楊會良，張朝偉

（1.河北大學 管理學院，河北 保定 071002；2.河北大學 教育學院，河北 保定 071002）

改革開放以來我國農(nóng)村義務教育財政體制：演變、特征與政策建議

楊會良1，張朝偉2

（1.河北大學 管理學院，河北 保定 071002；2.河北大學 教育學院，河北 保定 071002）

改革開放以來，我國農(nóng)村義務教育發(fā)展取得了巨大成就，農(nóng)村義務教育財政體制也發(fā)生了深刻的變革，但目前該體制仍存在一些問題，其根本原因是缺乏穩(wěn)定、有效、均衡的農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入保障機制。構(gòu)建農(nóng)村義務教育財政新體制，一要增加教育投入總量，建立公平的教育財政管理體制；二要明確政府責任，提升投入主體重心；三要完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進教育資源配置均衡；四要完善教育財政法律法規(guī)。在分階段回顧農(nóng)村義務教育財政體制變遷歷程的基礎上，總結(jié)了我國農(nóng)村義務教育財政體制的演變特征，并就如何進一步改革和完善我國農(nóng)村義務教育財政體制提出政策建議。

農(nóng)村義務教育；財政體制；制度變遷

義務教育是我國整個教育體系的基礎，在我國教育整體發(fā)展中占有極其重要的位置。而農(nóng)村義務教育作為實施義務教育的重點和難點，具有基礎性強、涉及面廣、承載量大、影響深遠等特點，在義務教育中占據(jù)更加突出的位置，是事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展全局的一項戰(zhàn)略任務。當前，制約農(nóng)村義務教育發(fā)展的最根本問題是財政體制。因此，改革和完善農(nóng)村義務教育財政體制，有利于保障和促進農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展。

一、我國農(nóng)村義務教育財政體制的演變歷程

教育財政體制有著鮮明的時代特點。改革開放以來，隨著我國財政經(jīng)濟體制的變革，我國農(nóng)村義務教育財政體制也隨之發(fā)生了變化，改革進程不斷推進，頒布了大量法規(guī)和政策性文件，分別確定了我國不同時期農(nóng)村義務教育財政體制。根據(jù)我國經(jīng)濟形勢和財政體制變化的特征，可以將農(nóng)村義務教育財政體制的變遷分為以下幾個階段。

（一）“兩級財政、分級包干、分級管理”的體制時期（1980－1984年）

1980年，我國財政體制進行重大改革，中央與地方財政開始施行財政分權(quán)，實行“劃分收支、分級包干”的“分灶吃飯”體制。與之相適應，1980年4月，教育部下發(fā)了《關(guān)于實行新財政體制后教育經(jīng)費安排問題的建議》，提出對教育經(jīng)費實行中央和地方兩級財政撥款，各省、市、自治區(qū)負責所屬的高校及中小學的經(jīng)費，中央則負責中央各部委所屬的高校和中等?？茖W校經(jīng)費，義務教育階段的經(jīng)費主要由地方負責和管理。1983年中共中央、國務院發(fā)出了《關(guān)于加強和改革農(nóng)村學校教育問題的通知》，就加強和改革農(nóng)村學校教育提出一系列指示，要堅持“兩條腿走路”，以國家辦學為主體，充分調(diào)動農(nóng)村合作組織、廠礦企業(yè)、農(nóng)民等方面辦學的積極性，通過多種渠道解決農(nóng)村教育經(jīng)費問題?？傮w來說，這一時期并未建立真正意義上義務教育投資體制，體現(xiàn)在管理權(quán)限上，當時的義務教育主要實行國家辦學、中央集權(quán)、財政單一的管理模式。這一階段我國農(nóng)村義務教育發(fā)展仍然主要面臨辦學條件差、經(jīng)費短缺、教師工資低、中小學失學率上升等問題。

