李 娜，姜慶志

（華中師范大學，湖北 武漢 430079）

從復雜性中尋找平衡
——基于CAS理論的公共危機決策機制探討

李 娜，姜慶志

（華中師范大學，湖北 武漢 430079）

現(xiàn)階段，由于公共危機的特殊性、公共危機決策環(huán)境的復雜性和公共危機決策信息的不對稱性使得我國公共危機決策的復雜性不斷上升。在當前公共危機頻發(fā)的時期，探討一種更為有效的公共危機決策機制至關(guān)重要。復雜適應(yīng)系統(tǒng)理論與公共危機決策機制存在著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，表現(xiàn)為層次性、適應(yīng)性、共生性、開放性和非線性特征。構(gòu)建基于CAS理論的公共危機決策機制有利于我們從復雜中尋找平衡。這對于我國政府提升應(yīng)對危機的能力具有重要的實踐指導意義。

復雜性；平衡；CAS理論；公共危機決策機制

伴隨著全球化與信息化的迅速發(fā)展，現(xiàn)代危機爆發(fā)表現(xiàn)出突發(fā)性更強、破壞性更大、發(fā)生頻率更高、涉及面更廣等新的變化，這使得人類應(yīng)對公共危機的能力、方式等不斷地受到挑戰(zhàn)。因此，在當前公共危機頻發(fā)的時期，作為公共管理主體的政府應(yīng)該不斷提升應(yīng)對危機的能力。而構(gòu)建一個強大的公共危機管理系統(tǒng)，探討一種更為有效的公共危機管理機制，尤其是公共危機決策機制至關(guān)重要。

一、公共危機決策的復雜性及其對平衡的訴求

當前，人類已開始步入一個各種生態(tài)和社會危機頻發(fā)的轉(zhuǎn)型時期。各種公共危機的頻繁發(fā)生，既威脅到人民的生命財產(chǎn)安全、國家公共安全體系，又考驗著政府公共危機管理中的決策機制。“危機應(yīng)對（危機決策）對許多國家具有極大的現(xiàn)實重要性，對所有國家則具有潛在的重要性。危機越是普遍和致命，有效的危機決策就越顯得關(guān)鍵”[1]。所謂危機決策，是指“在危機情境下，為了達到預防、控制、遏制危機蔓延，保護公眾生命和財產(chǎn)安全的目標，政府機關(guān)在一定條件下制定、選擇和實施應(yīng)對危機的具體方案的過程”[2]。公共危機決策系統(tǒng)實質(zhì)是一個復雜的社會系統(tǒng)，這種復雜性源于系統(tǒng)本身的客觀實在性。在全球經(jīng)濟一體化中，公共危機決策的復雜性日益凸顯?！耙话阏f來，表現(xiàn)出復雜性的事物是有巨量的、異質(zhì)的、相互作用的單元構(gòu)成的系統(tǒng)，其各單元、各子系統(tǒng)和各層次之間的相互作用是非線性的，其運動過程具有不可逆性且對初值具有很強的敏感性，表現(xiàn)為自組織的（具有一定的自組織核心）、開放的、遠離平衡的、適應(yīng)性極強的、難以預測的、不可還原的種種屬性”[3]。復雜性的本質(zhì)是不確定性。筆者認為，公共危機決策的復雜性源自公共危機的特殊性、公共危機決策環(huán)境的復雜性以及公共危機決策信息的不對稱性三方面所帶來的不確定。

1.公共危機的特殊性

Rosenthal認為，危機就是“對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構(gòu)產(chǎn)生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其做出關(guān)鍵決策的事件”[4](P187-198)。一般而言，公共危機可以定義為發(fā)生在公共領(lǐng)域，影響公共利益的危機。公共危機具有危機的一般特性，同時又具有自身的特質(zhì)。表現(xiàn)在：（1）公共危機的突發(fā)性與不可判定性。公共危機的發(fā)生往往是突如其來，讓人始料未及，或者只有短時的、難以捕捉和難以識別的預兆。同時，公共危機的突發(fā)性往往又伴隨著不可判定性，體現(xiàn)為人類對公共危機發(fā)展的事態(tài)及狀態(tài)不能或者難以準確預測[5]。（2）公共危機影響的廣泛性和嚴重性。公共危機的發(fā)生所影響范圍是廣泛的，或是某一區(qū)域或是整個社會。而且“危機是一個會引起潛在負面影響的具有不確定性的大事件，這種事件及其后果可能對組織及其員工、產(chǎn)品、服務(wù)、資產(chǎn)和聲譽造成巨大危害”[6]。甚至會威脅到國家的基本價值、社會的行為準則、核心利益、社會公共利益以及公眾的正常生活。

