研究“有效集聚潛在資源、有序統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的創(chuàng)新路徑，探索設(shè)計并試行推進“萬頃良田建設(shè)工程”，對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進新農(nóng)村建設(shè)，具有積極的意義。實踐表明，經(jīng)濟發(fā)展方式的基礎(chǔ)性轉(zhuǎn)變，能夠形成保護資源和保障發(fā)展的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)持續(xù)雙贏。
　　一、解放思想，轉(zhuǎn)變既往城鄉(xiāng)發(fā)展路徑
　　(一)轉(zhuǎn)變現(xiàn)有資源失配格局。目前我國農(nóng)村最基礎(chǔ)的矛盾，是生產(chǎn)資料和勞動力之間的嚴重失配。改革開放初期實行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度，曾經(jīng)極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，改善了億萬農(nóng)民的生活。然而隨著生產(chǎn)力水平的迅速提升，這一資源配置方式正逐漸成為一種束縛。沖破現(xiàn)有資源分散經(jīng)營對生產(chǎn)力進一步發(fā)展的束縛，改變原有資源的空間布局和配置方式，逐步轉(zhuǎn)移和減少農(nóng)民，讓生產(chǎn)資料與勞動力之間合理匹配，應(yīng)該成為我們的目標(biāo)取向。
　　(二)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)耕作業(yè)方式。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然方向?，F(xiàn)存資源失配格局所維系的一家一戶的經(jīng)營方式，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾越來越突出。毋庸置疑，通過轉(zhuǎn)變資源配置格局、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)作業(yè)方式，建立規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)經(jīng)營模式是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路。
　　(三)轉(zhuǎn)變農(nóng)村固有散居模式。廣大農(nóng)民長期散居在農(nóng)村，是與傳統(tǒng)農(nóng)耕作業(yè)方式相匹配的居住模式遺存。隨著社會生產(chǎn)力發(fā)展，農(nóng)業(yè)機械化、規(guī)模化、現(xiàn)代化進程的推進，這種居住模式已經(jīng)日漸失去其必要性并逐漸成為生產(chǎn)力發(fā)展的障礙。與此同時，工業(yè)化進程需要集聚人手，城鎮(zhèn)化繁榮需要集聚人口，市場經(jīng)濟平臺正呼喚著集約節(jié)約的新型居住模式的到來。轉(zhuǎn)變現(xiàn)有散居模式，既是生產(chǎn)力發(fā)展的需要，也是廣大農(nóng)民自身的需求。把握生產(chǎn)力發(fā)展需要和農(nóng)民居住需求升級趨勢，因勢利導(dǎo)，改變散居格局，方為明智選擇。
　　(四)轉(zhuǎn)變既往城鄉(xiāng)發(fā)展路徑。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差距的根本方法。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，既要把握好城鄉(xiāng)投入比例，提高城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調(diào)性；更要選擇好支農(nóng)投入方向，提高資源配置有效性。在投入理念上，要大幅度壓減原有城鄉(xiāng)發(fā)展模式下的低效性投入，大力度推進創(chuàng)新城鄉(xiāng)發(fā)展路徑的高效性轉(zhuǎn)變。在投入方向上，要將轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口作為首選目標(biāo)，將縣城和中心鎮(zhèn)作為首選載體。在投入重點上，要以活躍市場為目標(biāo)，突出市場平臺建設(shè)這一重中之重。
　　需要指出的是，土地問題敏感度高、政策性強、影響面廣、反應(yīng)期長，土地管理領(lǐng)域內(nèi)的思想解放，必須在國家的法律法規(guī)和大政方針框架中進行，絕不能默許或縱容違法用地。
　　 二、集聚資源，促進經(jīng)濟社會集約發(fā)展
　　(一)農(nóng)村耕地資源集聚。保有耕地數(shù)量，提高耕地質(zhì)量，是“萬頃良田建設(shè)工程”的基本任務(wù)。一是有利于增加耕作面積。農(nóng)地整治一般增加5％左右的實際種植面積，村莊搬遷則是100％復(fù)墾成為有效耕地。二是有利于加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。農(nóng)田集中成片，便于發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)項目，利于機械化作業(yè)、科學(xué)化管理、集約化經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平。三是有利于保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。四是有利于國土資源部門加強土地行政管理。
　　(二)建設(shè)用地資源集聚。拓展新的建設(shè)用地空間，最大的潛力在農(nóng)村存量建設(shè)用地?！叭f頃良田建設(shè)工程”，必然帶來建設(shè)用地資源的集聚。通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等途徑，把農(nóng)村散亂、粗放、低效的建設(shè)用地，如撤并的村落、搬遷的學(xué)校、廢棄的道路、淘汰的窯業(yè)、破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等，復(fù)墾或調(diào)整置換成建設(shè)用地。按照建新拆舊、集中集約的要求，把農(nóng)民整村轉(zhuǎn)移到中心鎮(zhèn)，建成公寓式住宅，可以節(jié)約70％以上的建設(shè)用地。
