履新證監(jiān)會主席滿月，郭樹清向“內(nèi)幕交易”全面開戰(zhàn)。

11月29日，證監(jiān)會召開新聞通氣會，一改以往在內(nèi)幕交易案件披露上的低調(diào)態(tài)度，對外披露了多起涉及內(nèi)幕交易的違規(guī)案件信息。

12月1日，證監(jiān)會宣布，解聘第三屆并購重組委委員、北京天健興業(yè)資產(chǎn)評估有限公司總經(jīng)理吳建敏，從而開出了針對包括主板和創(chuàng)業(yè)板在內(nèi)的發(fā)審及并購重組委員的首例罰單。而吳建敏遭解聘的事由，和其可能違規(guī)了解內(nèi)幕信息有關(guān)。

12月4日，新華社就證監(jiān)會打擊違規(guī)交易發(fā)布專稿稱，證監(jiān)會將從加大違法行為懲戒力度和加強(qiáng)誠信檔案建設(shè)平臺等兩方面，遏制內(nèi)幕交易等違規(guī)行為的發(fā)生。

12月9日，證監(jiān)會再次利用新聞通氣會，對外公布了包括山西美金能源集團(tuán)有限公司相關(guān)人員內(nèi)幕交易案件在內(nèi)的六起違規(guī)案件信息。

而就在吳建民遭解聘的同一天，郭樹清也在公開場合直斥，“內(nèi)幕交易本質(zhì)是‘偷’”，證監(jiān)會將對內(nèi)幕交易采取“零容忍”態(tài)度。

對于以上由證監(jiān)會主席親自領(lǐng)銜、官方通訊社助陣，砸向內(nèi)幕交易的“組合拳”，市場在感到振奮之余，亦有不少投資者擔(dān)憂，這或許“僅僅是郭主席新官上任三把火，恐怕難以持久”，一位長期從事中小投資者維權(quán)的法律界人士表示，“從上屆主席上任到現(xiàn)在，證監(jiān)會對內(nèi)幕交易的‘專項行動’已經(jīng)不知道進(jìn)行了多少輪，但每次都是整頓結(jié)束后死灰復(fù)燃，甚至更加隱蔽猖獗。這次即便是新主席牽頭，我也難言樂觀?！?/p>

近期市場上部分個股的異動，似乎也印證了投資者和業(yè)內(nèi)人士的上述擔(dān)心。就在郭樹清“零容忍”表態(tài)次日，在大盤一度下跌超過3%的情況下，近來持續(xù)疲弱的ST當(dāng)代（000673.SZ）突然被巨量資金拉升泛紅，并逆市漲停直至收盤。然而在接下來一個交易日，該只股票發(fā)布公告稱因涉及重大事項，自即日起停牌。這一消息立即引發(fā)市場一片嘩然。

雖說對于這種大量資金在重大事項停牌前夕精準(zhǔn)入股并使之漲停的戲碼，投資者實在太過熟悉，可是在證監(jiān)會主席表態(tài)次日即上演，難免會打擊投資者對證監(jiān)會整頓資本市場的信心。

不過，一位接近證監(jiān)會的消息人士表示，此輪整頓絕非郭樹清單純的“上任立威”之舉，而是證監(jiān)會新領(lǐng)導(dǎo)層“以機(jī)制手段遏制內(nèi)幕交易等違規(guī)行為的起始步驟”，“郭主席要的不是短期立竿見影，而是長效的弊絕風(fēng)清”。該人士亦稱，證監(jiān)會上下對于內(nèi)幕交易整頓的難度早已做好充分心理準(zhǔn)備，“深知一些曲折反復(fù)或許不可避免”，“但郭主席之前已經(jīng)對此問題思考了相當(dāng)長時間，加上尚福林主席留下的基礎(chǔ)工程，在沒有全面規(guī)劃的前提下是不會對內(nèi)幕交易行為采取如此密集的行動的”。

攘外必先安內(nèi)

“吳建敏抓得好！但還不夠，應(yīng)該還有張建敏、李建敏，都應(yīng)該抓出來。真打內(nèi)幕交易必須從證監(jiān)會的自我整肅做起?！遍L期研究資本市場立法規(guī)制的人民大學(xué)商法研究所所長劉俊海教授認(rèn)為，到目前為止，此輪內(nèi)幕交易整頓行動所折射的一大亮點，就是郭樹清對證監(jiān)會內(nèi)部人員違規(guī)行為查處力度的顯著加強(qiáng)。這一看法也獲得不少司法界人士和證券行業(yè)內(nèi)人士的認(rèn)同。