2.公共危機決策環(huán)境的復雜性

公共危機決策環(huán)境是指直接或間接影響和作用于決策活動的各種客觀因素的總和。當前，環(huán)境對公共危機決策提供的約束條件日趨復雜。（1）多元決策主體的目標難以協(xié)調(diào)。隨著我國民主政治的縱深發(fā)展，公共危機決策的主體呈現(xiàn)出多元化的態(tài)勢。除政府參與決策外，一般民眾、專家、非政府組織等社會力量也以不同的方式參與到?jīng)Q策中來?？梢哉f，多元化的決策主體使得決策更趨合理化、民主化和科學化。但是由于“自利人”的驅(qū)使，這些來自不同的社會階層、代表著不同集團利益的決策主體往往側(cè)重于自身利益而導致決策偏離政策應(yīng)有的公共性，致使這些多元主體之間的目標難以協(xié)調(diào)。（2）公共危機決策對象的繁雜性。（見表1）公共危機主要包括重大突發(fā)性自然災(zāi)害、重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件、重大突發(fā)性公共安全事故、重大社會治安事件、重大刑事案件以及公共關(guān)系危機(輿情突發(fā)、網(wǎng)絡(luò)炒作等)六種類型，這些形形色色的公共危機構(gòu)成了公共危機決策的對象[7]。由于各類危機所具有的特殊性，決策者在應(yīng)對不同類型的危機時需要采取區(qū)別對待的方式，這勢必增加了決策的難度。（3）公共危機決策資源的有限性。危機決策往往要求決策者在相當有限的時間內(nèi)和在相當有限資源的約束下必須盡快做出相對滿意的重要決策和應(yīng)急反應(yīng)[8]。這里的決策資源主要指可供決策者利用的時間和信息。但是，由于做出決策一般是在危機發(fā)生之時，決策者從感知危機信息到做出決策的時間其實都是十分有限的，有時甚至要求決策者在接收危機信息的那一刻就要求立即做出總的決策方案。但此時他們手中掌握的關(guān)于公共危機發(fā)展事態(tài)的信息其實是非常少的，甚至是完全沒有。

表1：公共危機的類型

3.公共危機決策信息的不對稱性

危機決策中信息采集的意義在于保證危機決策中信息暢通和確保危機決策效率、效果。但是在現(xiàn)實操作中，由于內(nèi)外多方因素的綜合影響，導致了決策信息采集的艱難性。這種艱難性體現(xiàn)為一種信息不對稱或信息障礙，即政府部門之間、政府與社會之間信息難以實現(xiàn)共享。政府部門之間的信息障礙表現(xiàn)為各自享有本部門的公共信息，現(xiàn)有的政府信息系統(tǒng)沒有建立協(xié)調(diào)與統(tǒng)一指揮的工作機制。事實上，政府各個部門大都擁有自己的信息系統(tǒng)、通信網(wǎng)絡(luò)、存儲中心和終端。但是，這些系統(tǒng)基本上是相互割裂的垂直系統(tǒng)，是獨享的系統(tǒng)。而政府與社會之間的網(wǎng)絡(luò)尚未連接或連接斷點，導致兩者之間進行信息溝通與互動困難重重。政府內(nèi)部之間、政府與外部之間的信息不對稱不僅容易降低信息的準確性，而且還會因為危機信息本身具有高度的不確定性和潛伏性，在信息傳遞的過程中到達政府部門或社會公眾前發(fā)生大量的畸變或堵塞[9]。

