□ 蔡金榮

自黨的十六大報告從國家政策的層面首先提出民生概念以來，民生逐步成為中國社會發(fā)展的主題。國務(wù)院總理溫家寶在十一屆全國人大五次會議上作政府工作報告時再次強調(diào)，要切實保障和改善民生，把保障和改善民生作為政府工作的重要任務(wù)。從實踐層面來看，各級政府亦積極開展了形式多樣、內(nèi)容豐富的民生保障工作。其中，地方民生立法——或者鞏固民生保障實踐中的有益經(jīng)驗，或者為民生保障提供行為指引——成為民生保障工作和地方立法的一個新抓手和新領(lǐng)域。而志在建設(shè)東方品質(zhì)之城的杭州，歷來重視民生保障工作，且其在我國的立法體制中具有地方立法權(quán)。因此，杭州地方民生立法具有較強的代表性，對其予以梳理、評估，既可以把握杭州地方民生立法的基本狀況，亦可以推而廣之，窺探我國整體地方民生立法之全貌。

一、研究對象、研究方法和遴選標準

根據(jù)立法法第六十三條和第七十三條之規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以制定地方性法規(guī)；省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定地方政府規(guī)章。杭州市作為浙江省人民政府所在地的市，屬于立法法所言之“較大的市”，故杭州市人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)制定地方性法規(guī)，杭州市人民政府有權(quán)制定地方政府規(guī)章。由于本文的研究旨在地方民生立法，故研究對象限定為杭州市地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，而不包括位階更高的法律、法規(guī)，亦不包括非立法性行政規(guī)范性文件（俗稱“紅頭文件”）。

本文主要借助浙江省人大常委會的“地方立法網(wǎng)”，在其“浙江省地方性法規(guī)檢索系統(tǒng)”（http://www.locallaw.gov.cn/Lawquery/）中的類型一欄中輸入“法規(guī)”，有效性一欄中輸入“有效”，制定機關(guān)一欄中輸入“杭州市人大及其常委會”，最終獲得杭州市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)文本共計75件。同時，借助杭州市人民政府法制辦公室的門戶網(wǎng)站，在其“杭州市法規(guī)規(guī)章檢索系統(tǒng)”（http://www.hangzhoufz.gov.cn/list/hzfg.aspx?code=06）中，在默認情況下，不設(shè)置查詢條件，直接點擊“查詢”按鈕，在給出的結(jié)果中，剔除屬于地方性法規(guī)的部分，最終獲得杭州市現(xiàn)行有效的地方政府規(guī)章文本共計141件[1]。

如何界定民生立法是展開本課題研究的前提?？疾煳覈F(xiàn)行法制，在規(guī)范層面上并無“民生權(quán)”或“民生權(quán)利”之表達，申言之，民生權(quán)利尚屬法學(xué)概念而非法律概念。從內(nèi)容層面觀之，民生權(quán)利不僅僅指某個單項或某類特定的權(quán)利，而是對滿足民生訴求的一系列權(quán)利的統(tǒng)稱，是一個權(quán)利束。因此，筆者認為，不宜簡單地以現(xiàn)有的權(quán)利類型與民生權(quán)利機械對接，而應(yīng)以民生權(quán)利的基本特征作為遴選標準，將獲得的所有法律文本逐一與之對照，但凡符合相關(guān)標準的地方立法即納入研究范圍?？紤]到研究對象限于216件立法文本，因此該研究的工作量雖大，但仍然可以完成。