　　(三)勞動力資源集聚。由于現(xiàn)存散居模式下勞動力市場供需信息不對稱等多種原因，造成了大量勞動力無序流動，農(nóng)民異地打工增加了許多成本。如果各地有計劃地實施“萬頃良田建設(shè)工程”，將村莊向中心鎮(zhèn)以上集中，帶動大批的農(nóng)村人口向鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上轉(zhuǎn)移和集居，幫助農(nóng)民就地就近就業(yè)，達成穩(wěn)定有序的非農(nóng)化轉(zhuǎn)型，既豐富并擴大本地勞動力資源優(yōu)勢，加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，又在一定程度上緩解由于農(nóng)村勞動力跨區(qū)域流動引發(fā)的住房、醫(yī)療、就學(xué)等社會問題，減輕各級政府的負擔(dān)。
　　(四)市場需求與服務(wù)資源集聚。需求是市場經(jīng)濟發(fā)展的原動力。大量的農(nóng)村人口，蘊藏著巨大的消費潛力。城鎮(zhèn)化水平滯后，制約了農(nóng)村居民消費水平的提高和消費結(jié)構(gòu)的升級。實際上，人口的持續(xù)集聚，會不斷產(chǎn)生新的、更多的消費需求。實施“萬頃良田建設(shè)工程”，引導(dǎo)項目區(qū)內(nèi)農(nóng)民到中心鎮(zhèn)以上居住，不僅可以將發(fā)散的需求集中呈現(xiàn)，形成新興市場，而且可以將潛在的消費需求進一步挖掘和激發(fā)，并放大集聚需求的乘數(shù)效應(yīng)，促進服務(wù)業(yè)的繁榮興盛。
　　三、統(tǒng)籌兼顧，推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變
　　(一)集中有效性投入。各級政府應(yīng)把各部門投入到農(nóng)村的各項資金集中起來，優(yōu)化投向，提高投入有效性。農(nóng)田水利應(yīng)當(dāng)投入到村入田，公共服務(wù)投入主要安排在規(guī)劃確定的中心鎮(zhèn)。要切實改變當(dāng)前農(nóng)村“撒網(wǎng)式”的公共投入和財政補貼狀況。
　　(二)減少過程性浪費?；厥赘母镩_放30多年的歷程，農(nóng)村住房經(jīng)歷從草房到瓦房、到樓房甚至別墅的多次變遷，客觀反映了農(nóng)民逐步富裕的過程。然而其間拆了又建、建了又拆的過程雖有多次GDP的光榮記載，卻無物質(zhì)財富的現(xiàn)實存在。這種短期重復(fù)建拆行為，當(dāng)可冠之以“過程性浪費”。實施萬頃良田建設(shè)工程。直接將工程區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)移到中心鎮(zhèn)以上，省略了“小村變大村”環(huán)節(jié)，可以避免或減少新農(nóng)村建設(shè)中的過程性浪費。
　　(三)把握引導(dǎo)性措施。實施“萬頃良田建設(shè)工程”，關(guān)系到群眾的切實利益和長遠利益。要保證工程順利推進，應(yīng)妥善解決好項目區(qū)農(nóng)民的土地補償、社會保障等問題。在拆遷補償方面，要堅持充分補償?shù)脑瓌t，合理審慎地處置農(nóng)民個人和農(nóng)村集體資產(chǎn)，防止因補償不到位或強行實施而引發(fā)糾紛和不穩(wěn)定因素。
　　(四)有序協(xié)調(diào)性推進?！叭f頃良田建設(shè)工程”推進的是經(jīng)濟發(fā)展方式基礎(chǔ)性轉(zhuǎn)變，涉及面廣、工作量大，是一項系統(tǒng)性、長期性、漸進性工程，需要10年、20年、30年逐步完成，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有計劃有步驟施行。一是堅持科學(xué)規(guī)劃，有序推進。按照“全面探索，局部試驗，封閉運行，結(jié)果可控”的方略，組織工程試點。做到成熟一個，啟動一個。二是堅持政府主導(dǎo)，部門協(xié)同。萬頃良田建設(shè)工程，不能憑國土資源部門一己之力推行，必須由縣、市政府主導(dǎo)，國土資源、財政、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、水利、勞動保障等相關(guān)部門協(xié)同作戰(zhàn)，共同實施。三是堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，以農(nóng)為先。欲修廣廈萬間，先建萬頃良田。工程要將建城與建田結(jié)合起來，以建成大面積連片高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田為起點和重點，把城郊的土地和遠郊的土地聯(lián)動運作，城郊的土地安置居住，遠郊的土地建設(shè)萬頃良田，并劃入永久性基本農(nóng)田保護區(qū)。
　　“萬頃良田建設(shè)工程”是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展路徑的創(chuàng)新探索，蘊含著一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，旨在對一產(chǎn)的著力提升、作二產(chǎn)的有效支撐、促三產(chǎn)的繁榮興盛，穩(wěn)步實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的基礎(chǔ)性轉(zhuǎn)變，功在當(dāng)前，利在長遠。有序推進這一宏大、務(wù)實、艱巨、漸進的歷史性工程，必將促進城鄉(xiāng)資源配置漸趨合理，二元結(jié)構(gòu)矛盾順勢破解。在農(nóng)村耕地連片有效保護，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成功推進，農(nóng)民收入顯著提高的同時，工業(yè)化、城市化進程加速推進，城鄉(xiāng)居民共享科學(xué)發(fā)展的豐碩成果，同瞻中國特色的美好愿景。
　　(作者系江蘇省國土資源廳廳長)
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