二、CAS理論與公共危機決策機制的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性

1.CAS理論概述

20世紀90年代以來，復雜性問題的研究成為了學術(shù)界尤其是管理學界研究的熱點議題之一。有學者認為，復雜性管理將會成為新世紀管理學發(fā)展的主流方向[10]。復雜適應(yīng)系統(tǒng)理論（Complex Adaptive System，簡稱CAS）正是在這樣的背景下形成的。該理論是由美國著名的遺傳算法之父約翰·霍蘭（John Holland）教授于1994年正式提出的。其核心思想是“適應(yīng)性造就復雜性”，即CAS的復雜性源于主體的適應(yīng)性，這些主體與環(huán)境及其他主體之間相互作用，以此不斷改變著自身及環(huán)境[11]。CAS理論的主要研究重點在于復雜系統(tǒng)的復雜性。復雜系統(tǒng)與簡單系統(tǒng)的主要區(qū)別在于，復雜系統(tǒng)的主體具有高度的“環(huán)境適應(yīng)性”（見圖1）。陶倩和徐福緣將復雜適應(yīng)系統(tǒng)的主要特征概括為四個方面，即基于適應(yīng)性主體、共同演化、趨向混沌的邊緣和產(chǎn)生涌現(xiàn)現(xiàn)象[12]。約翰·霍蘭認為，聚集、非線性、流動性和多樣性是復雜適應(yīng)系統(tǒng)的顯著特征。而格蔡爾（E·Andres Garcia）則更加詳細地研究和總結(jié)了CAS的特征[13]：（1）復雜適應(yīng)系統(tǒng)是由許多并行活動的智能體組成的網(wǎng)絡(luò)；（2）主體與主體、主體與環(huán)境之間具有交互性。主體總是根據(jù)其他主體的行動做出反應(yīng)，并由此引起環(huán)境的變化和主體自身的變化，并不斷創(chuàng)生新奇性質(zhì)；（3）系統(tǒng)通過主體相互之間的競爭與合作來產(chǎn)生協(xié)同行為；（4）組織結(jié)構(gòu)具有多層次性，這種層次性是主體不斷地組織和再組織自己的產(chǎn)物，某層次的主體成為較高層次主體的積木。當外部條件改變時，這些積木被修改、再聯(lián)合和重組；（5）適合于探索某些特殊行為位置的主體，就占據(jù)了這些位置，但是當環(huán)境發(fā)生改變時，舊的位置消失了，新的位置就產(chǎn)生了；（6）每個主體都是積木，在某種程度上，它們根據(jù)自己的模型進行預測，并采取特殊的行為。當主體獲得經(jīng)驗時，這些模型能被檢驗、精制、重新處理；（7）主體沒有實際的方法來優(yōu)化它們的行為(如適應(yīng)性、使用性等)，因為在復雜的、不確定的和迅速變化的環(huán)境中，可能性空間非常大;主體通常是根據(jù)其它主體的行動來改變和提高它們自己；（8）系統(tǒng)總是處于變化、轉(zhuǎn)換和調(diào)整之中，存在維持性平衡，如果與環(huán)境進行物質(zhì)、信息、能量的交換一旦中斷或削弱，系統(tǒng)將會崩潰[10](P52)。

圖1：復雜適應(yīng)系統(tǒng)

2.公共危機決策系統(tǒng)是一個復雜適應(yīng)系統(tǒng)

由于復雜性現(xiàn)象的普遍性使得CAS理論的思想和方法迅速地向自然科學、社會科學和人文科學等領(lǐng)域廣泛滲透，更是為公共危機管理尤其是公共決策提供了新的系統(tǒng)研究范式?！肮参C牽涉各種復雜的社會現(xiàn)象，其產(chǎn)生和演化本質(zhì)上是一類非線性的復雜演化過程”[15]。而復雜適應(yīng)系統(tǒng)實質(zhì)上是一個主動的、開放的、動態(tài)演化的、具有自組織能力的系統(tǒng)，其所具有的特征，在公共危機決策機制中同樣被發(fā)現(xiàn)。也就是說，CAS理論與公共危機決策機制之間存在著緊密的關(guān)聯(lián)性。

