頭，省政府拿大頭，收支關(guān)系不合理。只有關(guān)稅、直接稅或中央所屬國有企業(yè)上繳利潤等屬于中央固定收入，其他收入則劃歸地方收入；中央與省政府根據(jù)事先確定的比例區(qū)分地方收入；根據(jù)分稅比例劃分地方收入后，中央對省進行補貼或者由省上繳其他額外利潤。因此，財政包干制又被稱為“分權(quán)的財政聯(lián)邦主義”，省級政府享有部分財政自主權(quán)并承擔財政責任，[注]Roy Bahl, “Comparative Federalism: Trends and Issues in the United States, China, and Russia”, in Jayanta Roy (ed.), Macroeconomic Management and Fiscal Decentralization, Economic Development Institute of the World Bank, 1995, pp. 103-124; Christine I. Wallich, “Russia's Dilemma of Fiscal Federalism”, In Jayanta Roy (ed.), Macroeconomic Management and Fiscal Decentralization, Economic Development Institute of the World Bank, 1995, pp. 73-102.刺激它們爭相擴大稅基，形成不同地區(qū)之間的競爭，推動了中國的經(jīng)濟增長和經(jīng)濟成功。[注]Hehui Jin, Qian Yingyi and Barry R. Weingast, “Regional Decentralization and Fiscal Incentives: Federalism, Chinese Style”, Working Paper (March), Stanford University Working Paper, 1999; Gabriella Montinola, Qian Yingyi and Barry R. Weingast, “Federalism, Chinese style”, World Politics, October 1995.

但是，在這種地方分權(quán)過程中，中央政府也失去了很多針對地方政府的傳統(tǒng)權(quán)力，中央政府幾乎很少能夠有效地監(jiān)控地方的活動。[注]Huang Yasheng, “Information, Bureaucracy and Economic Reforms in China and the Soviet Union”, World Politics 47(1): 102-34, 1994.財政包干制實際上是一種非理性的財政體制，沒有統(tǒng)一的預(yù)算制度和稅制，財政收支體制分散，財政收入的增長彈性也隨之下降，中央與地方財政關(guān)系依賴于中央與地方的一對一談判，也缺乏制度的嚴肅性和規(guī)范性。[注]王紹光等，見前注〔11〕，頁38-57。同時，它也是一種有缺陷的無效制度，因為它的激勵和約束機制是錯誤的。[注]Wang Shaoguang, “The Rise of the Regions: Fiscal Rform and the Decline of Central State Capacity in China”, in Andrew Walder (ed.) The Waning of the Communist State, University of California Press, 1995, pp. 87-113.財政包干體制嚴重依賴地方政府收稅，地方政府課稅的誘因扭曲。隨著投資權(quán)和財政收入處置權(quán)逐漸擴大，地方政府的投資動機也空前高漲，地方政府采取各種手段為自己的企業(yè)爭取原材料，阻止外地商品進入本地市場與本地企業(yè)競爭，地方保護主義盛行，全國性統(tǒng)一市場機制的運作受到嚴重阻礙。[注]賈康、閻坤：《轉(zhuǎn)軌中的財政制度變革》，上海遠東出版社1999年版。而1994年前歷次稅制改革沒有徹底解決預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外雙軌財政制度的問題，導(dǎo)致中央政府稅收占GDP比重持續(xù)下降，中央、地方財政沖突惡化，以及地區(qū)差距加劇。[注]Loraine A. West and Christine P. W. Wong, “Fiscal Decentralization and Growing Regional Disparities in Rural China: Some Evidence in the Provision of Social Services.” Oxford Review of Economic Policy, 11(4): 70-84, 1995; Christine Wong, Financing Local Government in the People's Republic of China, Oxford University Press, 1997; Christine Wong, “Fiscal Dualism in China: Gradualist Reform and the Growth of Off-Budget Finance”, in Donald Brean(ed.), Taxation in Modern China, Routledge Press, 1998.

財政包干制集中體現(xiàn)了中國財政體制在集權(quán)與分權(quán)上的結(jié)構(gòu)性沖突。中央政府在財政總支出中所占比重大大高于在財政總收入中所占比重，必然導(dǎo)致財政收入從地方向中央政府自下而上地垂直轉(zhuǎn)移；而地方政府雖然沒有獨立的征稅權(quán)，卻是財政稅收汲取的主要承擔者，并直接享有地方行政管轄的企業(yè)利稅。同時，金融系統(tǒng)和國有企業(yè)又擁有太多財政政策自主權(quán)，[注]Bert Hofman, “China: Budgetary Policy and Intergovernmental Fiscal Relations”, Washington D.C.: The World Bank, July 28， 1993, pp. 72-78.從而使工業(yè)企業(yè)的行政隸屬關(guān)系成為地方分權(quán)最深刻的體制基礎(chǔ)，財政包干制使中央財政收入相對穩(wěn)定下來，對中央財政支出的要求卻隨著經(jīng)濟發(fā)展與改革深入而日益上升，導(dǎo)致中央政府財政赤字連年不斷(以財政收入占GDP的比重是否與財政支出占GDP的比重保持同步為指標)。[注]Roy Baul, “Fiscal Policy in China: Taxation and intergovernmental Fiscal Relations”, The 1990 Institute, 1999, p. 5; International Monetary Fund, “Economic Reform in China: A New Phase”, Washington D.C.: International Monetary Fund, Occasional Paper 114, 1994, p. 21.

隨著中央計劃讓位于地方競爭，這種能力進一步受到侵蝕，地方政府控制的經(jīng)濟資源越來越多，中央政府財政地位的弱化已經(jīng)減少了地方對中央的依賴，減少了中央獎懲地方政府的能力。結(jié)果，中央政府執(zhí)行其決策的能力顯著下降。到了上個世紀90年代初期，兩個比重的下降，即財政收入在國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)中所占比重和中央財政收入在財政總收入中所占比重的下降，已經(jīng)導(dǎo)致國家財政無力支付必要的政府開支，中央政府控制宏觀經(jīng)濟能力的下降導(dǎo)致經(jīng)濟出現(xiàn)周期波動，投資急劇膨脹，消費需求膨脹，連年財政赤字，嚴重削弱了中國的國家能力，超越了分權(quán)的底線。[注]王紹光等，見前注〔11〕; 王紹光、胡鞍鋼：《中國：不平衡發(fā)展的政治經(jīng)濟學》，中國計劃出版社1999年版; David S. G. Goodman and Gerald Segal (eds), China Deconstructs: Trade, Politics and Regionalism, Routledge, 1994; Hao Jia and Lin Zhimin, Changing Central-Local Relations in China, Westview Press, 1994; Wu Guoguang and Zheng Yongnian, Lun Zhonyang-Difang Guanxi [On Central-Local Relations], Hong Kong: Oxford University Press, 1995.而同一時期，發(fā)展中國家和發(fā)達國家的平均稅收比重卻都有所增長。[注]Roy Baul，見前注〔21〕, p. 198。

王紹光和胡鞍鋼通過政治經(jīng)濟學的比較分析發(fā)現(xiàn)，與市場經(jīng)濟工業(yè)化國家或者上億人口的發(fā)展中大國相比，中國政府汲取財政能力低下，是名符其實的“弱政府”。與地方財政實力相比，中央政府又是名符其實的“弱中央”。在財政收支構(gòu)成上，中央和地方的比重是“四六開”，地方分權(quán)化程度遠高于美國聯(lián)邦制模式，中央集權(quán)化程度遠低于實行中央集權(quán)的分稅制的日本等市場經(jīng)濟國家。如果不確立健全的政治制度、穩(wěn)定的財政稅收體制，僅僅依靠頻繁更換調(diào)動地方領(lǐng)導(dǎo)人的傳統(tǒng)行政手段，將無法應(yīng)付地方政府所發(fā)起的各種政治權(quán)力和經(jīng)濟利益挑戰(zhàn)，無法阻止和改變國家能力繼續(xù)下降的態(tài)勢。

