胡 宇，劉 青

（成都體育學(xué)院經(jīng)濟管理系，四川 成都 610041）

我國非營利體育組織政府管理模式特點及創(chuàng)新研究

胡 宇，劉 青

（成都體育學(xué)院經(jīng)濟管理系，四川 成都 610041）

為使我國非營利體育組織能夠更好地適應(yīng)社會組織發(fā)展的新環(huán)境，更好的促進(jìn)體育強國建設(shè)，應(yīng)創(chuàng)新我國非營利體育組織政府管理模式：將非營利體育組織納入專門部門統(tǒng)一管理，打破行政管理模式的“路徑依賴”;政府應(yīng)適度放權(quán)，改善與政府“裙帶”僵局，由行政控制轉(zhuǎn)為行為指導(dǎo);適度放寬進(jìn)入規(guī)則，為非營利體育組織創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境;實行行政監(jiān)管與社會監(jiān)管齊頭并進(jìn)，使監(jiān)督更為具體有效。

非營利體育組織;政府管理模式;創(chuàng)新

1 問題的提出

近年來，黨中央高度重視非營利組織的發(fā)展，十七大報告不僅首次系統(tǒng)闡述了社會組織的概念和作用，還明確提出要加強社會組織建設(shè)與管理。非營利體育組織具有提供體育公共服務(wù)、維護群體體育利益、推動大眾體育參與、引領(lǐng)體育行業(yè)自律等重要作用。建設(shè)體育強國要求我們不僅要繼續(xù)發(fā)揮政府的引領(lǐng)性作用，還必須要高度重視發(fā)揮非營利體育組織的重要作用。

依據(jù)吉德倫和薩拉蒙等人提出的“政府——非營利組織關(guān)系的類型學(xué)理論”與管理學(xué)的“資源依賴?yán)碚摗保?］結(jié)合我國非營利體育組織發(fā)展的客觀情況，筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國政府與非營利體育組織之間主要呈現(xiàn)出，政府主導(dǎo)型、政府影響型與放任型三種典型關(guān)系。在這三種關(guān)系類型中，政府對非營利體育組織的管理要么行政干預(yù)太多，要么管理松散，這嚴(yán)重影響了我國體育改革的順利進(jìn)行與體育強國目標(biāo)的順利實現(xiàn)。因此，創(chuàng)新我國政府對非營利體育組織的管理，重構(gòu)其政府管理模式，已勢在必行。

2 我國非營利體育組織政府管理模式的演進(jìn)歷程及發(fā)展特點

2.1 我國非營利體育組織政府管理模式的演進(jìn)歷程

縱觀我國非營利體育組織的政府管理模式發(fā)展歷程，依據(jù)其自身的特點，可以將其分為三個階段：

第一階段（1949年－1978年）：這一時期，中國的國家與社會關(guān)系是以國家為中心的“集權(quán)主義”模式。［2］全國上下都在推行社會主義公有制和計劃經(jīng)濟，國家壟斷性地控制了一切重要資源，非營利體育組織由政府直接支配與管理。1950年10月，政務(wù)院頒布了我國第一部關(guān)于公民結(jié)社的法規(guī)文件——《社會團體登記暫行辦法》，確立了審批、登記、管理高度集中統(tǒng)一的非營利體育組織“分級登記管理模式”。1951年，中央人民政府內(nèi)務(wù)部頒布了《社會團體登記暫行辦法實施細(xì)則》。各級政府依據(jù)此細(xì)則對公民結(jié)社進(jìn)行了一次徹底的清理和整頓。內(nèi)務(wù)部和地方政府對原有的體育公益性社團、體育項目社團、體育聯(lián)誼會、體育學(xué)術(shù)研究社團等組織進(jìn)行了依法登記，確立了其法律地位。［3］

第二階段（1978年－1988年）：國家改革開放政策在這一階段全面推行，我國整個社會、政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境都發(fā)生了巨大的變化。而且，國家民政部于1978年2月也獲批成立。在這段時間內(nèi)，由于內(nèi)務(wù)部社團管理權(quán)限的轉(zhuǎn)移，缺少一個專門的機構(gòu)對包括非營利體育組織在內(nèi)的社會各類組織進(jìn)行規(guī)范管理，導(dǎo)致非營利體育組織數(shù)量增長進(jìn)入高峰期。1979年全年，非營利體育組織獲準(zhǔn)成立14個，達(dá)到新中國成立以來的峰值。同時，“草根”非營利體育組織數(shù)量也增長較猛。因此，在這段權(quán)力移交的過渡期，非營利體育組織的管理較為混亂，《社會團體登記暫行辦法》也形同虛設(shè)。直至1988年，國務(wù)院明確將非營利組織的管理職能交于民政部之后，非營利體育組織的管理才逐漸走上正軌。