（二）“地方負責、分級管理，以鄉(xiāng)為主”體制時期（1985－1993年）

1985年5月，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確提出，基礎教育實行“地方負責、分級管理”的原則，中小學教育經(jīng)費納入地方預算，中央實行專項補助。1986年頒布的《義務教育法》對上述義務教育管理體制以法律形式加以確認，其后于1992年發(fā)布《〈義務教育法〉實施細則》進一步把以地方為主負擔教育經(jīng)費的特征予以明確?！暗胤截撠煛⒎旨壒芾怼钡霓r(nóng)村義務教育管理體制，給予了地方更大的辦學自主權(quán)，同時也使地方承擔了更多的辦學責任。鄉(xiāng)級政府成為義務教育經(jīng)費的主要籌措者，而鄉(xiāng)級政府又以教育費附加的形式將農(nóng)村義務教育經(jīng)費的負擔轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，農(nóng)村義務教育呈現(xiàn)出“人民教育人民辦”的格局。

在教育經(jīng)費投入體制上我國長期實行的是“兩條腿走路”，1985年前后這種體制發(fā)生了變化，開始實行“多條腿走路”的籌資體制，逐漸形成了以政府財政撥款為主，“財、稅、費、產(chǎn)、社、基”等多種渠道籌資的財政體制。據(jù)統(tǒng)計，從1981年至1991年的11年間，我國多渠道籌資用于改善中小學辦學條件的經(jīng)費達1 071億元，其中國家財政撥款為357億元，占改善中小學辦學條件經(jīng)費的33.3%，教育費附加、社會集資等籌措經(jīng)費714億元，占改善中小學辦學條件經(jīng)費的66.7%［1］?！耙脏l(xiāng)為主、多方籌資”的投資體制有力地促進了農(nóng)村義務教育的發(fā)展，到1993年全國已有91%人口的地區(qū)普及了小學教育。但由于投資主體重心過低，這種典型的“低重心”體制也使農(nóng)村義務教育暴露出許多突出問題：辦學經(jīng)費得不到保障，拖欠教師工資、教育欠債等現(xiàn)象非常明顯；農(nóng)民教育負擔加重，教育亂收費現(xiàn)象突出；教育發(fā)展非均衡性突出，辦學效益得不到提高。

（三）分稅制背景下“以鄉(xiāng)為主”的體制時期（1994－2000年）

為了增強中央財政的宏觀調(diào)控能力，我國于1994年實行分稅制改革。分稅制的推行改變了中央和地方財政收入的格局，中央財政收入大增，而地方財政收入下降，縣鄉(xiāng)財政自給率明顯偏低。各級政府間財力格局的調(diào)整，使得財力更加向上集中，但對事權(quán)并沒有作出相應調(diào)整，導致了財權(quán)與事權(quán)的不對稱，加劇了農(nóng)村義務教育經(jīng)費緊張的矛盾。1995年頒布的《中華人民共和國教育法》規(guī)定“縣鄉(xiāng)兩級政府要把教育納入當?shù)亟?jīng)濟、社會發(fā)展的整體規(guī)劃，分級統(tǒng)籌管理基礎教育”，可見縣鄉(xiāng)政府，尤其是鄉(xiāng)級政府仍是農(nóng)村義務教育的主要承擔者，而鄉(xiāng)級政府往往是各級政府中財政收入最弱的一級。1996年我國義務教育支出結(jié)構(gòu)中，中央財政支出只占到0.04%，地方財政支出卻占到99.96%，出現(xiàn)了“小馬拉大車”的現(xiàn)象。

為控制和減少財政分權(quán)給教育事業(yè)帶來的影響，1993年印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》對教育投入作出了新的規(guī)定，明確提出逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例到20世紀末達到4%，確立了“三個增長”和“兩個比例”的原則和要求。同時，中央政府從1995年開始實行教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，轉(zhuǎn)移支付數(shù)量逐年增加，范圍不斷擴大。這些法規(guī)政策的出臺，使農(nóng)村義務教育經(jīng)費迅速增長（圖1），為2000年“兩基”的實現(xiàn)奠定了堅實的基礎。但是，1994年的分稅制改革只是初步理順了中央和省的財政分配關(guān)系，而對省以下的財政體制尤其是農(nóng)村義務教育財政體制并未作出根本性的變動，使得原本就存在的義務教育政府投入不足和地區(qū)差異更顯突出。