(二)要不要分稅制

從1980年代初期開始，在分稅制是否可行、要不要推行分稅制這個問題上，中國各界開始了一場大辯論，出現(xiàn)了否定派、條件派、可行派、差別推行派和徹底改革派：①否定派的理由有四點：第一，財政體制改革的難點是正確處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，分稅制也不能很好地解決這個財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的難題；第二，總額分成把中央收入建立在全國收入實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，不受收入結(jié)構(gòu)和級次波動的影響，中央收入旱澇保收，有利于保證中央收入不是分稅制的固有屬性；第三，稅種設(shè)置和開征屬于中央和省級權(quán)限，總額分成也可以做到；第四，總額分成更簡便易行：收支基數(shù)確定后，兩數(shù)一比，上繳、補貼清清楚楚，易于算賬，易于理解。②條件派認為分稅制是分級財政的目標模式，目前條件下很難全面推行?？赡軙又氐胤健暗?、靠、要”的思想，使全國現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展水平上的差距進一步拉大。③可行派認為分稅制是解決地區(qū)差距、地區(qū)經(jīng)濟不平衡發(fā)展，發(fā)揮中央和地方兩個積極性，保證國家有穩(wěn)定足額財政收入，以及完善財稅管理體制的必要措施。④主張按經(jīng)濟發(fā)展水平實行有差別的分稅制。[注]宋新中主編：《中國財政體制改革研究》，中國財政經(jīng)濟出版社1991年版，頁142-159。⑤徹底的分稅制改革派。分稅制的基本前提是明確劃分中央和地方各級政府的事權(quán)，確定各自財政支出范圍的大小，可以克服以往中央和地方在財力收支基數(shù)上的互相扯皮現(xiàn)象，改變體制經(jīng)常變動的狀況，有利于維持體制的穩(wěn)定性。分稅制在保證中央收入方面的作用是突出的，絕不是什么“虛張聲勢”。[注]項懷誠等：《中國財政體制改革》，中國財政經(jīng)濟出版社1994年版，頁1-129。只有在中央和地方政府之間實行徹底的現(xiàn)代分稅制，才能將財政體制長久穩(wěn)定下來，提高兩個比重，改善中央與地方政府之間的財政關(guān)系，改變“弱中央強地方”的格局，這一點逐漸成為多數(shù)分稅制改革研究者的普遍共識。[注]王紹光等，見前注〔11〕；項懷誠等，同上注；姜維壯等，見前注〔8〕；王路進：《發(fā)展稅收研究》，中國財政經(jīng)濟出版社1998年版；劉佐：《中國稅制概覽》，中國經(jīng)濟出版社1999年版；賈康等，見前注〔18〕；Christine Wong，見前注〔19〕; E. Orban, X. Chen and P. H. Koehn, “Great-power Decentralization and the Management of Global/Local Economic Policy and Relations: Lessons in Fluidity from the People's Republic of China”, International Review of Administrative Sciences 69(2): 235-58, 2003.

更深入的辯論圍繞分稅制的理論基礎(chǔ)──國家能力理論展開。楊大利、饒余慶、肖耿和崔之元等不同領(lǐng)域的學者分別對國家能力理論提出了商榷意見。楊大利質(zhì)疑汲取能力能否代表國家能力。[注]楊大利：“對‘瀕危論’的幾點反駁”，香港：《二十一世紀》1994年2月號。饒余慶和肖耿認為中央在稅收、金融、經(jīng)濟、法律方面仍有強大的強制能力，適度削弱中央集權(quán)反倒利于經(jīng)濟發(fā)展。改革開放以來，無論在政治、軍事和經(jīng)濟上，中國政府效能均有改進，經(jīng)濟又不斷增長，很難想象中國會因中央財稅收入相對趨降而分崩離析。[注]饒余慶、肖耿：“中國真將分崩離析嗎？”，香港：《二十一世紀》1994年2月號。崔之元對國家能力理論表達了極大認同，但建議加入日本的實證資料，并認為考察國家能力應(yīng)該綜合其他動員手段。如果中國政府在金融體系上沒有任何杠桿可運用，則中央政府汲取能力的下降才可能標志著國家能力的下降。他還強調(diào)了強政府與強社會的互補關(guān)系：首先必須強調(diào)國家在與社會既得利益集團相沖突時實現(xiàn)自身意志的能力，只有強大的國家才能分化瓦解舊的社會結(jié)構(gòu)。近代西方國家的經(jīng)濟發(fā)展過程實際上同時是分化瓦解舊的社會既得利益階層的過程。但是，如果沒有新的、充滿活力的社會組織，強大的國家也要逐步失去基礎(chǔ)。他認為王紹光和胡鞍鋼的理論未能深入探討強政府與強社會的辯證關(guān)系，但他們正確地指出中央財政可能下降過度，從而違背強社會與強政府的互補關(guān)系。[注]崔之元：“‘國家能力’辯證觀”，香港：《二十一世紀》1994年2月號。

王紹光對上述意見作出了回應(yīng)。首先，汲取能力能否代表國家能力？王紹光認為，汲取能力下降已明顯影響軍費、公共事業(yè)投資、基礎(chǔ)設(shè)施投資和政府的再分配職能，為中國未來的經(jīng)濟、社會政治發(fā)展留下隱憂。換句話說，即使按照饒、肖二人的判斷標準，汲取能力也在一定程度上可以代表國家能力。同時也有必要區(qū)分中央政府與地方政府的政策偏好，二者并不一定重合。如果出現(xiàn)不一致，地方政府會用自己掌握的資源來追求狹隘的利益。在這種情況下，地方政府掌握的資源越多，國家總的汲取能力就越弱。

其次，中國政府在資源動員和分配方面是否已經(jīng)變成了一個“弱政府”？楊大利認為情況不至于那么壞，說中國政府汲取能力下降是在販賣改革。但是，王紹光和胡鞍鋼指出，中國政府的汲取能力已大大下降這一結(jié)論，是大量數(shù)據(jù)分析所得出的結(jié)論。

再次，國家汲取能力下降是否無關(guān)緊要？也就是說，國家能力強是好事還是壞事？王紹光的回答是國家能力強不一定是件好事，但國家能力弱一定是件壞事。那么，分權(quán)該不該有個限度？王紹光指出，1980年代，隨著新古典經(jīng)濟思潮在世界范圍內(nèi)得勢，分權(quán)幾乎變成了一條道德法則。凡是分權(quán)便是好的，凡是集權(quán)便是壞的。在中國事務(wù)評論家的詞庫里，分權(quán)就等于改革。誰若敢談?wù)撨m當集權(quán)，便是大逆不道，一頂反改革的帽子就會被扣上腦袋。關(guān)鍵是適度，過去中央集中太多，在改革過程中，中央所控制的財力有所下降是題中應(yīng)有之義。但是，如果中央財力下降過度，好事就變成壞事了。

又次，汲取能力下降會不會引起政局不穩(wěn)？王紹光借鑒了很多學者的研究成果來解釋這個問題。比如，財政需求是現(xiàn)代國家存在的第一個跡象；蒂利認為西方民族國家的興起，與政府汲取能力的發(fā)展密不可分；有效的政府，必須在財政上是健康的；財政是國家的肌肉，國家汲取能力過弱會危及其生存。一個政府可以很野蠻、專制、無法無天，但如果沒有足夠的財力支撐，它只不過是個野蠻的弱政府而已?？v觀中外歷史，有一個現(xiàn)象很值得注意：每當政權(quán)崩壞、國家分裂時，其財政狀況都是很糟的。有理由相信，汲取能力過弱即使不直接導(dǎo)致政治危機，也會嚴重削弱政府的彈性，使之難以應(yīng)付危機。

最后，在多大程度上，國家對金融體系的影響可以彌補汲取能力的不足？王紹光認為，汲取能力太弱會導(dǎo)致財政杠桿失靈，雙管齊下比僅靠金融手段更有效；汲取能力不足會影響政府干預(yù)金融市場的有效程度；金融手段無法像財政手段那樣既可調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟，也可調(diào)節(jié)收入分配；運用財政手段比運用金融手段更簡易一些。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型初期，汲取能力顯得更為重要。[注]王紹光：“再論中國政府的汲取能力”，香港：《二十一世紀》1994年2月號。