（1）層次性。系統(tǒng)層次特性是復雜適應(yīng)系統(tǒng)的典型特征。它是指整個系統(tǒng)是由多元主體構(gòu)成，每個主體又是由單元構(gòu)成的。而這些主體和單元被看作是具有自身目的性和主動性的自組織活動主體。CAS理論的層次性特征，在公共危機決策系統(tǒng)中體現(xiàn)為多元決策主體的層次化。從決策主體中的決策機構(gòu)看，從中央政府到省政府、市政府，再到縣級政府，每一級政府內(nèi)部都有自己的決策機構(gòu)。這些機構(gòu)通常包括中樞決斷機構(gòu)、參謀咨詢機構(gòu)和綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，它們構(gòu)成了決策系統(tǒng)的主體。從決策主體中的個體而言，決策主體中的個人包括最高行政首腦、專家、政府要員、非政府組織等，它們構(gòu)成了決策系統(tǒng)中的主體單元。無論是個人還是機構(gòu)之間，其分工都是十分明確的，具有鮮明的層次性、等級性，即最高行政首腦及其對應(yīng)的中樞決斷機構(gòu)具有最終決斷的權(quán)力，而專家等對應(yīng)的參謀咨詢機構(gòu)的職能是協(xié)助中樞決斷機構(gòu)做出決策，綜合協(xié)調(diào)部門則是按最高行政首腦領(lǐng)導的意圖協(xié)調(diào)各個部門的具體工作。

（2）適應(yīng)性。CAS中的主體是主動的、活的實體。不同性能的適應(yīng)性主體的行為可以描述為這樣一個過程：“主體將探測器探測到的消息與規(guī)則集進行匹配，發(fā)現(xiàn)匹配規(guī)則后直接激活效應(yīng)器產(chǎn)生行動或激活另一個相匹配的規(guī)則，這一過程是一個循環(huán)的鏈式反應(yīng)過程?！盵1]也就是說，主體正是通過與環(huán)境、與其它主體之間的相互作用，不斷改變著自身及其所處的環(huán)境，從而實現(xiàn)對環(huán)境的高度適應(yīng)性。同樣地，在公共危機決策中，決策者在面對危機時，并非只是被動地接受危機所造成的各種現(xiàn)實，更不是對其束手無策。相反地，決策主體在收到公共危機的信息時，可以根據(jù)情況的輕重緩急，在職權(quán)范圍內(nèi)通過集中各種社會資源、調(diào)動各方社會力量進行統(tǒng)一決策，從而降低危機所造成的損失。

（3）共生性。共生性是指決策主體之間、決策主體與環(huán)境之間、系統(tǒng)之間是一種共生關(guān)系，同處于一個共生系統(tǒng)之中。體現(xiàn)在決策主體（個人、組織）可以為了更好地實現(xiàn)公共利益，而表現(xiàn)對他人的遷就和融合，而不是僅僅為自己奮斗。這是因為處于復雜系統(tǒng)中的主體沒有實際的方法來優(yōu)化它們的行為，而最明智的辦法則是通過其他主體的行動來改變和提高自己。在當前情勢下，公共危機決策所面臨的環(huán)境日趨復雜，政府已不可能單槍匹馬地進行決策而需要把各種專家、政府要員及其各種社會力量納入到?jīng)Q策中來。政府以外的決策主體之所以參與決策，或出于增加決策信息量，抑或是為了增進政策的可接受性，又或是為了促進政府與公民間強有力的合作關(guān)系。也就是說，公共危機決策系統(tǒng)中多元主體之間的組織行為是一種互助協(xié)作而非競爭的關(guān)系，他們參與決策的目的更多是為公共利益而非個人利益。但無論是出于何種目的，公眾參與決策都將是各國政府進行決策的理性選擇。

（4）開放性。復雜適應(yīng)系統(tǒng)是“由許多并行活動的智能體構(gòu)成，不斷地與環(huán)境交換物質(zhì)、信息、能量等，開放性和交流性是復雜適應(yīng)系統(tǒng)存活的先決條件”[10]。這種開放性體現(xiàn)為系統(tǒng)內(nèi)部之間、系統(tǒng)內(nèi)部與系統(tǒng)外部之間在空間上的開放。一方面，內(nèi)部主體與主體之間溝通順暢而沒有阻礙，并且系統(tǒng)中的各種資源可以自由地流動和共享而不受阻滯。另一方面，系統(tǒng)內(nèi)部與系統(tǒng)外部的各種資源可以實現(xiàn)自由進出而沒有壁壘。而現(xiàn)有的公共危機決策系統(tǒng)，其開放性往往限于系統(tǒng)內(nèi)部之間有限的資源流動。公共危機決策系統(tǒng)的相對封閉導致了各種信息無法順利地到達決策層，從而影響了決策的效率和效果。事實上，在公共危機決策系統(tǒng)中，無論是專門部門之間，還是上下級部門之間，或是決策系統(tǒng)內(nèi)部與外部之間，各種決策資源應(yīng)該根據(jù)需要自由流動，它們之間應(yīng)該建立一種溝通順暢、資源共享的機制。只有這樣，才能使決策的時效性和準確性得以保障。

