自從透明國際發(fā)布年度世界各國清廉指數(shù)開始，加拿大始終處于清廉指數(shù)最高國家行列。按照透明國際的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，年度清廉指數(shù)在8分以上才能看作是廉潔國家。加拿大在該指數(shù)提出到現(xiàn)在的16年中，得分最低為8.4分，最高為8.9分。之所以能夠達(dá)到這個(gè)程度，是因?yàn)樵搰⒘艘粋€(gè)完備的能夠有效發(fā)揮作用的廉政體制，而道德專員公署則是其廉政體系中極具特色的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。
　　由來
　　加拿大歷史上第一個(gè)道德專員辦公室產(chǎn)生于1988年的安大略省。該省之所以率先設(shè)立這個(gè)獨(dú)具特色的廉政機(jī)構(gòu)，是因?yàn)橹鞍l(fā)生了兩起政府丑聞。
　　1986年，安大略議會(huì)的公共賬務(wù)監(jiān)督委員會(huì)指控與管理委員會(huì)主席丈夫有關(guān)聯(lián)的一家公司從省政府的財(cái)政支出中獲利，雖然沒有該主席犯罪的證據(jù)，但其所作所為已經(jīng)破壞了公務(wù)員應(yīng)該遵循的公職人員行為準(zhǔn)則。因此，公共賬務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建議，制定一個(gè)新的法律，并任命一個(gè)獨(dú)立的顧問來幫助公職人員遵守。緊接著，又發(fā)生了一件有損政府形象的事，那就是安大略省的北部發(fā)展與礦業(yè)部長方丹被曝光沒有申報(bào)他在森林公司所持有的全部股份，同時(shí)在涉及與他所持有股份的公司進(jìn)行政府決策時(shí)未能進(jìn)行回避。作為對(duì)批評(píng)的回應(yīng)，安大略省總督彼德森特地請(qǐng)前政府副總督埃爾頓對(duì)現(xiàn)內(nèi)閣成員遵循公職人員行為準(zhǔn)則的情況進(jìn)行評(píng)估并提出改革方案。經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，內(nèi)閣所有15個(gè)成員在若干次要方面都違反了公職人員行為準(zhǔn)則。就是在這種情況下，趕緊制定一個(gè)新法來規(guī)范公職人員的行為、同時(shí)任命一位獨(dú)立于政府的顧問來執(zhí)行這個(gè)新法便被提上辦事日程，道德專員也就應(yīng)運(yùn)而生。道德專員擁有依據(jù)《公共調(diào)查法》的調(diào)查權(quán)，是隸屬議。會(huì)并獨(dú)立于內(nèi)閣的官員。1987年，安大略議會(huì)表決通過了加拿大歷史上也是世界上第一個(gè)關(guān)于道德專員辦公室的法案。1988年，安大略前司法部長被任命為加拿大歷史上的第一個(gè)道德專員。道德專員由議會(huì)每5年一次通過投票選舉產(chǎn)生。
　　緊隨安大略省，不列顛哥倫比亞省在1990年建立了道德專員公署。此后，加拿大其他各省陸續(xù)建立了類似的機(jī)構(gòu)，而魁北克省直到2002年才設(shè)立道德專員。最初加拿大各省對(duì)這個(gè)職位的稱呼并不一樣，有的稱為道德監(jiān)督員，有的稱為特命司法官，有的稱為司法顧問，有的稱為道德顧問。加拿大聯(lián)邦政府于1994年設(shè)立道德顧問一職，隸屬總理領(lǐng)導(dǎo)。2004年，道德顧問改稱為道德專員并轉(zhuǎn)而隸屬加拿大下議院領(lǐng)導(dǎo)，在2005年，加拿大上議院設(shè)立道德專員公署。
　　權(quán)限
　　加拿大廉政體系建設(shè)的特點(diǎn)之一是，每一個(gè)廉政機(jī)構(gòu)的設(shè)立都是為了執(zhí)行相關(guān)的廉政法案，而每一個(gè)廉政機(jī)構(gòu)在廉政建設(shè)中的權(quán)限、作用以及對(duì)誰負(fù)責(zé)等都是由相關(guān)的法案確定的。道德專員公署的權(quán)限和所有行動(dòng)都是依據(jù)與利益沖突相關(guān)的法案。在這方面，加拿大已經(jīng)制定的法案有：《下議院議員利益沖突法案》、《利益沖突法案》和《公職人員離職法案》。
　　所謂利益沖突，指政府官員公職上代表的公共利益與其自身具有的私人利益之間的沖突。在加拿大，按照相關(guān)法案的規(guī)定，公職人員必須百分之百為國家利益或公共利益服務(wù)，不得以公權(quán)謀私利，以建立負(fù)責(zé)任的、廉潔的政府。而制定這些法案的目的，就是為了向所有公職人員提供行為指導(dǎo)，并保證公職人員的行為與法案的原則和特殊規(guī)定相一致。