楊培新、魏杰、張宇、樊綱和張曙光等人主要從經(jīng)濟學的角度對分稅制及其理論依據(jù)即國家能力理論提出質(zhì)疑。楊培新一直堅持財政包干制，他認為兩個比重的下降是改革的必然結(jié)果，煥發(fā)了地方、企業(yè)、職工、農(nóng)民、外資的積極性，促使國民經(jīng)濟的高速增長。因此，這是由高度中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變在財政領(lǐng)域的反映。以分稅制取代地方財政包干，以利稅分流代替承包制，只是重新回到改革以前的做法，地方被動地等中央各部門撥錢撥物，不可能主動安排當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。[注]董輔礽等：《集權(quán)與分權(quán)》，經(jīng)濟科學出版社1996年版，頁43-51。而且，分稅制需要標準化，但中國的發(fā)展極端不均衡，已經(jīng)有12個省依靠中央政府的財政補助。即便分稅制實施，也不可能實現(xiàn)標準化，仍然需要就各地不同的財政狀況進行一對一的談判。楊培新還主張，即使真的要實施分稅制，也要采取以點帶面摸著石頭過河的方式，如果貿(mào)然全面推行，可能會破壞地方的積極性，需要小心考慮分稅制是否會對全國經(jīng)濟高速增長產(chǎn)生負面影響。[注]Wang Shaoguang and Hu Angang, 見前注〔12〕, pp. 201-202。

魏杰認為中國已經(jīng)形成了會導(dǎo)致政治分裂的諸侯經(jīng)濟是夸大其辭，各地經(jīng)濟和財政能力的發(fā)展絕不會形成各自稱霸的諸侯經(jīng)濟，更談不上政治分裂。相反，人們應(yīng)該注意到中央財政收入是減少了，但卻帶來了地方經(jīng)濟的繁榮，地方、企業(yè)、居民的積極性調(diào)動起來了，正是這種地方經(jīng)濟的繁榮才使得我國更加統(tǒng)一穩(wěn)定。中國是否會走向分裂，不取決于中央政府的財政控制能力是否更大，而取決于經(jīng)濟是否繁榮。[注]董輔礽等，見前注〔31〕，頁80-92。一些經(jīng)濟學家也從這個角度批評國家能力報告。[注]Wang Shaoguang and Hu Angang，見前注〔12〕。

張宇承認“弱中央、強地方”的看法是有根據(jù)的，但從整體經(jīng)濟和政治體制來看，中央政府仍然擁有相當強大的組織、動員和控制能力，事實上某些方面甚至過度集權(quán)化。比如，盡管中央政府的財政能力分散，但其中央集權(quán)程度很高。中央政府直接投資規(guī)模很大；在行政管理方面，中央權(quán)威較強；在政治、法律和意識形態(tài)控制上，中央集權(quán)化程度甚至更大。因此，盡管中央政府實施規(guī)管和控制的財政能力虛弱，也不能說中央太弱而地方太強，不能說國家面臨分裂危機。[注]董輔礽等，見前注〔31〕，頁93-103。

樊綱認為直接比較處于低發(fā)展水平的中國與發(fā)達國家的政府財政收入占國民收入的比重不合理，沒有考慮不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，這樣的比較沒有說服力。他的疑問是，“中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和權(quán)利結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大變化，在這種情況下，再用財政資源重新集中的思路去‘改革’財政體制，能否真的奏效”？[注]董輔礽等，見前注〔31〕，頁116-134。

張曙光從《中國國家能力報告》(以下簡稱《報告》)的基本傾向和具體論述中聞出了國家萬能論和國家神話的味道，他不同意報告對國家在經(jīng)濟發(fā)展和制度轉(zhuǎn)型中的作用的界定。他相信國家既是改革的目標也是改革的驅(qū)動力，國家不僅僅是消極的，還是積極的。他還質(zhì)疑了“弱中央、強地方”觀點，認為不能僅僅進行量的比較，還應(yīng)進行質(zhì)的比較和說明。張曙光評析了報告所提出的中央地方政府的下述四個行為假設(shè)：①改革以來，中央政府和地方政府形成相互獨立的利益主體，具有不同的目標函數(shù)和行為方式，中央和地方的矛盾首先是經(jīng)濟利益矛盾；②中央政府符合善良假設(shè)，地方政府符合邪惡假設(shè)；③中央政府符合自覺性假設(shè)，地方政府符合盲目性假設(shè)；④中央政府和地方政府已經(jīng)形成對等博弈關(guān)系。他認為，①④兩個假設(shè)是恰當?shù)?，②③則有待商榷，不適合概括中國的地方政府，或者說有其片面性。因此，簡單孤立地討論國家能力的強弱沒有意義；相對于社會力量來說，強政府和強中央不一定是好事，會造成國家權(quán)力的過分膨脹和對個人經(jīng)濟自由權(quán)利的侵害；在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型中，國家能力的削弱是必然的，有利于市場經(jīng)濟基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的建立和市場關(guān)系的發(fā)育；保持與社會組織能力相適應(yīng)的國家能力是必要的，增強國家能力的正確途徑是培育和提高社會能力。[注]董輔礽等，見前注〔31〕，頁72-79。

胡鞍鋼對這些批評做出了回應(yīng)。[注]Wang Shaoguang and Hu Angang，見前注〔12〕，pp. 206-211.首先，《報告》的目的是為了避免中國出現(xiàn)最壞的情況，社會主義國家向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型是個極端痛苦的過程，出現(xiàn)錯誤就可能導(dǎo)致社會的分裂和國家的解體，前蘇聯(lián)和前南斯拉夫就是最好的例證，中國分稅制改革前的情況非常類似于1970年代早期至1980年代晚期的前南斯拉夫。中國的學者和領(lǐng)導(dǎo)者對前蘇聯(lián)和東歐所發(fā)生的混亂和分裂記憶猶新，確立分稅制就是為了壓制地方的分離主義力量。

其次，《報告》建議中國實施混合模式：中央集權(quán)并與地方分享權(quán)力，但由中央政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，很多批評者卻堅稱《報告》是重新集權(quán)化的代表作。一種流行的看法認為，如果推行市場經(jīng)濟，中央政府財政能力的弱化與地方分權(quán)一樣都是無法避免的。而在現(xiàn)實世界里，并沒有這樣單純的集權(quán)體制，也沒有單純的地方政府分權(quán)體制，有的只是集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的混合模式。世界各國經(jīng)濟體制的差異只是其中央集權(quán)或地方分權(quán)的程度差異。在經(jīng)濟學中，人們用中央集權(quán)率來衡量特定經(jīng)濟體制中轉(zhuǎn)移支付的權(quán)力集中度，這個比率通常是中央政府的開支和所有政府開支之比。大多數(shù)市場經(jīng)濟發(fā)達國家采用混合體制，首先是權(quán)威的中央集權(quán)，輔之以地方政府的權(quán)力分享。批評者認為《報告》主張權(quán)力集中是一種誤解?！秷蟾妗分鲝堅鰪娭醒胝呢斦芰Γ矆猿值胤綉?yīng)該擁有參與中央決策過程的權(quán)力和機制，一省一票，不分大小貧富，每個省都應(yīng)該有權(quán)平等表達意見并參與大多數(shù)決策?！秷蟾妗愤€就此提出了一些具體建議，這些建議在中國頗為大膽，但的確是確立中央與地方民主協(xié)商體制相對現(xiàn)實可行的辦法。