（5）非線性?！胺蔷€性指主體以及它們的屬性在發(fā)生變化時，并非遵從簡單的線性關(guān)系。特別在主體與系統(tǒng)或環(huán)境反復的交互作用中，這一點更加明顯”[12]。而復雜適應(yīng)系統(tǒng)演變和進化主要來自于系統(tǒng)中的各種互動關(guān)系?！罢麄€宏觀系統(tǒng)的演變或進化，包括新層次的產(chǎn)生、分化和多樣性的出現(xiàn)，新的、聚合而成的、更大主體的出現(xiàn)等等，都是在這個基礎(chǔ)上逐步派生出來的”[16](P106)。這種演化或進化隨著時間的推移不斷螺旋上升并逐漸向更高一級的系統(tǒng)發(fā)展變化。公共危機發(fā)生的過程極為復雜，大致可以分為前兆階段、爆發(fā)階段、蔓延階段、緩解階段和終止階段。在不同的危機時段，決策者所面臨的決策環(huán)境是不盡相同的，危機所處的每一個階段都具有自身的特殊性，因而導致了系統(tǒng)所面臨環(huán)境的復雜性提高。因此，為了應(yīng)對不斷變化著的環(huán)境，公共危機決策系統(tǒng)中決策主體、決策模式等都不可能是一成不變的。

三、尋找復雜性中的平衡：基于CAS理論的公共危機決策機制構(gòu)建

如前訴述，CAS理論在公共危機決策中的應(yīng)用具有深厚的理論背景和重要的現(xiàn)實意義。CAS理論與公共危機決策的內(nèi)在契合更為公共危機決策從復雜性中找尋平衡拓展了新的途徑[15]。筆者認為，基于CAS理論的公共危機決策機制的建構(gòu)應(yīng)該從決策主體、決策組織機構(gòu)、決策模式以及決策制度四個主要方面著手。

1.優(yōu)化公共危機決策主體

決策主體是公共危機決策機制的重要內(nèi)容之一。公共危機決策主體是指“為避免和應(yīng)對公共危機而履行決策職責、參與決策過程的特定個人和組織機構(gòu)”[17]。通過完善主體中的個體和建立通行法約爾橋的決策組織系統(tǒng)兩種途徑可以達到優(yōu)化公共危機決策主體的目標。

（1）優(yōu)化主體中的個體。CAS理論認為，系統(tǒng)的主體是多元的，作為系統(tǒng)的主體具有主動性、能動性。主體處于一種持續(xù)不斷的交互過程，不斷進行“學習”和“積累經(jīng)驗”，并根據(jù)自己所積累的經(jīng)驗來改變自身的結(jié)構(gòu)和行為方式。公共危機決策系統(tǒng)作為一個復雜適應(yīng)系統(tǒng)，其主體應(yīng)該通過不斷地優(yōu)化以維持組織的復雜性高于環(huán)境的復雜性。第一，決策個體的多元化。長期以來，在公共決策系統(tǒng)中，政府或行政首長往往成為主導決策過程的家長式人物。他們通過強調(diào)政策質(zhì)量要求而排斥“外人”參與決策。事實上，這種理由是不充分的。因為在公共危機決策環(huán)境日趨復雜的條件下，管理者需要更多的信息以促進政策質(zhì)量，這就通常需要依賴更多的公民參與而不是更少的參與[18](P27)。因此在公共政策中，政府應(yīng)該從以往的單一決策主體的決策模式到多元決策主體的轉(zhuǎn)變（見圖2）。在確保行政最高首腦在決策中具有最后決定權(quán)的前提下，根據(jù)其能力和現(xiàn)實要求，允許專家、企業(yè)、非政府組織以及公民個人等在危機的不同階段參與到?jīng)Q策中來。第二，轉(zhuǎn)變危機決策觀念[19]。觀念是行動的先導，轉(zhuǎn)變觀念是政府做好優(yōu)化公共危機決策機制的基礎(chǔ)。通過樹立效率和授權(quán)意識，解決危機決策的時滯性問題；通過樹立溝通、協(xié)調(diào)與合作觀念，解決危機決策信息閉塞和力量分割的問題。第三，提升決策主體能力。對于參與到公共危機決策中的個體，不管是政府人員、專家還是非政府組織人員或是公民個人，都應(yīng)該具備一定的危機管理方面的知識，并且這些個體應(yīng)該不斷進行學習，從每次的參與中不斷地進行總結(jié)和積累經(jīng)驗，只有這樣，才能真正做到為公共危機決策出謀獻策。