筆者認為，民生權(quán)利具有以下基本特征：（1）權(quán)利主體的普遍性和特殊性。但凡自然的、生物意義上的人，都應(yīng)當(dāng)享有相應(yīng)的民生權(quán)利。同時，民生權(quán)利主體的普遍性并不排除對特殊群體給予特別照顧，相反是其題中之意。（2）權(quán)利內(nèi)容的基礎(chǔ)性和發(fā)展性。民生權(quán)利要確保人之為人所必須達到的基本生計狀態(tài)的底線，即具有基礎(chǔ)性。如關(guān)涉民眾生存的食物、衣著、住房、醫(yī)療等基礎(chǔ)性事項。當(dāng)然，民生權(quán)利內(nèi)容應(yīng)當(dāng)限定為前述基礎(chǔ)性事項或與其具有直接相關(guān)性的事項，否則民生權(quán)利將過于寬泛而失卻獨立的研究價值。同時，根據(jù)馬斯洛需求層次理論，人類的需求分為若干個層次，在不同的階段對應(yīng)不同的需求層次。因此，隨著社會的發(fā)展，基本生計狀態(tài)的底線是因時上浮的，民生權(quán)利內(nèi)容又具有發(fā)展性。（3）權(quán)利實現(xiàn)的政府義務(wù)性。民生概念從一開始就是在政府與民眾的關(guān)系層面展開的，政府是保障民生任務(wù)的義務(wù)主體，可以是直接給予民眾生存物資，也可以是培養(yǎng)民眾獲取生存物資所必需的技能；可以是政府直接向民眾提供基本生活物資和公共服務(wù)，也可以通過市場化的方式將民生保障任務(wù)交給社會主體完成。及民生的立法文本29件：其中地方性法規(guī)18件；地方政府規(guī)章11件。截至2012年4月5日，杭州市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)共75件，涉及民生的地方性法規(guī)有18件，占總數(shù)的24%；現(xiàn)行有效的地方政府規(guī)章共141件，涉及民生的地方政府規(guī)章11件，占總數(shù)的7.8%。與民生保障的重要性相比，杭州市的地方民生立法無論在絕對量還是相對量上都較低，實踐中許多民生保障措施沒有及時法制化，民生立法尚存在很大的發(fā)展空間。

進一步對上述民生立法文本進行歸類，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前杭州市地方民生立法主要分布在以下幾個領(lǐng)域：教育文化體育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、公共服務(wù)、社會保障、勞動保障、特殊群體保護（見表1）。

表1：杭州市地方民生立法數(shù)量統(tǒng)計

杭州市地方性法規(guī)層級的民生立法主要集中在環(huán)境保護（27%）、教育文化體育（17%）、公共衛(wèi)生（17%）、公共服務(wù)（17%）等領(lǐng)域，而在特殊群體保護方面則為空白；地方政府規(guī)章層級的民生立法則主要集中在公共服務(wù)（37%）、社會保障（27%）和特殊群體保護（27%）等領(lǐng)域。兩者都對公共服務(wù)領(lǐng)域給予了高度重視，成為立法的重點，而在勞動保障和特殊群體保護等領(lǐng)域的立法，則有待于進一步加強（見表2、表3）。

二、杭州地方民生立法的現(xiàn)狀

筆者對照民生權(quán)利的上述基本特征，逐一對杭州市的216件地方立法文本予以梳理，最終得到涉

表2：杭州地方性法規(guī)層級民生立法在各領(lǐng)域分布

表3：杭州地方政府規(guī)章層級民生立法在各領(lǐng)域分布

杭州市地方民生立法肇始于1987年，其主要依據(jù)是已經(jīng)試行8年之久的中華人民共和國環(huán)境保護法（試行），此后，民生立法一直停滯。1992年出臺《杭州市實施軍人撫恤優(yōu)待和退伍義務(wù)兵安置若干規(guī)定》后，民生立法復(fù)歸沉寂。到20世紀最后5年民生立法開始得到重視，先后出臺了9件民生立法。進入新世紀以來民生立法得到了持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展，除個別年份以外，每年都有一定數(shù)量的民生立法產(chǎn)出，在2004年到達產(chǎn)出量的最大值，其發(fā)展的歷史脈絡(luò)基本與我們?nèi)鐣γ裆Ｕ系恼J識程度相契合（見表4）。