再次，統(tǒng)一性與多樣性問題。很多批評者認為《報告》不僅強調(diào)權(quán)力集中，也過度強調(diào)統(tǒng)一，這也是一個誤解。實際上，《報告》所提倡的統(tǒng)一主要是以下述方式表達的：國內(nèi)市場必須統(tǒng)一，全國稅收體制必須統(tǒng)一，宏觀經(jīng)濟管理必須統(tǒng)一，社會保障和收入分配必須統(tǒng)一?！秷蟾妗凡恢鲝堉醒胝畽?quán)力無限擴張，上述這些領(lǐng)域是轉(zhuǎn)移支付的主要職能和作用。就多樣性而言，《報告》主張在憲政體制下，所有地方政府有權(quán)決定地方法律和行政規(guī)章，只要不違反憲法所設(shè)定的法律和行政規(guī)章。在地方行政范圍內(nèi)，地方政府有權(quán)抵制違反憲法及其法律的中央政府及其部門的命令和規(guī)章。這一原則確保中央政府不能任意干預(yù)地方政府行為，不能任意自行限制甚至修改屬于地方政府的權(quán)力。這也確保政府權(quán)威得以垂直分權(quán)并得到制衡。在這個意義上，《報告》不僅強調(diào)憲法之上的權(quán)力平衡，也強調(diào)垂直制衡，并視之為中國政治體制的基本原則之一。

最后，《報告》所建議的加強國家的財政能力已經(jīng)成為中國決策者的重要政治決策之一。很多批評者認為《報告》在將中國財政收入的相對比重計為GDP的比例時，沒有考慮預(yù)算外收入和其它資金，因此低估了相對比重，這一點是正確的。同時，《報告》主張正是預(yù)算內(nèi)財政收入占GDP的比例一直在下降，導(dǎo)致預(yù)算外收入迅速增長，這已經(jīng)使中國成為世界上財政收入和支出非常分散的國家之一，也成為財政預(yù)算非?；靵y的國家之一。中國需要徹底審計和清理預(yù)算外資金，并將其納入預(yù)算管理范圍。這一建議實際上在1996年獲得決策者接受，《報告》的其他各項建議也正在逐步得到實施。

在分稅制引發(fā)的分權(quán)與集權(quán)問題上，老一輩經(jīng)濟學家董輔礽看到了財政包干制的一系列問題，比如中央政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟能力大大削弱，多次投資需求膨脹引發(fā)不必要的重復(fù)建設(shè)和盲目建設(shè)及通脹，產(chǎn)生地方保護主義，造成市場的地區(qū)分割，難以形成全國統(tǒng)一市場，認為需要建立市場經(jīng)濟體制，轉(zhuǎn)變政府職能，政企分開，才能解決好中央與地方關(guān)系，擺脫一統(tǒng)就死、一放就亂的循環(huán)。分稅制不同于以往分灶吃飯的財政體制，它使中央政府與地方政府各自的權(quán)力和責任統(tǒng)一起來，合理劃分事權(quán)，可以避免發(fā)生中央政府可支配財力減弱，而中央政府承擔本應(yīng)由地方政府承擔的責任甚至反而增加，以致轉(zhuǎn)移支付的財政陷入捉襟見肘困境的情況，避免了一統(tǒng)就死、一放就亂。[注]Wang Shaoguang and Hu Angang，見前注〔12〕，pp.1-11。

問題的關(guān)鍵也許仍然在于是否適度。地方政府如果擁有過大的財政權(quán)，就會造成中央政府稅收減少，政府預(yù)算赤字擴大，只有采取財政集權(quán)改革，特別是稅收權(quán)的集中才能抑制中央政府稅收減少的趨勢。[注]Rajiv Lall and Bert Hofman, “Decentralization and the Government Deficit in China”, In Jayanta Roy (Ed.), 見前注〔13〕, pp. 195-220.以市場經(jīng)濟工業(yè)化國家的財政體制分權(quán)化為尺度來看，中國財政體制改革最終成功與否，將取決于最終是否放棄過渡性體制而采用徹底的分稅財政體制。[注]Roy Baul, 見前注〔21〕， pp. 128-129.在財政集權(quán)體制下，財政支出應(yīng)分權(quán)，財政收入應(yīng)中央集權(quán)，并且必須有相當規(guī)模的政府間財政轉(zhuǎn)移和再分配，彌補地區(qū)收入差距及其支出困難。[注]Christine Wong, “Central-Local Relations in an Era of Fiscal Decline: The Paradox of Fiscal Decentralization in Post-Mao China”, China Quarterly 128, 1991; Christine Wong, “Fiscal Reform and Local Industrialization: The Problematic Sequencing of Reform in Post-Mao China”, Modern China 18, 1992; Christine Wong, Christopher Heady and Wing T. Woo, Fiscal management and economic reform in the People's Republic of China， Published for the Asian Development Bank by Oxford University Press, 1995.

(三)分稅制的效果

對分稅制的效果評估則可分為積極和消極兩個方面。就積極方面而言，分稅制基本實現(xiàn)了改革的主要目的，即提高了兩個比重，改變財政收入分配向地方政府過分傾斜的傾向，強化了中央政府的宏觀調(diào)控能力，中央重新獲取對社會經(jīng)濟的主導(dǎo)權(quán)和調(diào)控權(quán)。具體表現(xiàn)為：中央政府財政收入確立了穩(wěn)定增長的機制，從實行分稅制財政體制的基數(shù)年1993年開始，每年新增財政收入1000億左右，這樣持續(xù)的高速增長是以前從未有過的；地方財力保持持續(xù)超常增長態(tài)勢，增幅也大大高于改革前，對緩解地方財政困難起到重要作用；中央財政收入比重以及在新增收入中所得份額明顯提高并逐年上升，提高了地方政府支出對中央財政的依賴度，有利于中央強化對地方政府行為的控制與調(diào)節(jié)，改變了包干體制下中央財政支出依靠地方上解決的局面。[注]Roy Baul, 見前注〔21〕；葉振鵬、梁尚敏：《中國財政體制改革二十年回顧》，中國財經(jīng)出版社1999年版；周飛舟，見前注〔9〕，頁100-115。

在消極方面，分稅制改革實際上可以說是一次不徹底的改革。盡管1994年分稅制財政體制改革產(chǎn)生了很多積極的變化，它所確定的博弈規(guī)則更全面、更少模糊性、更透明、規(guī)則執(zhí)行機制也更可靠，也改變了“弱中央、強地方”的舊中央與地方關(guān)系格局，證明了建構(gòu)良性制度安排的重要性。但是，中央與地方政府之間的制度安排仍然遠遠不是最優(yōu)的。中央與地方政府財政關(guān)系的一些關(guān)鍵方面仍然存在缺陷，比如財政包干體制下一對一談判產(chǎn)生的中央和地方收入分享約定仍然有效，[注]Wang Shaoguang, “China's 1994 Fiscal Reform: An Initial Assessment”, Asian Survey, Vol. 37, No. 9. (Sep., 1997), pp. 801-817; Roy Baul, 見前注〔21〕, pp. 70; 葉振鵬，見前注〔43〕；Stephen B. Herschler, “The 1994 Tax Reforms: The Center Strikes Back”, China Economic Review, 1995, Vol. 6, Issue 2, pp. 239-245.中央政府的行為沒有憲法約束，省級政府沒有一定程度的財政自主權(quán)，事權(quán)及相應(yīng)支出責任不明確，轉(zhuǎn)移支付體制不良，地區(qū)財政差距擴大，沒有處理預(yù)算外資金問題等。問題在于中央政府是否有意愿和能力繼續(xù)執(zhí)行將來的制度變革，尤其包括約束其自身將來的行為。對于在不模糊、約束性的、非談判性的并且可預(yù)測的基礎(chǔ)上確立中央和地方財政關(guān)系而言，這是必不可少的。[注]Wang Shaoguang, 見前注〔44〕, pp. 801-817。