第三階段（1989年－）：1989年10月，國務(wù)院通過了《社會團體登記管理條例》，這一條例把非營利組織登記、監(jiān)督與處罰的權(quán)力集中交給了民政部。該條例使我國非營利體育組織既要接受各級民政部門的登記管理，又要接受各級體育主管單位的業(yè)務(wù)管理，這也就是所謂的“雙重管理體制”。1998年，這部條例被廢止，同時頒布了新的《社會團體登記管理條例》。但是，從實踐運行來看，非營利體育組織的雙重管理體制帶來的問題越來越多，已經(jīng)成為我國體育發(fā)展的一種隱形障礙。

2.2 非營利體育組織政府管理模式的發(fā)展特點

當(dāng)前，我國政府對非營利體育組織管理的特點主要從以下幾個方面體現(xiàn)：

（1）在管理體制上，實行的是典型的“分級雙重管理體制”。分級管理體制，是指政府對我國非營利體育組織實行分級登記、分級管理。我國非營利體育組織相關(guān)登記管理條例明確指出，全國性的社會團體（或民辦非企業(yè)單位），由國務(wù)院的登記管理機關(guān)負(fù)責(zé)登記管理;地方性的社會團體（或民辦非企業(yè)單位），由所在地人民政府的登記管理機關(guān)負(fù)責(zé)登記管理;跨行政區(qū)域的社會團體（或民辦非企業(yè)單位），由所跨行政區(qū)域的共同上一級人民政府的登記管理機關(guān)負(fù)責(zé)登記管理。［4］

非營利體育組織的雙重管理體制是指政府對非營利體育組織的登記注冊管理及日常性管理實行登記管理部門和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的體制。根據(jù)《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理條理》以及《全國性體育社會團體管理暫行辦法》規(guī)定，國務(wù)院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府范圍的非營利體育組織的登記管理機關(guān)。國家體育總局和縣級以上地方各級人民政府體育主管部門是本級人民政府范圍的非營利體育組織的業(yè)務(wù)主管單位。［5］［6］

（2）在登記管理方面，采用的是預(yù)防制的登記注冊制度。公民如果想要完成非營利體育組織的登記注冊并使其合法化，首先必須找到業(yè)務(wù)掛靠單位，并得到業(yè)務(wù)主管單位的同意，然后才能向登記管理機關(guān)申請，得到同意后才能進(jìn)行注冊登記。這一制度安排使非營利體育組織必須是申請注冊在前，成立運轉(zhuǎn)在后，可以有效的預(yù)防部分非法體育組織的成立和運轉(zhuǎn)。近年來，各地政府為了適應(yīng)新時期非營利組織發(fā)展的需要，因地制宜進(jìn)行了各具特色登記管理改革，如深圳市的“一元登記管理模式”、北京市的“新二元登記管理模式”、上海市的“三元登記管理模式”等，但這些改革尚未涉及到非營利體育組織。非營利體育組織依然實行的是雙重登記管理模式。

（3）在管理監(jiān)督方面，推行以政府為主導(dǎo)，社會監(jiān)督為補充的監(jiān)管體系。國家體育總局《全國性體育社會團體管理暫行辦法》規(guī)定：（一）人事司負(fù)責(zé)對社團成立、機構(gòu)的設(shè)置和變更的審查，以及社團負(fù)責(zé)人的資格審查;體育經(jīng)濟司負(fù)責(zé)對社團的財務(wù)制度、經(jīng)費使用、審計及經(jīng)營監(jiān)督等方面的管理;對外聯(lián)絡(luò)司負(fù)責(zé)社團的外事管理工作;機關(guān)黨委負(fù)責(zé)社團的黨務(wù)黨建工作;監(jiān)察局負(fù)責(zé)協(xié)助民政部門、司法機關(guān)對社團的違紀(jì)違法的查處工作。（二）其他有關(guān)業(yè)務(wù)廳、司、局按其主管業(yè)務(wù)對社團分別實行相應(yīng)的歸口管理與監(jiān)督。［6］可見，我國非營利體育組織的監(jiān)管基本上是以政府為主導(dǎo)力量，社會監(jiān)督作為補充的一種監(jiān)管體系。