表4：杭州地方民生立法的歷史發(fā)展

地方立法在我國立法體制的地位，決定了其在立法內(nèi)容上可能有如下類型：一是屬于執(zhí)行性立法，即對相同主題上位法的具體化；二是屬于應(yīng)用性立法，即上位法在某一具體領(lǐng)域的運用；三是屬于原創(chuàng)性立法，即沒有明確的上位法而在立法權(quán)范圍內(nèi)所作的立法。地方立法的這三種類型所體現(xiàn)的地方立法的靈活性和地方特色依次增強。縱觀杭州市地方民生立法，上述三種類型分布比較均衡，分別有9件（如《杭州市實施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉若干規(guī)定》）、11件（如《杭州市全民健身條例》）、9件（如《杭州市學(xué)前教育促進條例》）。這說明對民生問題的關(guān)切在全國范圍內(nèi)具有共同性，同時，由于地方歷史地理環(huán)境有別，經(jīng)濟社會發(fā)展水平各異，民生立法的地方特色亦得到了較好體現(xiàn)。

表5：杭州地方民生立法與上位法的關(guān)系

杭州地方民生立法在不同領(lǐng)域的具體分析：

（一）教育文化體育領(lǐng)域

教育文化體育領(lǐng)域的立法，主要是賦予公民受教育權(quán)，以及享受文化體育公共設(shè)施權(quán)利的相關(guān)立法內(nèi)容。受教育權(quán)是憲法賦予公民的一項基本權(quán)利，既是個人發(fā)展的手段和目的，又是民族振興的基石，而我們前文講到民生權(quán)利具有發(fā)展性，隨著時代的發(fā)展，受教育權(quán)內(nèi)涵和外延得到了進一步的豐富，因此，我們把文化體育方面的立法一同納入研究范圍。

從總體上看，杭州市的教育立法層級較高，均為地方性法規(guī)層級，但數(shù)量相對匱乏，僅有《杭州市中小學(xué)校學(xué)生傷害事故處理條例》《杭州市學(xué)前教育促進條例》兩件立法，且嚴格來講《杭州市中小學(xué)校學(xué)生傷害事故處理條例》并非直接規(guī)范受教育權(quán)的。因此，從長遠發(fā)展來看，杭州市應(yīng)加強諸如民辦教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育、社會力量辦學(xué)等方面的立法。而在文化體育方面杭州市的相關(guān)立法則極度薄弱，僅有《杭州市全民健身條例》勉強湊數(shù)，亟待加強相關(guān)領(lǐng)域的立法。

（二）公共衛(wèi)生領(lǐng)域

公共衛(wèi)生是關(guān)系一國或一個地區(qū)人民大眾健康的公共事業(yè)。公共衛(wèi)生的具體內(nèi)容包括對重大疾病尤其是傳染病的預(yù)防、監(jiān)控和醫(yī)治；對食品、藥品、公共環(huán)境衛(wèi)生的監(jiān)督管制，以及相關(guān)的衛(wèi)生宣傳、健康教育、免疫接種等，以延長人的壽命和促進人身心健康的活動。

總體來看，杭州市公共衛(wèi)生領(lǐng)域的立法既有政府規(guī)章，亦包括地方性法規(guī)。其中，在疾病預(yù)防方面有《杭州市精神衛(wèi)生條例》；在藥品管理方面有《杭州市醫(yī)療機構(gòu)藥品使用質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》；在衛(wèi)生監(jiān)督方面有《杭州市蔬菜農(nóng)藥殘留監(jiān)督管理條例》《杭州市公共場所控制吸煙條例》。杭州市在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的立法初具規(guī)模，但還有很大的需求空間，比如在國家積極推進基層衛(wèi)生服務(wù)的背景下，亟需對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)方面進行相應(yīng)立法。

（三）環(huán)境保護領(lǐng)域

在人與自然和諧發(fā)展的理念日益深入人心的時代背景下，高度重視自然環(huán)境保護是經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的必然要求。杭州市在這方面的立法獨具特色，既有與上位法及兄弟城市相應(yīng)的《杭州市環(huán)境噪聲管理條例》《杭州市生活飲用水源保護條例》，亦有根據(jù)杭州市特定地理條件相關(guān)的《杭州市苕溪水域水污染防治管理條例》《杭州市西湖水域保護管理條例》《杭州西溪國家濕地公園保護管理條例》。當(dāng)然，隨著人們對環(huán)境要求的不斷提高及環(huán)境問題的日益嚴峻，環(huán)境保護方面的立法仍將是民生立法的一個重要領(lǐng)域。