圖1 1994－2000年我國農(nóng)村義務教育投入總量變化

（四）稅費改革后“以縣為主”的體制時期（2001－2005年）

2000年3月國務院決定在安徽省開展農(nóng)村稅費改革的試點，2002年稅費改革已基本在全國展開。農(nóng)村稅費改革取消了農(nóng)村教育費附加和教育集資，這在很大程度上減輕了農(nóng)民的負擔，但是農(nóng)村教育經(jīng)費兩大重要來源的取消造成了教育經(jīng)費的緊張，農(nóng)村中小學經(jīng)費投入面臨前所未有的困境。

2001年國務院作出了《關(guān)于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，提出實行“在國務院領(lǐng)導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的新的農(nóng)村義務教育管理體制，決定把農(nóng)村義務教育的責任從主要由農(nóng)民負擔轉(zhuǎn)到由政府負擔；把政府對農(nóng)村義務教育的責任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)到以縣為主。2002年國務院辦公廳發(fā)出了《關(guān)于完善農(nóng)村義務教育管理體制的通知》，進一步強調(diào)了縣級人民政府對農(nóng)村義務教育的責任。2003年我國召開了第一次全國農(nóng)村教育工作會議，國務院作出了《關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》，再次強調(diào)落實農(nóng)村義務教育“以縣為主”管理體制，分別對各級政府的投資責任進行了劃分。這標志著我國農(nóng)村義務教育管理體制的重大轉(zhuǎn)變。新的農(nóng)村義務教育財政體制，緩解了經(jīng)費投入不足的問題，凸顯了政府在農(nóng)村義務教育中的責任，據(jù)全國教育經(jīng)費統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村義務教育投入中，政府預算內(nèi)撥款所占比重不斷提升，2006年已達86.8%，基本實現(xiàn)了農(nóng)村義務教育以政府為主辦學的目標［2］。但這一體制對中央和省級政府的投資責任缺乏明確具體的規(guī)定，經(jīng)費投入缺乏穩(wěn)定機制。同時，由于我國農(nóng)村義務教育投資的地區(qū)差異非常突出，農(nóng)村義務教育難以實現(xiàn)均衡。

（五）“農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障新機制”的時期（2006－至今）

2005年12月，國務院下發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》，提出逐步將農(nóng)村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務教育保障機制，同時提出“經(jīng)費省級統(tǒng)籌，管理以縣為主”的原則，并制定農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的具體實施步驟。2006年新修訂《中華人民共和國義務教育法》規(guī)定“實施義務教育不收學費、雜費”，自此全國開始實行免費義務教育。從2006年到2008年3年之間，政府加大投入，逐步完成了從農(nóng)村到城市，從西部到東部的全面免除義務教育學雜費的目標，實現(xiàn)了義務教育由收費向免費、由“地方負責、以縣為主”向“經(jīng)費省級統(tǒng)籌、管理以縣為主”轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了人民教育政府辦的教育理念。農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制對城鄉(xiāng)之間義務教育財政公平起了一定促進作用，但是在實施過程中仍然面臨著公用經(jīng)費保障水平低、教師待遇城鄉(xiāng)差距較大等現(xiàn)實問題。例如，2006年實施新機制的12個西部?。ㄗ灾螀^(qū)）就有9個省農(nóng)村義務教育公用經(jīng)費低于200元［3］；實施新機制后，教師實際收入中的地方津貼部分由于學校收費被取消，失去資金來源，導致教師實際收入不同程度地下降。西部地區(qū)大多數(shù)省份均存在這一問題，教師實際收入下降多的每月達700元，少的每月約300元［4］。

二、農(nóng)村義務教育財政體制變遷的主要特征

綜上所述，改革開放以來，我國不斷探索和完善農(nóng)村義務教育財政體制改革，在30余年里發(fā)生了重大變化?；仡櫤蛯徱曃覈r(nóng)村義務教育財政體制的演變歷程，可以總結(jié)出以下幾點特征。