王紹光認為，中央政府的行為沒有憲法約束是一個致命缺陷。考慮到中央過去頻繁修改收入分成方式，省級政府幾乎沒有理由相信中央政府在新體制下可信度會更高。省級政府面臨兩個選擇：要么做出機會主義的反應(yīng)，要么制定能夠迫使中央遵守新游戲規(guī)則的制度，后者比前者更為必要。如果中央和各省能夠產(chǎn)生一種憲政安排，明確限制中央任意變更中央與地方關(guān)系規(guī)則的能力，各地就會顯著減少策略性的舉動。財政汲取能力將會比沒有約束的情況下更高，中央與地方都會變得更加富有。換言之，限制中央政府行為將會顯著改善新財政體制的效率，進而會有助于解決中央的財政難題。然而，分稅制并沒有確立任何機制限制中央的自由裁量權(quán)。因此，省級政府的第一選擇仍然可能會使中央與地方利益都受到損害。[注]Wang Shaoguang，見前注〔44〕。

1994年分稅制沒有解決事權(quán)問題，而且只觸及到中央與省級政府之間的財政關(guān)系，各省自行處理內(nèi)部各級政府之間的關(guān)系。在我國政治體制下，財權(quán)與事權(quán)是自上而下分配的。因此，很容易形成這樣一種局面：財權(quán)層層向上集中，事權(quán)層層向下分解。支出責任的逐級下放，沒有伴隨足夠的財政轉(zhuǎn)移支付，各級政府財政權(quán)力和公共事務(wù)的責任不對稱，中央財政的日子非常好過，省級過得不錯，地市也還可以，而多數(shù)縣鄉(xiāng)一級政府卻僅能維持吃飯財政和赤字財政。[注]王紹光：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的過去、現(xiàn)在與未來”，參見：http://translate.itsc.cuhk.edu.hk/gb/www.cuhk.edu.hk/gpa/wang_files/Publist.htm；林毅夫：“公共事業(yè)過度市場化、應(yīng)進行新稅制改革”，http://news.xinhuanet.com/politics/2006-09/18/content_5102739.htm。從事權(quán)劃分來看，中國成了世界上分權(quán)化程度最高的國家，教育、醫(yī)療等公共支出責任過多地下放到了地方，75%的支出都發(fā)生在省級及其以下政府。相對于預(yù)算資金，新增非預(yù)算資金大部分用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和行政管理支出，而很少用于教育、農(nóng)業(yè)和其他公共物品的支出。[注]Susan H. Whiting, “Central-Local Fiscal Relations in China: A Report Based on the Proceedings of the International Conference on Intergovernmental Fiscal Relations in China”, 2007. http://www.ncuscr.org/Publications/China_Policy_series.htm.

不同觀點的學者、官員和社會民眾圍繞分稅制展開的大辯論，涉及中國財政權(quán)力配置的方方面面，中國的收入、支出、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算、決算和審計制度如何建構(gòu)、改革、完善？財政體制在現(xiàn)實政治世界中是如何演變的？財政包干制有何危害？如何將中央對地方的一對一談判轉(zhuǎn)變成良性的“協(xié)商辦事”？分稅制能否有效取代財政包干制、解決治亂循環(huán)？實際解決了什么問題？走到了哪一步？以及最終的結(jié)果：所謂“適度分權(quán)的混合體制”究竟是什么意思？權(quán)力如何分享？中央吃飽飯，怎么讓地方也有飯吃？如何用憲法圈禁中央與地方權(quán)力，劃定各自的權(quán)力邊界？這些問題讓圍繞分稅制展開的大辯論成為一場聲勢浩大的憲政討論。

這場憲政討論曠日持久，在很大程度上說明了中國的憲法實踐的多面性和動態(tài)性，憲政并非靜態(tài)的理想狀態(tài)，而是無限接近理想狀態(tài)的動態(tài)過程。靜態(tài)的理想狀態(tài)更像是在大?；蚧哪蠒一ㄒ滑F(xiàn)的海市蜃樓，而無限接近理想狀態(tài)的動態(tài)過程更像是愚公移山、精衛(wèi)填海，永無止境。同時，更為基本的是，如果說政治權(quán)力的配置是憲政體制的核心，那么財政權(quán)力就是重中之重，財政權(quán)力不僅僅是行政權(quán)力，也是或更是政治權(quán)力，財政權(quán)力配置在中國的憲法實踐中具有牽一發(fā)而動全身的戰(zhàn)略地位。

四、 財政權(quán)力配置作為一種憲法實踐

在《聯(lián)邦黨人文集》第七十八篇中，聯(lián)邦黨人借普布利烏斯之口說道：

大凡認真考慮權(quán)力分配方案者必可察覺在分權(quán)的政府中，司法部門的任務(wù)性質(zhì)決定該部對憲法授予的政治權(quán)力危害最寡，因其具備的干擾與為害能力最小。行政部門不僅具有榮譽、地位的分配權(quán)，而且執(zhí)掌社會的武力。立法機關(guān)不僅掌握財權(quán)，且制定公民權(quán)利義務(wù)的準則。與此相反，司法部門既無軍權(quán)、又無財權(quán)，不能支配社會的力量與財富，不能采取任何主動的行動。故可正確斷言：司法部門既無強制、又無意志，而只有判斷；而且為實施其判斷亦需借助于行政部門的力量。[注](美)漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，商務(wù)印書館1995年版，頁391。

這段話可以視為《聯(lián)邦黨人文集》整體結(jié)構(gòu)的縮影：行政部門、立法部門的權(quán)力及其行使在先，強制力與財政被視為西歐近代民族國家形成的核心要素；[注](美)查爾斯·蒂利：《強制、資本和歐洲國家(公元990-1992年)》，魏洪鐘譯，上海人民出版社2007年版。司法部門的權(quán)力及其行使在后，而且非?？亢螅斎唤^非不重要。同時，這段話也反映了聯(lián)邦黨人對現(xiàn)代政治實際運行的核心原則的基本設(shè)想。簡言之，現(xiàn)代政治運行依靠三樣東西：強制、財富和判斷。所謂分權(quán)政府，就是這三樣東西分屬三個部門。

美國在建國初期之所以從邦聯(lián)制轉(zhuǎn)向聯(lián)邦制，根本問題正在于要防止在強制、財富和判斷這三樣東西上州權(quán)大于國權(quán)，[注]司法權(quán)力在水平分權(quán)意義上是權(quán)力制衡的步驟，而在垂直分權(quán)意義上則意味著權(quán)力向聯(lián)邦一級的中央政府集中，所以司法權(quán)并非例外，也受現(xiàn)代政治權(quán)力向上集中這一一般規(guī)范的約束。導(dǎo)致“主權(quán)中的主權(quán)”這樣的政治怪胎。不抓住這樣的基本權(quán)力，整個政制架構(gòu)就四分五裂，不復(fù)存在。皮之不存，毛將焉附？沒有了維護國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的政制架構(gòu)，任何牽涉權(quán)利、自由、權(quán)力的分工與制衡都無從談起。

這一點，可以從《聯(lián)邦黨人文集》這一美國憲法正當性的最高理論論證的謀篇布局中看出。第一至二十二篇論聯(lián)邦之必要、邦聯(lián)之大弊端，論證為什么美國需要一個強有力的聯(lián)邦政府。接下來，為了建立這樣一個有效的全國性政府，必然首先需要最重要的兩項政治權(quán)力：強制權(quán)和征稅權(quán)：第二十三至二十九篇共七篇論強制權(quán)，第三十至三十六篇共七篇論征稅權(quán)，第三十七、三十八、三十九、四十篇等四篇論制憲會議良性違憲的正當性，第四十一至五十一篇共十一篇論分權(quán)的一般原則，第五十二至六十六篇共十五篇論立法權(quán)，第六十七至七十七篇共十一篇論行政權(quán)，第七十八至八十三篇區(qū)區(qū)六篇論司法權(quán)，結(jié)構(gòu)很清晰。為了維系美國作為一個獨立于英國的政治共同體繼續(xù)存在，必須以聯(lián)邦取代邦聯(lián)，而這其中劍與錢又是首要的，判斷并非不重要，但其次序靠后，非?？亢?，僅排在兩篇余論之前。作為美國憲法甚至美國政治的最終法理源泉，《聯(lián)邦黨人文集》的這一邏輯結(jié)構(gòu)安排，與支撐美國兩百年政治運作的實際規(guī)則的演化有著某種或明或暗但卻十分緊密的聯(lián)系，不是完全一一對應(yīng)，但卻足以支撐與當下流行的美國憲政闡釋截然相反的說法。