（四）公共服務(wù)領(lǐng)域

公共服務(wù)是指，通過政府權(quán)力的介入或者公共資源投入，為公民及其組織提供從事生產(chǎn)、生活、發(fā)展和娛樂等活動都需要的基礎(chǔ)性服務(wù)，如提供水、電、氣、交通與通訊基礎(chǔ)設(shè)施、郵電與氣象服務(wù)等。

從總體上看，杭州市在公共服務(wù)領(lǐng)域的地方立法相對完善，既有關(guān)于公用事業(yè)經(jīng)營的一般性立法，如《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》，也有針對各個特殊行業(yè)的專門立法，如《杭州市城市供熱管理辦法》《杭州市燃氣管理條例》《杭州市城市供水管理條例》《杭州市環(huán)境衛(wèi)生有償服務(wù)實施辦法》《杭州市城市公廁管理辦法》《杭州市城市生活垃圾管理辦法》。當(dāng)然，公共服務(wù)領(lǐng)域覆蓋面廣泛，尚存在結(jié)合本市實際進一步完善的空間和需要。如針對買房難問題，就有必要出臺保障性住房或者廉租房方面的立法。

（五）社會保障領(lǐng)域

社會保障是國家通過立法，積極動員社會各方面資源，保證無收入、低收入以及遭受各種意外災(zāi)害的公民能夠維持生存，保障勞動者在年老、失業(yè)、患病、工傷、生育時的基本生活不受影響，同時根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展狀況，逐步增進公共福利水平，提高國民生活質(zhì)量，其主要由社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置等組成。

相對于社會保障在民生保障中的重要地位而言，杭州市相關(guān)地方立法尚顯不足，已有的立法主要集中在醫(yī)療保障和社會保險費征繳上。前者有《杭州市基本醫(yī)療保障違規(guī)行為處理辦法》《杭州市城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險辦法》，后者有《杭州市社會保險費征繳辦法》。在社會救助方面除了單項的《杭州市法律援助條例》外，缺少其他諸如最低生活保障方面的立法。而在社會保障方面能起到獨特作用的社會慈善事業(yè)方面的立法則完全處于空白狀態(tài)。

（六）勞動保障領(lǐng)域

勞動保障就是以保障勞動者的基本合法權(quán)益為目的，所采取的一切措施和行為的總和。杭州市在這個領(lǐng)域的立法相對單薄，只有《杭州市工會勞動法律監(jiān)督條例》一部地方性法規(guī)。這主要由于上位立法相對完善，地方立法的空間有限。當(dāng)然，地方立法也不是完全沒有發(fā)揮作用的余地和必要，未來可以就促進就業(yè)、最低工資保障等方面有所作為。

（七）特殊群體保護領(lǐng)域

特殊群體是指在社會關(guān)系中處于相對弱勢的一方，其由于自然差距（體力、智力等）或社會差距（出身、財產(chǎn)、教育水平等），需要在同等保護的基礎(chǔ)上，給予其特別的或者更多的關(guān)懷和照顧。

從總體上看，杭州市在這方面的立法主要集中在保障殘障人群方面，先后制定了《杭州市無障礙設(shè)施建設(shè)和管理辦法》《杭州市實施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉若干規(guī)定》。此外，針對軍人保護方面，制定有《杭州市實施軍人撫恤優(yōu)待和退伍義務(wù)兵安置若干規(guī)定》。而在社會人口日益老齡化的時代背景下，杭州市廢止了《杭州市老年人優(yōu)待辦法》，卻沒有新的立法跟進，這是值得認真思考的。

（八）其他

由于認知能力的局限，某些民生立法無法類型化到上述領(lǐng)域，筆者在此予以列舉。杭州市這方面的立法主要有：《杭州市物業(yè)管理條例》《杭州市殯葬管理條例》。

注釋：

[1]“杭州市法規(guī)規(guī)章檢索系統(tǒng)”包含了地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，但由于其地方性法規(guī)部分不是很全面，考慮到研究的權(quán)威性，筆者對地方性法規(guī)的檢索，主要借助“浙江省地方性法規(guī)檢索系統(tǒng)”。