（一）農(nóng)村義務教育財政模式由“分權(quán)”走向“集權(quán)”

改革開放后隨著經(jīng)濟體制與財政體制的改革，我國農(nóng)村義務教育財政體制開始實行“分級管理”，1985年之后確立了“地方負責，分級管理”的體制，農(nóng)村義務教育財政管理體制開始走向分權(quán)化，強調(diào)基層政府在義務教育中的作用。財政的分權(quán)一方面調(diào)動了地方政府發(fā)展教育的積極性，另一方面導致財政責任層層下放，最后鄉(xiāng)級政府成為義務教育的主要承擔者。進入20世紀90年代，隨著分稅制改革，地方財權(quán)收縮，財政收入減少，但鄉(xiāng)級政府依然是農(nóng)村義務教育的主要管理者和經(jīng)費籌集者。鄉(xiāng)級政府征收的農(nóng)村教育費附加和農(nóng)民集資已成為農(nóng)村義務教育經(jīng)費來源的主渠道（表1）。

表1 農(nóng)村義務教育經(jīng)費私人負擔狀況 單位：億元

從表1中我們可以看出在財政分權(quán)下農(nóng)民承擔著農(nóng)村義務教育經(jīng)費的沉重負擔，政府的責任則相對弱化，投入不足，這造成了我國農(nóng)村義務教育長期發(fā)展滯后。

2001年后，我國農(nóng)村義務教育確立了“地方負責，分級管理，以縣為主”的管理體制，原來由鄉(xiāng)負責的體制提升為以縣級政府負主要責任。2005年后中央和省級政府逐漸加大了對農(nóng)村義務教育的支持力度，開始對農(nóng)村義務教育公用經(jīng)費和中小學校舍維修改造資金，中央和地方按比例進行分擔，并且中央對中西部及東部地區(qū)農(nóng)村中小學教師工資給予支持，省級人民政府加大對本地區(qū)內(nèi)財力弱地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，以確保中小學教師工資按照國家標準足額發(fā)放。中央和省級政府在農(nóng)村義務教育中扮演越來越重要的角色。我國農(nóng)村義務教育財政體制表現(xiàn)出由低重心、分權(quán)化向重心提升，中央、省和縣級政府共同負責轉(zhuǎn)變的特征。

（二）農(nóng)村義務教育財政制度由“模糊”走向“清晰”

20世紀80年代我國以法律的形式確立了“地方負責，分級管理”的義務教育管理體制，但是并未在法律條文中對“地方負責”所負的責任，“分級管理”各級政府所管理的具體事務作出明確的規(guī)定，對制度的可行性也缺乏理論支持。例如《義務教育法》第十七條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務委員會可以根據(jù)本法，結(jié)合本地實際制定具體實施辦法”。這種法律規(guī)定的模糊性導致各級政府在教育財政權(quán)力界定和劃分上的模糊，那么向來處于弱勢的農(nóng)民在和政府的博弈中利益必然受損，最終農(nóng)村義務教育財政責任層層下放，農(nóng)民成為農(nóng)村義務教育的主辦者。在農(nóng)村義務教育經(jīng)費的籌集中也顯示出政府權(quán)力的“自由”，《義務教育法》中規(guī)定各級政府可以征收教育費附加用于義務教育但是并未制定具體征收標準。于是一些地方政府在面臨經(jīng)費短缺時，便利用權(quán)力之便搭車收費，亂收學費之風也屢禁不止，這引發(fā)了當時大量農(nóng)民的上訪。

進入新世紀后我國先后頒布了一系列法律條文，新修訂《義務教育法》明文規(guī)定了實施義務教育不收學費、雜費，這便從根本上杜絕了亂收費。同時各級政府財政權(quán)力和責任被細化，具備了可操作性。對各級義務教育經(jīng)費責任按比例、分項目進行了詳細規(guī)定，在免除的學雜費和提高公用經(jīng)費所需資金，中央和地方分擔比例：西部地區(qū)為8∶2，中部地區(qū)為6∶4，校舍維修改造所需資金中央和地方分擔比例：中西部地區(qū)5∶5，東部地區(qū)主要由地方承擔。這種具體清晰化的財政責任規(guī)定使農(nóng)村義務教育有了制度保障，農(nóng)村教育財政投入的制度化建設不斷增強，法制化水平不斷提高。