那么，回到我們自身，支撐新中國六十多年政治運作的實際規(guī)則到底是什么？即使最為初步的探究，也必然需要涉及政治分工這一概念。亞當·斯密的經(jīng)濟分工和涂爾干的社會分工對應(yīng)的都是復(fù)雜社會運行所必要的專業(yè)化、職業(yè)化。政治分工也不例外，對應(yīng)的是復(fù)雜政治共同體存活所必要的政治權(quán)力的劃分，而任何政治權(quán)力都有其最基本的組織要素，這些組織要素是決定權(quán)力范圍與程度的關(guān)鍵，權(quán)力的有效行使都不可須臾或缺之。支撐現(xiàn)實政治世界運行的實際規(guī)則就是圍繞這些最為基本的組織要素形成的。用中國政治的慣用語來說，它們就是人(人事)、財(財政)、事(職能)，人、財、事的政治分工直接影響權(quán)力的實際運作。沒有政治分工，只有限權(quán)，只能說是50%的憲政。

在政治權(quán)力的實際運作中，人、財、事的政治分工先于權(quán)力的劃分。任何權(quán)力的劃分形式，無論是分權(quán)的底線，還是集權(quán)的邊界，實際上都要涉及何者優(yōu)先、何者為重這樣的輕重之學。[注]桓寬：《鹽鐵論·第十四》，王貞珉譯注，吉林文史出版社1995年版。事實上，在“兩個積極性”[注]蘇力：“當代中國的中央與地方分權(quán) ——重讀毛澤東《論十大關(guān)系》第五節(jié)”，《中國社會科學》2004年第2期；強世功，見前注〔3〕。這一中國的不成文憲法中，輕重之學至關(guān)重要。初步而言，輕者可以分權(quán)為主，重者必得集權(quán)為主。就人、財、事三大基本政治權(quán)力而言，重要性的排序常常是人事權(quán)優(yōu)先于財權(quán)，財權(quán)優(yōu)先于事權(quán)。從這樣的基本政治分工入手，探究中國的憲法實踐和物理意義上的憲政運動，有助于提升“兩個積極性、協(xié)商辦事”等影響中央和地方關(guān)系乃至整個現(xiàn)實政治世界運作的實際規(guī)則的“憲政性”。

現(xiàn)實政治世界中的財政權(quán)力配置建立在六項制度之上。第一是任何形式的政治共同體都不可缺少的收入制度。聯(lián)邦黨人指出，如果全國性政府沒有全面的征稅權(quán)，要么為了滿足公共需要，人民不斷遭到掠奪；要么政府迅速萎縮滅亡。[注]漢密爾頓等，見前注〔49〕，頁146。第二是任何形式的政治共同體同樣必然存在的開支。聯(lián)邦黨人認為誰都無法否認人民的幸福寄托于政府先通過稅收制度取之于民、再通過公共開支制度用之于民。托克維爾認為民主政府并非節(jié)約的政府，自由主義的儉省治理理念在現(xiàn)實政治中常常表現(xiàn)為公共開支的擴大，人民主權(quán)很可能導(dǎo)致耗盡國庫這樣的災(zāi)難性影響，而“公共開支總是隨著文明程度的提高而增加，賦稅則隨著教育的普及而增加”。[注](法)托克維爾：《論美國的民主》(上卷)，董國良譯，商務(wù)印書館1997年版，頁237-241。第三是旨在確保各級政府間財政權(quán)力(能力)均衡的轉(zhuǎn)移支付制度，包括兩方面：中央政府到省、州一級地方政府和省州內(nèi)各級地方政府之間的垂直均衡，以及富省、富州向相同層級的窮省、窮州的水平均衡。而垂直均衡與水平均衡的實現(xiàn)程度可能差異很大，其政治邏輯實質(zhì)上為了維系國家的統(tǒng)一。[注]王紹光：“中國財政轉(zhuǎn)移支付的政治邏輯”，《戰(zhàn)略與管理》2002年第3期。第四是以財政集中和預(yù)算監(jiān)督為兩大特征的預(yù)算制度。財政集中是指財政收支管理權(quán)的集中，通過建立統(tǒng)一的程序和規(guī)則，將所有政府收支統(tǒng)一在一本賬中，確保預(yù)算是全面、統(tǒng)一、準確、嚴密和有時效限制的。預(yù)算監(jiān)督是指代議機構(gòu)監(jiān)督政府財政收支，確保預(yù)算按照財政年度制定，公開透明、清晰、經(jīng)過事先批準并且事后有約束力?！艾F(xiàn)代預(yù)算制度”是民主的實質(zhì)標準，依此而言，英國在1866年、美國在1920年代、法國在1950年代先后成為民主國家。[注]王紹光：“從稅收國家到預(yù)算國家”，《讀書》2007年第10期；王紹光、馬駿：“走向‘預(yù)算國家’：財政轉(zhuǎn)型與國家建設(shè)”，《公共行政評論》2008年第1期。第五是作為一種預(yù)算監(jiān)督的決算制度。與議會監(jiān)督和社會監(jiān)督這些外在制約不同，決算是一種財政部門針對其他各部門預(yù)算收支是否合理合法的內(nèi)部制約。一國的財政方針、財政政策和財政制度是決算的基本依據(jù)。第六是獨立于各行政部門的審計制度，審計也是一種內(nèi)部制約。

在這些制度中，收入是決定性的前提，沒有它，后面五項制度都是無根之木，所以它幾乎不受任何法律約束。任何國家的憲法總是把幾乎無限的征稅權(quán)授予政府，無論在單一制國家還是聯(lián)邦制國家，無限征稅權(quán)是基本法，中央和地方分享稅收是派生法。但這并不是說政府的收入和開支完全不受制約，事實上，轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算、決算、審計都是對征稅權(quán)的限制和約束。而且，除預(yù)算監(jiān)督外，這些制度基本上都是內(nèi)部制約，甚至預(yù)算監(jiān)督也離不開內(nèi)部制約，因為有效的預(yù)算監(jiān)督必然是以財政集中為前提的，而后者顯然又是中央政府針對其他中央部門和地方政府的內(nèi)部制約。人們也許會說，沒有外部制約，內(nèi)部制約其實也沒什么用。換言之，內(nèi)部制約優(yōu)先于外部制約這一邏輯可能總是與事實狀況相背離。但是，我們從上述分析可以看出，實際情況應(yīng)該倒過來說，即如果沒有有效的內(nèi)部制約，外部制約很可能是瞎指揮，是外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，只會更加遠離節(jié)約政治成本的政治理念和人民意愿。

在財政權(quán)力配置的制度序列里，收入制度是基本法，開支、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算、決算和審計制度是派生法。無論是以理性化、例行化為制度化的標準，還是從權(quán)力范圍的中央化、權(quán)力行使的國家化而言，[注]權(quán)力的范圍(分工)是聯(lián)邦性的，權(quán)力的行使是國家性的，這并非美國的獨特問題，而是一個普遍問題。參見漢密爾頓等，見前注〔49〕，頁192-198。國家收入的制度化往往是首當其沖的。在很大程度上甚至可以說，收入制度的優(yōu)點也正是其他各項制度的優(yōu)點，而收入制度的缺點也很容易折射到其他制度上。如果從職能和公民權(quán)保障角度將現(xiàn)代憲法稱為“財產(chǎn)憲法”，那么，實際上，“財產(chǎn)憲法”一刻也離不開“財政憲法”。[注]可能出現(xiàn)的問題，參見張守文：“財政危機中的憲政問題”，《法學》2003年第9期。所謂“財政憲法”的關(guān)鍵正是由收入、開支、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算、決算和審計制度組成的財政權(quán)力配置的那些現(xiàn)實規(guī)則。