3 當(dāng)前我國非營利性體育組織政府管理模式實施過程中存在的問題

3.1 對行政管理模式的路徑依賴，致使非營利體育組織自身應(yīng)有的表達(dá)性和自主治理性被忽視

我國非營利體育組織政府管理模式處處顯示出強烈的“權(quán)威性”與“行政化”傾向。據(jù)崔麗麗等人對全國60個單項運動協(xié)會調(diào)查顯示，這部分非營利體育組織的成立方式均由政府部門主動發(fā)起并進(jìn)行管理。［7］這種強烈的行政化管理，促使業(yè)務(wù)主管單位通過人事權(quán)力牢牢的控制著非營利體育組織的行為，使其本身理應(yīng)具有社會性、民間性、表達(dá)性以及自主治理性被淡化，甚至是剝奪。馬志和等人指出，全國性單項運動協(xié)會的負(fù)責(zé)人主要來自于國家體育行政管理部門，而且絕大多數(shù)協(xié)會具體協(xié)助體育行政部門完成特定的任務(wù)，第一服務(wù)對象是成立該協(xié)會的政府部門。［8］由此可見，對非營利體育組織的管理已經(jīng)形成了嚴(yán)重的“路徑依賴”，即“行政決策——行政傳達(dá)——行政控制”。這扭曲了非營利體育組織的本質(zhì)屬性，并不利于非營利體育組織的發(fā)展。

這種負(fù)面影響還體現(xiàn)在，大部分非營利體育組織主要以相關(guān)政府部門的扶持和補貼作為主要資源獲取途徑，這樣既使得我國非營利體育組織產(chǎn)生強大的經(jīng)費依賴性，還會因為政府部門的過多干預(yù)造成財務(wù)狀況混亂，腐敗滋生，從而降低我國非營利體育組織的公信力度，最終影響其社會參與能力。

3.2 登記管理模式與區(qū)別對待管理，制約了非營利體育組織的成立和發(fā)展

預(yù)防制的登記注冊管理模式，盡管有助于保護那些比較規(guī)范的非營利體育組織。然而，在此制度安排下，如果相關(guān)的業(yè)務(wù)主管單位不愿意被掛靠，那么公民的體育結(jié)社自由將永遠(yuǎn)得不到實現(xiàn)。據(jù)筆者調(diào)查，我國大部分非營利體育組織在成立之初或多或少的都遇到了尋找業(yè)務(wù)主管單位、登記等方面的困難。此外，登記的時間也很漫長。這種制度設(shè)計不但嚴(yán)重阻礙了我國非營利體育組織的發(fā)展，而且從另一方面還助長了逃避合法登記注冊的非營利體育組織的非法運作。

在現(xiàn)行的登記管理模式下，有很大一部分非營利體育組織因無法獲得合法身份，而游離于體制之外成為“草根”組織。針對草根非營利體育組織，國家還沒有出臺相應(yīng)的制度進(jìn)行規(guī)制，因此對于這部分游離的組織有關(guān)部門則采取了“放任自由”的“區(qū)別對待”管理態(tài)度。此舉不但可以為自身減少一些管理上帶來的“風(fēng)險”，而且如果一旦出現(xiàn)問題，則以“歸口”為借口采用“踢皮球”的方式逃避管理責(zé)任。無疑，這樣的“區(qū)別對待”最終是增加了政府的管理難度，還會因為一些“害群之馬”影響了我國非營利體育組織的社會公信力度，使其整體的未來發(fā)展處于被動之勢。

3.3 “行政化、歸口式”的監(jiān)督模式，弱化了社會監(jiān)督的力量

我國非營利體育組織的政府管理模式中，過度強化了有關(guān)政府部門對非營利體育組織監(jiān)管的比重，忽視了社會力量對其的監(jiān)督管理。這樣不但使監(jiān)督力度大打折扣，而且還弱化了非營利體育組織的社會性。尤其近幾年，由于監(jiān)督的不到位、不透明，不少非營利組織出現(xiàn)了“公益腐敗”。而且對于一些未登記的非營利體育組織，如果只依靠有關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督管理，那么很容易導(dǎo)致監(jiān)管“真空”產(chǎn)生，使監(jiān)管乏力。因此，對非營利體育組織的監(jiān)管還有待進(jìn)一步加強與完善。