　　按照利益沖突法案等的規(guī)定，公職人員一旦獲得任命，他們必須妥善安排因?yàn)樘嵘鴰淼睦鏇_突問題，這些問題包括：除了個(gè)別例外，公職人員嚴(yán)禁索取和接受金錢和禮品；嚴(yán)禁利用自己的職務(wù)和專業(yè)地位來幫助個(gè)人；嚴(yán)禁為個(gè)人目的利用自己作為內(nèi)部人而獲得的信息；在離開曾經(jīng)擔(dān)任的公共崗位后，嚴(yán)禁利用原來任職時(shí)所獲得的有利條件。在2006年以后，這些規(guī)定的執(zhí)行范圍擴(kuò)大到公職人員的親屬。
　　從這些規(guī)定可以看出，道德專員的主要任務(wù)就是進(jìn)行對(duì)公職人員道德的監(jiān)督。新任公職人員上任后，道德專員將向他們就如何防止公共職責(zé)與私人利益之間的利益沖突提出建議。而新任公職人員則必須在上任前或在上任后30天內(nèi)簽署遵守這些法案的承諾書以作為任職的條件，60天內(nèi)須向道德專員提交一份包括所有財(cái)產(chǎn)、各種債務(wù)、任職前12個(gè)月的收入情況和任職后被授權(quán)在12個(gè)月內(nèi)接受的財(cái)產(chǎn)的秘密報(bào)告，以便道德專員進(jìn)行評(píng)估，并在120天后形成文字材料給新公職人員在上面簽名，然后就向社會(huì)公開。公職人員在接受禮品、宴請(qǐng)和其他利益后的30天內(nèi)必須報(bào)告道德專員，在個(gè)人財(cái)產(chǎn)、債務(wù)與外部活動(dòng)發(fā)生變化后30天內(nèi)也必須報(bào)告道德專員。為了防止有的人有“情況”不報(bào)，道德專員在規(guī)定時(shí)間到達(dá)前提醒相關(guān)人員，對(duì)逾期未報(bào)者，有權(quán)要求其說明理由并處以罰金。按照加拿大聯(lián)邦道德專員辦公室2009—2010年度報(bào)告的數(shù)據(jù)，該年度罰金最高500元。道德專員還可根據(jù)議會(huì)的要求、公眾舉報(bào)、媒體報(bào)道或者自己感到必要。對(duì)公職人員違反上述法規(guī)的情況進(jìn)行調(diào)查、檢查或者詢問。加拿大聯(lián)邦道德專員辦公室通過新聞發(fā)言人向議會(huì)提交道德專員公署年度報(bào)告和調(diào)查報(bào)告。加拿大聯(lián)邦道德專員公署負(fù)責(zé)執(zhí)行聯(lián)邦利益沖突法案，執(zhí)行對(duì)象包括總理和政府高級(jí)官員。
　　作用
　　自道德專員公署設(shè)立開始，加拿大國內(nèi)就存在爭(zhēng)議，有的人認(rèn)為，設(shè)立這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，除了多花納稅人交的稅之外，并沒有多大作用。但加拿大阿爾伯塔省道德專員公署2009—2010年度報(bào)告顯示，道德專員公署應(yīng)公職人員的要求提出建議110次，進(jìn)行調(diào)查23次，通報(bào)相關(guān)信息66次。由于這個(gè)年度恰好是溫哥華冬奧會(huì)召開的時(shí)期，在公職人員尋求建議的要求中有三分之一是涉及作為禮品的開幕式入場(chǎng)券，在道德專員公署的建議下，這些問題都得到妥善解決，沒有發(fā)生大量因利益沖突而產(chǎn)生的違法現(xiàn)象。
　　加拿大聯(lián)邦道德專員公署在執(zhí)行利益沖突法案中最著名的是對(duì)國防部長麥凱的處罰。麥凱在擔(dān)任加拿大國防部長以后，未能如實(shí)披露在其父親擁有的兩家公司內(nèi)任職和擔(dān)任董事的情況，被道德專員罰款200加元。加拿大聯(lián)邦道德專員履行道德建議權(quán)限的另一個(gè)著名事例發(fā)生在2009年意大利G8首腦會(huì)議期間。當(dāng)時(shí)，意大利總理向出席會(huì)議的首腦們每人贈(zèng)送了名貴的限量版云石封面藝術(shù)畫冊(cè)叢書一冊(cè)，出席會(huì)議的加拿大總理哈珀就被聯(lián)邦道德專員提醒，該禮品價(jià)格超過1000加元，按照利益沖突法案規(guī)定應(yīng)該上交。
　　經(jīng)考證，1988年至今，在加拿大的絕大多數(shù)省，公職人員利益沖突導(dǎo)致的違法現(xiàn)象下降了90％。足見道德專員公署是一個(gè)快捷而有效的機(jī)制，使大批公職人員避免了違反行為準(zhǔn)則的麻煩，在預(yù)防腐敗中發(fā)揮了巨大作用。
　　(作者系中共江蘇省委黨校教授)
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