到這里，我們的主題終于比較清晰了，財政權(quán)力配置有自己的人、事方面，財、人、事合起來又決定著其他政治權(quán)力的運行機制及其實效，決定著它們的范圍與行使，決定著它們的分工、合作與制約。在其內(nèi)部，有它自己的權(quán)力的政治分工與權(quán)力制約相結(jié)合的小世界。概言之，六條腿的財政權(quán)力配置機制，包括憲法、憲法性法律、[注]稅法、預(yù)算法、轉(zhuǎn)移支付法等憲法性法律是動態(tài)憲法的最主要表現(xiàn)形式。正式法律規(guī)則和非正式政治慣例，是最可能“看得見的憲政”，也是最關(guān)鍵的憲法實踐。全國統(tǒng)一的稅收立法權(quán)集中在中央，是美國憲法(1789年憲法第1條第8項)、英國憲法性法律(1911年國會法第1條)、法國憲法(1958年憲法第五章第34條)、德國憲法等國憲法的共同特征，更為實質(zhì)的財政權(quán)力配置體現(xiàn)在稅收制度、開支制度、中央-地方和地方各級政府間的轉(zhuǎn)移支付制度和審計監(jiān)督制度上，其中稅收制度常常具有至關(guān)重要的位置。

在“八二憲法”中，中國的財政權(quán)力配置呈現(xiàn)出鮮明的內(nèi)部制約特征。第62條第3款將稅收立法權(quán)授予全國人大：“制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律”，而稅法當然屬于基本法。第89條將預(yù)算權(quán)授予國務(wù)院：“編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和國家預(yù)算。”第62條第10款將決算和預(yù)算監(jiān)督權(quán)授予全國人大：“審查和批準國家的決算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告?！钡?7條第5款將預(yù)算調(diào)整審批權(quán)授予全國人大常委會：“在全國人民代表大會閉會期間，審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整。”第91條將獨立的審計監(jiān)督權(quán)授予國務(wù)院下屬的審計機關(guān)：“國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進行審計監(jiān)督。審計機關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！碑斎?，與西方發(fā)達國家類似的是，[注]英國、法國、美國的情況，參見王紹光，見前注〔57〕。美國全國性預(yù)算法的確立也是在相當晚近的進步時代(1880-1920s)，參見(美)喬納森·卡恩：《預(yù)算民主：美國的國家建設(shè)和公民權(quán)1890-1928》，上海人民出版社2008年版。更為全面的收支、轉(zhuǎn)移支付和預(yù)決算審計監(jiān)督則體現(xiàn)在1994年單獨的全國性預(yù)算法中。這部法律因此可以說是一部非常重要的憲法性法律，而該法第8條專門將分稅制設(shè)定為中國的正式法律規(guī)則。本文第二、三節(jié)的討論充分展示了分稅制在財政權(quán)力配置意義上豐富的動態(tài)實踐。這并不是說中國財政權(quán)力的配置已經(jīng)非常成熟，但盡管不少環(huán)節(jié)仍有待改善，分稅制的確已經(jīng)較好地理順了收入制度。如前所述，這的確是個不錯的開端。

正如卡爾·波蘭尼頭腦清晰的自嘲，把一種文明包括它的物質(zhì)存在和精神實質(zhì)化約為幾項生硬的制度，選擇其中一個作為這些制度的基礎(chǔ)，并接著推論這一文明的命運受制于其權(quán)力組織結(jié)構(gòu)的某種基本特征，這種解釋必然顯得過于簡單，這種嘗試也更顯無知。[注](英)卡爾·波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》，浙江人民出版社2007年版，頁4。然而，這也的確正是需要我們更多關(guān)注的，因為中國財政權(quán)力的配置及其演變，恰恰蘊含了支撐新中國六十多年的某些非?；A(chǔ)性的現(xiàn)實規(guī)則及其變化。

五、 初步的結(jié)論：動態(tài)憲法觀與憲法規(guī)則的發(fā)現(xiàn)

當財政權(quán)力配置作為一種憲法實踐的意義清晰以后，我們的憲法觀也就發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從一維憲政觀轉(zhuǎn)向二維憲法觀；從靜態(tài)憲法觀轉(zhuǎn)向動態(tài)憲法觀。一維、靜態(tài)的憲法觀注重靜態(tài)的權(quán)力劃分，注重權(quán)力分離、制約，注重司法權(quán)力約束行政與立法權(quán)力，倚重司法能動主義。二維、動態(tài)的憲法觀更為平衡，不僅關(guān)注分離、制約，也關(guān)注分工、合作；也更為整全，憲法不只是憲法，憲法是政治的一部分，憲政不僅僅是限權(quán)，而是先有權(quán)力的分工、運行、適度集中，然后才是限權(quán)問題。

靜態(tài)的憲政觀不容易看見實踐中的憲政，而更多地是在關(guān)注某個憲政理想狀態(tài)。動態(tài)的憲政觀更可能看得見憲政。動態(tài)的憲政觀注重憲法實踐主體的多樣性，不同政府分支都在實踐憲法，權(quán)力的運行得到確保，才能談得上限權(quán)。行政部門在執(zhí)行憲法，立法部門也在執(zhí)行憲法。不僅僅關(guān)注司法權(quán)力的行使，也要關(guān)注行政權(quán)力的行使。行政權(quán)力的實際運作。也是政治權(quán)力的實際運作，作為最重要的行政權(quán)力，財政權(quán)力的實際配置就是在行使政治權(quán)力，就是在實踐憲法，行政權(quán)力的劃分同樣也是憲政問題。

理解作為政治的憲法，就可以發(fā)現(xiàn)行政權(quán)力在不同主體之間的劃分是一場永無止境的憲政狀態(tài)，不能用靜態(tài)的、單一的憲政觀來看待聯(lián)邦制、單一制與分權(quán)、集權(quán)。分權(quán)的聯(lián)邦制與集權(quán)的聯(lián)邦制都可能存在，集權(quán)的單一制與分權(quán)的單一制也都可能存在。觀察特定國家的憲政運動，很大程度上就是要關(guān)注不同的權(quán)力在不同的時期、不同的國家所呈現(xiàn)出來的此消彼長的階段性變化，從中發(fā)現(xiàn)憲政。

在中央和地方關(guān)系乃至整體意義上的憲政體制中，分權(quán)、集權(quán)仍然是有效的分析框架。當然，不能簡單地說分權(quán)好、集權(quán)好，或者說分權(quán)不好、集權(quán)不好，這樣的意識形態(tài)判斷對于我們真正理解中央和地方關(guān)系沒有多大幫助。分權(quán)、集權(quán)都不是絕對對立的。同樣，在單一制和聯(lián)邦制的關(guān)系上，也不是說單一制就一定不好、聯(lián)邦制就一定好；或者單一制就一定好、聯(lián)邦制就一定不好。權(quán)力的分散、集中是任何權(quán)力運行機制的實際規(guī)則。實際上，可以說，任何行使政治權(quán)力的政府部門的基本規(guī)則都是官僚制，都是在韋伯和新韋伯主義者的概念范疇內(nèi)，即都要遵循職能分工、部門集權(quán)和各部門合作的基本規(guī)則。因此，實際上，單一制不見得就總是集權(quán)的，也可能是分權(quán)的；聯(lián)邦制也不總是分權(quán)的，也可能表現(xiàn)為集權(quán)。在不同的時空條件下，某個國家的中央和地方關(guān)系可以呈現(xiàn)出不同的搭配。也就是說，有集權(quán)的單一制，也有分權(quán)的單一制；有分權(quán)的聯(lián)邦制，也有集權(quán)的聯(lián)邦制。[注]王紹光：《中央地方關(guān)系四講》，待版書稿。所以，我們在討論中央和地方關(guān)系的時候，需要問幾個最基本的問題：何時何地的單一制？何時何地的聯(lián)邦制，究竟是什么樣的單一制？什么樣的聯(lián)邦制(如果做比較研究的話)？以及不同階段、不同空間的不同表現(xiàn)：在某個時期，可能單一制的集權(quán)程度高一些，屬于集權(quán)的單一制；在另一個時期，可能單一制的分權(quán)程度高一些，屬于分權(quán)的單一制。在不同的時期，是否呈現(xiàn)出了不同的變化？從集權(quán)的單一制轉(zhuǎn)向分權(quán)的單一制，或者從分權(quán)的聯(lián)邦制轉(zhuǎn)向集權(quán)的聯(lián)邦制。