（三）農(nóng)村義務教育財政供給結(jié)構(gòu)的非均衡性

教育財政供給是站在政府角度提出的一個范疇，是國家行政機關(guān)為發(fā)展教育提高全民族素質(zhì)，促進社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設所投入的人力、物力、財力耗費的貨幣表現(xiàn)［5］。我國農(nóng)村義務教育財政供給的不均衡主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)與地區(qū)間的不均衡?！暗胤截撠?，分級管理”的體制在我國確立后，城市居民只負擔子女的學費及學校一些收費，其他費用由政府負擔；而農(nóng)村居民除負擔學雜費外，還需要以教育費附加和集資的形式來供給絕大部分的農(nóng)村教育費用。這種城鄉(xiāng)有別的義務教育財政制度安排，既是對農(nóng)民財政性的歧視，也是導致城鄉(xiāng)義務教育投入巨大差異的主要原因。在《義務教育法實施細則》中規(guī)定“實施義務教育的學校新建、改建、擴建所需資金，在城鎮(zhèn)由當?shù)厝嗣裾撠熈腥牖窘ㄔO投資計劃，或者通過其他渠道籌措；在農(nóng)村由鄉(xiāng)、村負責籌措，縣級人民政府對有困難的鄉(xiāng)、村可酌情予以補助?！边@一規(guī)定的不合理性是對農(nóng)村和城市義務教育作出了區(qū)別性對待，在農(nóng)村由農(nóng)民集資辦學，這不僅使農(nóng)村教師工資難以保障，辦學條件差，而且進一步拉大了城鄉(xiāng)義務教育的差距。我國農(nóng)村義務教育生均預算內(nèi)經(jīng)費差距一直處于增長狀態(tài)，這加劇了城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展的不均衡（圖2）。

圖2 1993－2002年城鎮(zhèn)、農(nóng)村義務教育生均預算內(nèi)經(jīng)費比較

同時由于我國地區(qū)間經(jīng)濟的差異以及農(nóng)村義務教育財政轉(zhuǎn)移支付等配套措施的不完善，地區(qū)間也存在著義務教育發(fā)展的不均衡（表2）。

表2 2004年我國五省人均GDP、農(nóng)村小學、初中生均教育經(jīng)費比較

表2顯示了我國東部沿海省份與中部省份、西部省份在人均收入與生均教育經(jīng)費的差距，東部地區(qū)的浙江省小學和初中生均教育經(jīng)費是西部地區(qū)的貴州省的5倍之多。農(nóng)村義務教育財政供給在城鄉(xiāng)和地區(qū)間的非均衡性影響了義務教育階段的學生享受公平的教育，難以實現(xiàn)教育結(jié)果的公平。

三、完善我國農(nóng)村義務教育財政體制的政策建議

從改革開放到現(xiàn)在我國農(nóng)村義務教育走過了風風雨雨的30余年，與之相伴隨的農(nóng)村義務教育財政體制也由最初的“青澀”逐漸走向“成熟”。從最初的“地方負責、分級管理”到“以鄉(xiāng)為主”再到現(xiàn)在的“以縣為主”的農(nóng)村義務教育財政體制漸趨完善，為農(nóng)村義務教育的發(fā)展提供了強有力的保障。但是目前我國農(nóng)村義務教育發(fā)展依然面臨著許多體制問題與機制障礙，如公共財政對農(nóng)村義務教育投入依然不足，地方政府擠占、挪用農(nóng)村義務教育專項經(jīng)費的現(xiàn)象時有發(fā)生，農(nóng)村中小學公用經(jīng)費標準偏低等，還需要對農(nóng)村義務教育財政體制加以調(diào)整與完善。為此，我們提出如下政策建議。