4 我國非營利體育組織政府管理模式的創(chuàng)新思路

4.1 將非營利體育組織納入專門部門統(tǒng)一管理，打破行政管理模式的“路徑依賴”

在公民社會進(jìn)程加速、社會管理創(chuàng)新亟需加強，以及體育強國建設(shè)攻堅的特殊背景下，應(yīng)刻不容緩地改革業(yè)務(wù)主管單位管理，成立專門的管理部門，將非營利體育組織納入專門的部門進(jìn)行統(tǒng)一管理。此舉，不但可以減少業(yè)務(wù)主管單位領(lǐng)導(dǎo)任職、兼職，淡化非營利體育組織的行政化色彩，而且可以有效的增強非營利體育組織的自我管理意識，打破行政管理模式的“路徑依賴”，促進(jìn)政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。

4.2 政府適度放權(quán)，改善與政府“裙帶”僵局，由行政控制轉(zhuǎn)向行為指導(dǎo)

非營利體育組織是獨立于政府的以外的“第三部門”，是合作的平行關(guān)系。因此，政府對非營利體育組織更多的應(yīng)是行為上指導(dǎo)。比如在人事任免方面，政府應(yīng)將人事任免權(quán)交還給非營利體育組織本身，按其相關(guān)章程進(jìn)行選舉或任免;在財政方面，政府應(yīng)改變單一的財政撥款形式，更多的應(yīng)該是對非營利體育組織的信貸支持和稅收優(yōu)惠;在對其開展的活動方面，應(yīng)多進(jìn)行一些行為上的指導(dǎo)和輔助。政府應(yīng)為非營利體育組織營造一個有助其管理和發(fā)展的外部空間，讓彼此獨立，這樣政府才能有效的轉(zhuǎn)變職能，非營利體育組織才能建立具有自我負(fù)責(zé)的能力。

4.3 適度放寬進(jìn)入準(zhǔn)則，為非營利體育組織創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境

我國政府體育部門應(yīng)適應(yīng)非營利組織管理體制改革的大趨勢和市場體制的大環(huán)境，為非營利體育組織提供一個公平競爭的平臺，放寬“進(jìn)入”準(zhǔn)則，使非營利體育組織之間公平競爭，讓市場決定它們的去留。當(dāng)然，從我國目前的國情看，想要將非營利體育組織完全交給市場，時機還未成熟。因此，在現(xiàn)階段我國政府應(yīng)適度放寬登記注冊的管理模式，將業(yè)務(wù)主管靈活化、登記注冊程序簡潔化、登記時間簡短化，嘗試采用新二元登記管理模式。新二元登記管理模式是指由相對集中的業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)共同行使對社會組織的監(jiān)督管理職能。［9］這樣不但能夠減少由找“婆婆”而來帶的登記困難，更好管理非營利體育組織，較好的避免部分非營利體育組織逃避登記合法化，而且還能促使組織間的公平競爭，提升服務(wù)質(zhì)量，使社會受益。

4.4 實行行政監(jiān)管與社會監(jiān)管齊頭并進(jìn)，使監(jiān)督更為具體、有效

行政監(jiān)督對非營利體育組織的監(jiān)督力度和權(quán)威性是無法取代的。但有關(guān)社會監(jiān)督的理論研究和英美等發(fā)達(dá)國家非營利組織監(jiān)管實踐表明，在非營利組織監(jiān)管體制中，社會監(jiān)督乃是一個不可或缺的組成部分。［10］它能有效的彌補行政監(jiān)督的空隙或“失靈”。因此，我們要構(gòu)建由相關(guān)法律、主管部門相關(guān)規(guī)章制度，以及社會力量，如，媒體、人民群眾、獨立的第三方等構(gòu)成的三位一體的監(jiān)管體系，對非營利體育組織進(jìn)行全方位的監(jiān)管，實現(xiàn)行政監(jiān)管與社會監(jiān)管齊頭并進(jìn)。另外，我們還必須細(xì)化監(jiān)管條列，將沒有進(jìn)行登記的草根非營利體育組織納入監(jiān)管范圍，并制定與此相應(yīng)的監(jiān)管制度。