圖2：決策主體多元化

（2）建立通行法約爾橋的中樞決斷系統(tǒng)。中樞決斷系統(tǒng)是“按照一個國家或地區(qū)的有關(guān)法律，在出現(xiàn)危機狀態(tài)下，擁有做出最終決定的權(quán)力并承擔相應(yīng)責任的特定個人或政府機構(gòu)”[17]。中樞決斷機構(gòu)的主要職能在于負責公共危機事件的預防和處理的方針、政策指揮和總體協(xié)調(diào)。傳統(tǒng)的中樞決斷系統(tǒng)的決策過程是（見圖3）：基層政府在接收到危機信息時，首先上報到省政府決策機構(gòu)，省政府再上報到中央政府決策機構(gòu)，是遵循著嚴格的等級性原則。其結(jié)果是，不僅速度慢而且還會造成由于信息傳遞鏈過長而導致信息失真，甚至還會因為時間的擱置而導致貽誤決策的最佳時機。CAS理論認為，系統(tǒng)中的主體實質(zhì)上是一種智能體，具有很強的靈活性和環(huán)境適應(yīng)性。因此，在公共危機決策中，當決策主體通過探測器探測到危機信息時，他們應(yīng)該根據(jù)相應(yīng)的決策規(guī)則直接激活效應(yīng)器產(chǎn)生行動。這就要求建立一種通行法約爾跳板的決策系統(tǒng)（見圖 4）。

如圖4所示，公共危機決策系統(tǒng)包括中央級、省級、市級和縣級四個層級，當公共危機發(fā)生時，處于第一線的地方級政府決策機構(gòu)首先做出相應(yīng)的決策，同時及時地向上級決策機構(gòu)匯報危機實情，接受上級的行政指導和行政監(jiān)督。在征得上一級決策機構(gòu)允許的條件下，A下級決策機構(gòu)可以直接與同級的B決策機構(gòu)進行溝通、交流。法約爾跳板的搭建不僅可以使下級及時的做出決策，同時還能使決策機構(gòu)集中更多的可供決策使用的資源。

圖3：決策機構(gòu)系統(tǒng)的決策過程

圖4：通行法約爾跳板的決策系統(tǒng)