（一）增加教育投入總量，建立公平的教育財政管理體制

當前，我國財政體制變革的關(guān)鍵就是要建立公共財政框架，這是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的必然選擇。公共財政是政府為彌補市場的失效，滿足社會“公共需要”而進行的收支行為［6］。教育尤其是義務教育屬于一種純公共產(chǎn)品，需要政府公共財政的支持，為其提供經(jīng)費投入是政府的主要責任。但目前從政府的投入總量來看，多年來政府的教育投入占國民生產(chǎn)總值的比例始終沒有達到4%，這在很大程度上也制約了農(nóng)村義務教育經(jīng)費的及時到位，所以各級政府均應加大投入的力度，尤其是中央和省級政府應承擔更多的責任，將農(nóng)村義務教育全面納入公共財政保障范圍，真正實現(xiàn)人民教育政府辦。同時有必要制定教育投入的監(jiān)督檢查機制，將教育投入增長狀況作為干部績效考核的指標，并且各級政府對教育的投入增長狀況應及時向社會公布，這樣便可避免地方政府急功近利的政績行為，保證義務教育正常的經(jīng)費撥付。在增加教育投入總量的同時，合理調(diào)整教育系統(tǒng)內(nèi)部各級各類教育之間的經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)，保障農(nóng)村義務教育經(jīng)費的充足性；同時也應平衡城鄉(xiāng)和地區(qū)間義務教育的差距，進一步加大對西部和中部農(nóng)村地區(qū)投入的傾斜力度，將新增教育經(jīng)費主要用于農(nóng)村義務教育，構(gòu)建公平的教育財政管理體制，使更多的人能享受均等的義務教育。

（二）明確政府責任，提升投入主體重心

義務教育屬于一種正外部性很強的公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品受益范圍層次論認為，政府責任的區(qū)分應當根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍決定，受益范圍覆蓋全國的由中央政府負責，受益范圍覆蓋地區(qū)或地方的則由地方政府負責。農(nóng)村義務教育存在于農(nóng)村，但是其外部效應卻因其流動性和擴展性而由全體社會成員共同享用，而并不局限于農(nóng)村地區(qū)，其正外部效應輻射全國。因此義務教育應該是由中央、省和縣級政府共同承擔，但是從受益程度來說，中央和省級政府應該承擔更多的責任。從國際經(jīng)驗來看，中央和省級政府往往是義務教育資金來源的主渠道，美國義務教育的經(jīng)費分擔比例中聯(lián)邦占7%，州和地方基本平均分擔剩下的經(jīng)費，英國中央政府直接教育撥款占公立中小學經(jīng)費支出的比例從2000－2001年度的4.95%上升到2006－2007年度的7.20%，并通過財政轉(zhuǎn)移支付，最終負擔了2/3以上的義務教育經(jīng)費。

圖3 各級財政負擔農(nóng)村義務教育的比例

目前我國“以縣為主”的財政體制中，縣是農(nóng)村義務教育投入的支柱（圖3）。從圖3中可以看出，縣鄉(xiāng)財政負擔農(nóng)村義務教育投資的87%左右，省（地方）負擔了11%左右，中央政府只負擔了2%左右［7］，農(nóng)村義務教育基本是縣辦教育。然而更嚴重的是很多縣財政仍在赤字線上掙扎，很難滿足縣域內(nèi)教育事業(yè)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計2002年和2003年我國縣級財政赤字面分別達35.2%和36.1%，而且越往西部赤字越大，有的省份赤字面高達60%以上［8］。所以各級政府應該明確責任，將“以縣為主”向“以省和中央為主”轉(zhuǎn)變，科學劃分中央、省、縣三級政府的農(nóng)村義務教育經(jīng)費分擔比例，使各級政府的財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，從而保障農(nóng)村義務教育有充足的經(jīng)費供給。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進教育資源配置均衡