此外，體育是一項具有很強輻射力和包容性的事業(yè)，［11］非營利體育組織與經(jīng)濟、政治、文化、社會有著千絲萬縷的聯(lián)系，在對其的監(jiān)督管理條例制定上，應(yīng)充分考慮這一點，做到全面細(xì)致，以避免監(jiān)督真空產(chǎn)生。經(jīng)過創(chuàng)新，我國政府對非營利體育組織的管理必定會更加有效，其管理模式的基本運行方式如圖1所示。

圖1 我國非營利體育組織政府管理新模式

5 結(jié)語

當(dāng)前，我國非營利體育組織的政府管理模式已是弊端重重，同時，過于復(fù)雜和“行政化”的管理模式使非營利體育組織嚴(yán)重缺乏自主性和自理性，不利于非營利體育組織的快速、健康發(fā)展。改革非營利體育組織的政府管理模式，不但可以進(jìn)一步促使政府與非營利體育組織之間實現(xiàn)互信互助，還能在很大程度上提升其服務(wù)質(zhì)量，更好的滿足社會發(fā)展需求，從而促進(jìn)體育強國的建設(shè)、公民社會進(jìn)程的加速以及社會管理的創(chuàng)新。

［1］杰弗里·菲佛，杰勒爾德·薩蘭基克著，閆蕊譯.組織的外部控制：對組織資源依賴的分析［M］.北京：東方出版社，2006：50－58.

［2］楊柯.我國當(dāng)代政府對民間非營利組織管理模式初探［D］.西北大學(xué)，2006：29.

［3］黃亞玲.中國體育社團的發(fā)展——歷史進(jìn)程、使命與改革［J］.北京體育大學(xué)學(xué)報，2004（2）：156.

［4］國家民政部.社會團體登記管理條例、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例［EB/OL］.http：//www.chinanpo.gov.cn/web/listTitle.do?dictionid=1202＆subject=3

［5］國家民政部.社會團體登記管理條例、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例［EB/OL］.http：//www.chinanpo.gov.cn/web/listTitle.do?dictionid=1202＆subject=3

［6］國家體育總局.全國性體育社會團體管理暫行辦法［EB/OL］.http：//www.sport.gov.cn/n16/n1092/n16864/1434774.html

［7］崔麗麗.全國性體育社團現(xiàn)狀分析［J］.天津體育學(xué)院學(xué)報，2002（4）：1－3.

［8］馬志和，顧晨光.我國單項運動協(xié)會制度變遷的目標(biāo)模式與政策措施.上海體育學(xué)院學(xué)報，2008（9）：23－24.

［9］鄭琦，喬昆.社會組織登記管理體制改革：模式比較與路徑選擇［J］.理論與改革2011（1）：63.

［10］劉忠.論我國非營利組織監(jiān)管體制的改革［J］.特區(qū)經(jīng)濟，2008（2）：36.

［11］易劍東.中國體育體制改革的邏輯基點與價值取向［J］.體育學(xué)刊，2011（1）：24.

Characteristics of Government－Management Mode
of Chinese Non－profit Sport Organizations and the Innovation Research

HU Yu，LIU Qing
（Chengdu Sport University，Chengdu Sichuan China 610041）

In order for Chinese non－profit sports organizations to be able to adapt to the new environment of the development of social organizations and to promote the construction of a sports power，we must innovate the management mode of Chinese non － profit sports organizations.The research believes that if we intend to innovate the management mode of Chinese non－profit sports organizations，we should unify the management of such organizations by including them into special management departments and breaking the"path dependence"existing in administrative management mode.The government should give more powers to lower levels in order to change the dilemma of the complicated relations with the government and transform the previous administrative control to behavioral guidance.We should moderate the rules for access so as to create the fair competition environment for non－profit sports organizations.We should create more effective measures by involving both administrative and social supervisions.

non－profit sport organization;government－management mode;innovation

G80－053

A

1001－9154（2012）01－0033－04

G80－053

A

1001－9154（2012）01－0033－04

胡宇（1985－），女，四川武勝人，在讀碩士研究生，主要研究方向：體育產(chǎn)業(yè)與管理。

2011－10－25