2.決策組織網(wǎng)絡(luò)化

CAS理論研究表明，“一個能夠在復雜、不確定、快速變化的環(huán)境下生存和發(fā)展的組織，其關(guān)鍵的特征是內(nèi)部單位的‘自治’、‘關(guān)聯(lián)’和‘變革’，具有比環(huán)境更高的復雜性”[10]。也就是說，基于CAS理論的公共危機決策組織機構(gòu)必須是能夠根據(jù)環(huán)境的變化（包括外部環(huán)境以及內(nèi)部環(huán)境）不斷地調(diào)整自身以適應(yīng)其變化，并向著最有利于組織本身的方向發(fā)展，并不斷地增強內(nèi)部結(jié)構(gòu)的自組織能力[15]。傳統(tǒng)的公共危機決策組織是典型的直線制或直線—職能制的層次結(jié)構(gòu)，它要求下級必須接受上級的監(jiān)督和控制，是一種封閉性的組織結(jié)構(gòu)。在這樣的組織里，個體與整體的行為通常是保持高度一致性，組織整體行為可以根據(jù)個體行為進行推測，因而組織的復雜性程度低。而現(xiàn)有的公共危機決策組織是一種事業(yè)部或矩陣式的混合組織結(jié)構(gòu)。下級具有一定的自我管理權(quán)限，個體行為和整體行為之間存在一定的差異性。由于上級對下級的控制力有所減弱，因此組織的復雜性上升。但是根據(jù)各種組織結(jié)構(gòu)的特征并結(jié)合當前公共危機決策面臨的復雜性不斷上升的環(huán)境，混合組織結(jié)構(gòu)并不能使組織本身造就高于環(huán)境的復雜性。層次結(jié)構(gòu)組織和混合機構(gòu)組織都屬于環(huán)境復雜性高于組織復雜性，根據(jù)優(yōu)勝劣汰的自然法則，這兩種形式根本無法適應(yīng)當前公共危機決策的需要。因此，新形勢下的公共危機決策組織必須是一種新型的組織形式，即網(wǎng)絡(luò)化組織。這是因為，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)組織中的各個主體既相互獨立又相互依賴。當他們相互關(guān)聯(lián)時，整體就會出現(xiàn)難以預測性，個體行為亦難以描述，組織的復雜性程度高。網(wǎng)絡(luò)化的決策組織形式，要求做到“一個中心，兩個基本點，一個輔助”。“一個中心”，即決策組織做出任何決策都應(yīng)該以公共利益為中心。“兩個基本點”，即保證中樞決斷機構(gòu)、參謀咨詢機構(gòu)和綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)的自治性；使決策機構(gòu)內(nèi)部的每個單位、部門、個人相互之間以及他們外部環(huán)境之間建立起相互依賴關(guān)系[10]。“一個輔助”，即完善的決策信息采集系統(tǒng)。信息是決策生成的基礎(chǔ)，是決策執(zhí)行的依據(jù)。因此要確保決策的時效性強、準確性高，一方面，從中央政府部門到地方政府部門及其各級危機預防控制中心必須構(gòu)建相應(yīng)的政務(wù)信息資源網(wǎng)，實現(xiàn)電子信息自由交換。另一方面，在遵循保密性原則的前提下，政府與社會之間遵循開放性原則，實現(xiàn)信息無障礙共享。

3.決策模式的創(chuàng)新

公共危機的發(fā)生是一種危機狀態(tài)持續(xù)的過程。一般而言，公共危機的過程可以分為危機潛伏時期、危機形成時期、危機高潮時期和危機消退時期四個階段。根據(jù)格雷厄姆·阿利森的觀點可以將決策模式分為理性行為體模式、組織行為模式和官僚政治模式三種[20]。約翰·克萊頓·托馬斯將決策參與途徑分為五種，分別是自主式管理決策、改良的自主管理決策、分散式的公眾協(xié)商、整體式的公眾協(xié)商以及公共決策[18]。公共危機決策模式創(chuàng)新指的是改變以往的單一決策模式，代之以選擇性的決策模式，即根據(jù)危機發(fā)生的不同階段采取不同的危機決策模式和決策參與途徑，這與CAS理論所強調(diào)的非線性、動態(tài)性的特征相契合。

（1）危機潛伏期：理性行為體模式與分散式的公眾協(xié)商。理性行為模式是“基于現(xiàn)實主義思路，認為國家能采取理性的行為，計算不同的政策選擇帶來的利益和成本，并能找到效用最大化的政策”①Graham Allison，Essence of Decision：Explaning the Cuban Missile Cruts.New York：Addison Wesley Longman.1999，PP.4-5.?？的蔚潞痛魃J為，“將功效（utility）最大化（maximization）或是將利益提升至最大的做法就是理性”②Glenm H.Synder and Paul Diesing，Conflict among Nations，P.341.。在危機潛伏期，由于危機所造成的社會危害范圍、危害程度相對較小，因此政府在感知危機信息情況下，應(yīng)該采取理性行為體的決策模式，即在制定各種危機決策時，應(yīng)該在確保公共利益為首的前提下，把社會利益最大化和社會成本最小化作為決策的目標之一。同時，由于此時的決策環(huán)境的復雜性程度相對較低，公眾參與決策，尤其是各類專家的參與，可以為政府提供更加廣泛的問題解決辦法的信息。因此，政府應(yīng)該“分別與不同的公眾團體探討問題，聽取其觀點和建議，然后制定反映這些團體要求的決策?！盵18](P27)這里的公眾界定為專家、各種行業(yè)組織和利益團體。