從分稅制到現(xiàn)在十幾年間，我國并沒有建立完善的義務教育轉(zhuǎn)移支付體系。近些年隨著義務教育均衡化的提出，使得轉(zhuǎn)移支付的重要性突顯。當前我國轉(zhuǎn)移支付從撥款主體到撥款過程再到款項的使用都存在著問題。目前中央的轉(zhuǎn)移支付除一般轉(zhuǎn)移支付外，專項轉(zhuǎn)移支付多為一次性臨時性投入，支付總額難以彌補縣財政的欠缺。在轉(zhuǎn)移支付的過程中，轉(zhuǎn)移金額的確定，隨意性強科學性差。轉(zhuǎn)移支付后金額的使用也缺乏有效地監(jiān)督，經(jīng)費被挪用浪費的現(xiàn)象嚴重，應健全中央教育財政轉(zhuǎn)移支付制度［9］。首先應該確定轉(zhuǎn)移支付的主體是中央和省級政府，尤其是省級政府對本區(qū)域內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付應承擔主要責任。其次應確定義務教育階段基本的辦學標準，按國家和省制定的義務階段辦學標準，以縣級為單位按影響教育經(jīng)費需求與供給的因素，測定義務教育經(jīng)費標準需求和標準財政供給能力，其經(jīng)費的存量與增量缺口由市、省、中央財政逐級補齊增加［10］。第三，應增加均等化的一般性轉(zhuǎn)移支付，規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可以向貧困地區(qū)進行轉(zhuǎn)移支付，這既減小了中央財政的壓力也利于資源的均衡配置。第四，建立專門機構(gòu)對轉(zhuǎn)移支付進行科學決策，對于資金使用進行合理的分配和有效地監(jiān)管，從而提高資金使用效率。

（四）完善教育財政法律法規(guī)，使教育投入、分配、使用有法可依

我國已經(jīng)制定了一些教育的法律法規(guī)，在這些法律條文中也涉及教育投入方面的內(nèi)容但是并不十分具體，所以應盡快制定教育投入的專門法律，例如《義務教育投入法》。在法律中，首先應該明確投資主體，在此基礎上規(guī)范各投資主體具體的財政責任。其次經(jīng)費的籌集和分配過程應有具體的法律程序，由專門機構(gòu)對經(jīng)費進行科學預算并經(jīng)各級人民代表大會審議通過，經(jīng)費的分配可由國庫直接撥付給學校，以減少經(jīng)費層層撥付過程中造成資金的挪用、擠占。最后在經(jīng)費的使用上，法律應進行嚴格地規(guī)定，對違法者追究其法律責任。

［1］教育部課題組.教育大國的崛起［M］.北京：教育科學出版社，2008：63.

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［3］龐麗娟.完善經(jīng)費保障機制，扎實推進免費義務教育［J］.教育研究，2008（5）：10.

［4］孟慶瑜.當前我國農(nóng)村義務教育面臨的突出問題及對策建議［J］.教育理論和實踐，2008（5）：42.

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The Evolution，Characteristics and Policy Recommendations of the Financial System for Rural Compulsory Education Since China's Reform and Opening up

YANG Hui-liang1，ZHANG Chao-wei2
（1.College of Management，Hebei University，Baoding，Hebei 071002；2.College of Education，Hebei University，Baoding，Hebei 071002，China）

The rural compulsory education in China has made great achievements，and the financial system for rural compulsory education has also undergone a profound transformation since China's reform and openingup，but this system still has some problems at present，and the fundamental reason is the lack of stable，effective and balanced funds investment protection mechanism for rural compulsory education.Building a new financial system of rural compulsory education is to，the first，increase the total amount of investment in education and establish a fair system of financial management；the second，make the clear government responsibility and promote focus of investment main body；the third，improve the transfer payment system，and promote a balanced allocation of educational resources；the fourth，improve the laws and regulations of education finance.The paper reviewed the developing course of the financial system for rural compulsory education，summed up the characteristics，and gave some suggestions which would make further reform and improvement in China's financial system for rural education.

financial system；rural compulsory education；system changes

G467

A

1005－6378（2012）04－0027－07

2012－03－10

教育部人文社會科學研究2007年度青年基金項目（07JC880017）

楊會良（1969－），男，河北隆堯人，河北大學管理學院教授，博士，碩士生導師，主要研究方向：教育管理。

［責任編輯 郭玲］