我們這里只是簡單地對比中美之間中央和地方關(guān)系的轉(zhuǎn)變。從總體上看，眾所周知，美國是聯(lián)邦制國家，中國是單一制國家；就分權(quán)、集權(quán)程度而言，美國在進步時代(1880-1920)前，屬于分權(quán)的聯(lián)邦制；進步時代開始有所轉(zhuǎn)變，隨著其國家基本制度的建設(shè)進程，開始轉(zhuǎn)向集權(quán)的聯(lián)邦制。而這個轉(zhuǎn)變，在小羅斯福新政時代最終完成，即美國在新政時代已經(jīng)徹底轉(zhuǎn)變?yōu)榧瘷?quán)的聯(lián)邦制，其基本權(quán)力的集中程度不僅超過過去的美國，也超過今天的中國。而中國在毛澤東時代大體屬于集權(quán)的單一制(1949—1978)，在鄧小平時代就轉(zhuǎn)向了分權(quán)的單一制(1979—1993)。以1994年為轉(zhuǎn)折點，隨著分稅制的建立，江澤民時代開始轉(zhuǎn)向相對集權(quán)的單一制。因此，大體而言，如果說在1978—1994年之間，中國在財政中央和地方關(guān)系可以稱之為“事實上的財政聯(lián)邦制”，雖然可能并不符合實際情況，但實質(zhì)上是分權(quán)的單一制?；蛘吒鼫蚀_地說，即便我們可以把改革開放的頭十五年稱為所謂“事實上的財政聯(lián)邦制”，那么從1994年即改革開放的第十六個年頭開始，在財政上實際上已經(jīng)轉(zhuǎn)向分權(quán)的單一制。之所以反復(fù)強調(diào)只是大體而言，是因為即便在“集權(quán)的單一制”時期，集權(quán)的程度也并不是始終都很強。事實上，不同時期的集權(quán)程度差異很大。而分稅制的確立，意味著中國從分權(quán)的單一制轉(zhuǎn)向了集權(quán)的單一制，這個轉(zhuǎn)變成為財政權(quán)力配置的政治方向。

動態(tài)憲法觀也更能彰顯或者提升政治憲法學的科學性。為什么“憲法在政治中”？如何理解“政治中的憲法”、“作為政治的憲法”？如何說憲法首先是政治權(quán)力的配置法？如何認識憲法、發(fā)現(xiàn)憲政？進而，什么才是支撐現(xiàn)實政治世界的憲法規(guī)則，是野心對抗野心式的權(quán)力斗爭，還是權(quán)力運行的基本規(guī)則和機制？本文從財政權(quán)力配置視角出發(fā)，揭示了要回答這些問題，實際上需要追問更為深層、更為基本的現(xiàn)實政治世界中存在的諸多問題：在財政上，先取后予還是先予后取；在政治分工上，是權(quán)力劃分還是職能分立，人事還是職能，分立還是混合；就權(quán)力的分散與集中而言，分權(quán)、集權(quán)是否還是個有效的分析框架；政治分權(quán)與行政集權(quán)，先集中后分散，還是先分散后集中；以及就權(quán)力的制約與平衡而言，內(nèi)部約束與外部約束孰輕孰重。當然，本文更多是在嘗試提出問題，而非提供答案。

真實的憲法實踐不僅僅牽涉法院審判權(quán)，也包括更為整全的治理權(quán)；不僅指向權(quán)力制約，也指向政治分工與合作；不僅指向外部約束，也包括內(nèi)部約束；憲法、憲政不僅僅是法律問題、司法問題，還是政治問題；真實的憲法規(guī)則不僅僅是文本中的法，更是支撐現(xiàn)實政治世界運作的實際規(guī)則。外部約束不僅僅在中國遇到困境，[注]外部約束在中國遇到的困境，參見趙曉力：“司法過程與民主過程”，《法學研究》2004年第4期。外部約束在西方發(fā)達國家遇到的困境，參見Mogens Hermann Hansen, “The Mixed Constitution versus the Separation of Powers: Monarchical and Aristocratic Aspects of Modern Democracy”, History of Political Thought, vol. 31, No. 3, pp.509-531.在我們今天所講的憲政意義上也發(fā)生了重要的變化，歐洲國家的立法與行政職能已經(jīng)高度合一，英國首相、美國和法國總統(tǒng)行使著與17、18世紀專制君主相同的權(quán)力。憲法法院作為一個非民選的非民主機構(gòu)在德國演變成了第三個立法院，在美國成了民選總統(tǒng)寶座的最終裁決者。[注]現(xiàn)代民主的君主制與寡頭制特征，參見Mogens Hermann Hansen, 見前注〔64〕 p.509-531。也許，在紀念中國“五四憲法”五十年、“八二憲法”三十年之際，需要重新回到二十年前冷戰(zhàn)終結(jié)時所產(chǎn)生的中國向何處去的大討論，這場圍繞“治理問題的體制化”的大討論并非中國的獨特問題。二十年前，美國法學者受政治學者的啟發(fā)，主張“把國家?guī)Щ氐綉椃ɡ碚撝小?，這一研究范式事實上就更多是為了回應(yīng)現(xiàn)實中所遇到的政治困境。無論是中國還是美國，公共權(quán)威的缺失都是一個憲政問題，正是公共權(quán)威的缺失導(dǎo)致18世紀的美國憲法無法回應(yīng)20世紀美國所面臨的大規(guī)模民主需求。[注]Stephen M. Griffin, “Bringing the State into Constitutional Theory: Public Authority and the Constitution”, Law & Social Inquiry, Vol. 16, No. 4 (Autumn, 1991), pp. 659-710.

在憲政的本源意義上，美國20世紀五六十年代所面臨的公共權(quán)威危機，與其說旨在將邦聯(lián)轉(zhuǎn)向聯(lián)邦的18世紀憲法，實質(zhì)上回應(yīng)的都是同一個問題，即如何維系一個完整的政治共同體的存續(xù)，這是任何憲政體制的政治使命。所有政治分工與權(quán)力制約(包括內(nèi)部制約和外部制約)都服從于這個最終目的。如果不能保持政治共同體這個“一”，任何外部制約形式都只能成為自己的掘墓人。正如美國學者史蒂芬·霍爾姆斯和凱斯·R. 桑斯坦的直言，所有權(quán)利都是積極權(quán)利，所有自由都是積極自由，沒有稅收就沒有財產(chǎn)，必須給守夜人報酬，貧困的政府沒有能力保護權(quán)利。[注](美)史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·R. 桑斯坦：《權(quán)力的成本：為什么自由依賴于稅》，畢競悅譯，北京大學出版社2004年版。也就是說，憲法所保障的人民基本權(quán)利如欲得到切實保護，同樣離不開財政權(quán)力配置。配置好財政權(quán)力，確保全國性政府的財政主導(dǎo)地位，是維系政治共同體這個統(tǒng)一體、團結(jié)體的第一前提。無論聯(lián)邦制國家、單一制國家，還是其他標準所界定的政府形式，恐怕都概莫能外。

用什么樣的憲法觀探究什么樣的憲政，才能回應(yīng)公共權(quán)威的缺失，同樣是中國憲法的核心命題之一。在中國憲法的財政權(quán)力配置視角下，動態(tài)憲法觀而非靜態(tài)憲法觀可以更好地恢復(fù)憲法、憲政問題的復(fù)雜性，更有利于我們?nèi)グl(fā)現(xiàn)支撐新中國六十多年政治權(quán)力運作的鮮活的憲法規(guī)則與憲法實踐。真實的憲政不是某個靜止的、終極的、無比完美的理想狀態(tài)，而是不斷自我修補、永遠臻于完善的動態(tài)過程。