（2）危機形成期、危機高潮期：官僚政治模式與自主式管理決策或改良的自主管理決策。官僚政治模式認為政策的形成“并不是取決于對問題的理性判斷，也不取決于常規(guī)的組織程序，而是取決于參與者的權(quán)力和討價還價的技巧”[18](P27)。由于參與者的官位、職級不同，觀察問題的角度和立場必然存在差別。位高權(quán)重者往往從整體利益出發(fā)，而職位低者則更多地關(guān)注局部利益。因此，在公共危機的高潮期，政府作為擁有最后決定權(quán)的參與者，必須確保其在眾多決策主體中的權(quán)威，使決策的結(jié)果更加接近國家利益而不是組織或派系利益。與這一時期相對應(yīng)的決策參與途徑應(yīng)該是自主式管理決策或改良的自主管理決策，這是由此時公共危機所面臨的高度復雜化的環(huán)境所決定的。所謂自主式管理決策，是指“管理者在沒有公民參與的情況下獨自解決問題或者制定決策?！备牧嫉淖灾鞴芾頉Q策是指“管理者從不同的公眾群體中搜尋信息，然后獨自決策，公民群體的要求可能會也可能不會得到反映”[18](P27)。

（3）危機消退期：組織過程模式與整體式的公眾協(xié)商。組織過程模式認為，“政府的行為不完全是什么人決意選擇的結(jié)果，而更多地是由若干較大的組織互動直接產(chǎn)生的后果，一切決策實際上是各種集團、組織在追求權(quán)力與利益的過程中進行競爭后達成妥協(xié)的產(chǎn)物”[20]。政府可以對組織的行為產(chǎn)生一定程度的影響，但不能從根本上控制它。在危機消退期，由于決策環(huán)境的復雜性程度提高，決策者進行理性決策的難度隨之增加。因此，此時的決策不應(yīng)該再強調(diào)以實現(xiàn)國家的利益最大化為目標，而應(yīng)該以結(jié)果更加滿意為決策目標。并且這一時期各方力量對公共危機的反應(yīng)不斷增強，公共危機決策應(yīng)該更加關(guān)注各種社會力量的參與，即“管理者應(yīng)該與作為一個單一集合體的公眾探討問題，聽取其觀點和建議，然后制定反映公民團體要求的決策（這種方法只要求所有的公眾成員都有參與的機會，但并不要求每個人都實際參與）”[18](P27)。

總之，不管是哪一種組合，都應(yīng)該是一種領(lǐng)導——服從的互動模式，政府在其中始終是有最后的決定權(quán)。在每個危機的階段所采用的決策模式，僅僅是此時所側(cè)重的一個決策模式，但并非唯一的決策形式。此外，基于CAS理論的公共危機決策機制的建構(gòu)還應(yīng)該加強危機決策制度建設(shè)。危機決策制度同危機決策主體一樣，都是公共危機決策機制的重要內(nèi)容之一。危機決策制度是指導和規(guī)范危機決策主體行為的一系列法律制度的總稱。加強公共危機決策制度建設(shè)，關(guān)鍵在于危機決策的法制化建設(shè)。也就是說，我國急需制定一部能夠統(tǒng)一規(guī)范危機狀態(tài)下的政府行為、政府職責和權(quán)利的法律，盡快出臺全國統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》，這部法律中應(yīng)該包涵公共危機事件應(yīng)急預案制度、應(yīng)急報告制度、舉報制度、應(yīng)急預案啟動制度、信息披露制度等幾個重要內(nèi)容[5]。通過《緊急狀態(tài)法》的制定，可以為公共危機決策提供法律保障，確保政策制定的合法性和科學性，保障政策的執(zhí)行力。

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李娜（1986-），女，壯族，廣西來賓人，華中師范大學管理學院行政管理碩士研究生，主要從事公共管理研究；姜慶志（1987-），男，山東泰安人，華中師范大學管理學院行政管理碩士研究生，研究方向為政府治理與改革。

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A

1671-7155（2012）01-0051-06

10.3969/j.issn.1671-7155.2012.01.010

2011-10-15

“華中師范大學基本科研業(yè)務(wù)費專項資金”研究生自主科研項目“公民參與公共危機管理的有效性問題探析”（項目編號：2009107）的階段性研究成果。

（責任編輯 汪志強）