“目前國內(nèi)內(nèi)幕交易行為的違規(guī)主體常見的主要有四個群體：上市公司高管，上市公司的股東或?qū)嶋H控制人，包括券商、事務(wù)所和保薦人在內(nèi)的中介機(jī)構(gòu)人員以及企業(yè)所在地的政府官員或其他公職人員，最后一個群體中就包括證監(jiān)會職能部門的在編人員、外聘人員以及證監(jiān)會派出機(jī)構(gòu)的人員。而這部分群體從事內(nèi)幕交易所造成的危害性也最大?！眲⒖『１硎?，“這種危害一是體現(xiàn)在涉及企業(yè)的范圍可能更廣，二是造成社會影響更為惡劣，三是作案手段更隱蔽，查處起來更困難。”

按照業(yè)已公開的內(nèi)幕交易案件信息，如果是上市公司高管及實際控制人試圖進(jìn)行內(nèi)幕交易，其所涉及到的一般只有其本身管理或持股的上市公司。如果是中介機(jī)構(gòu)人員試圖通過內(nèi)幕交易獲利，其涉及的也只能是委托其所在中介機(jī)構(gòu)從事IPO或資產(chǎn)重組等項目的上市公司。而如果是地方政府官員試圖參與內(nèi)幕交易，所涉及的上市公司也僅限于其具有行政管轄權(quán)的當(dāng)?shù)厣鲜衅髽I(yè)。例如此次證監(jiān)會披露的中山市前市長李啟紅涉嫌內(nèi)幕交易案中，李啟紅參與從事內(nèi)幕交易的就是一家中山本地上市企業(yè)中山公用（000685.SZ）。

“但證監(jiān)會職能部門或是發(fā)審委、并購重組委的外聘委員參與內(nèi)幕交易就不一樣了，那就可能涉及到全國任何一個地區(qū)的上市企業(yè)，因為所有上市公司從發(fā)行到并購重組等重大事項，都要經(jīng)過證監(jiān)會?！币晃蝗倘耸勘硎?，“所以他們的違規(guī)空間極大?！?/p>

由于證監(jiān)會本身就是證券市場的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)，內(nèi)部人員違規(guī)無異于是“監(jiān)守自盜”，對整個監(jiān)管制度所造成的負(fù)面影響將難以估量?！氨热邕@次解聘吳建敏，那么大家的眼睛肯定不會只盯在吳建敏那支*ST圣方的股票上，吳建敏之前參與審批的所有并購重組交易，勢必都會都被大家懷疑。這就導(dǎo)致了對整個證券并購重組審核制度乃至證監(jiān)會整體形象的懷疑?！鼻笆鋈倘耸勘硎?。

另一方面，證監(jiān)會內(nèi)部人員尤其是發(fā)審委或并購重組委委員本身較為了解證監(jiān)會的監(jiān)管流程，一旦其參與內(nèi)幕交易，勢必可以規(guī)避一些常規(guī)的防控手段。這在吳建敏一案中即有所體現(xiàn)。一位消息人士透露：“吳建敏借用他人賬戶持有重組股票的方法極為隱蔽，若非證監(jiān)會掌握了一些極其關(guān)鍵的資金往來及信息交流方面的證據(jù)，恐怕此事根本無法坐實?！?/p>

正是基于上述原因，不少司法界和證券市場人士均認(rèn)為，將證監(jiān)會內(nèi)部參與內(nèi)幕交易的違規(guī)人員作為優(yōu)先查處對象并完善目前的發(fā)審及并購重組審核制度，搭建證監(jiān)會的內(nèi)幕信息“防火墻”，應(yīng)是郭樹清此輪內(nèi)幕交易整治的重點方向。

“攘外必先安內(nèi)，要查處市場上的內(nèi)幕交易違規(guī)行為，首先要讓證監(jiān)會‘坐端行正’?！币晃坏胤阶C監(jiān)局高管表示，“證監(jiān)會將很快對發(fā)審委和并購重組委的工作規(guī)程和對委員的回避條款進(jìn)行修訂，全力避免上市企業(yè)和委員們以及證監(jiān)會內(nèi)部人員間存在利益輸送與交換的可行途徑?！币晃蛔C監(jiān)會官員也在吳建敏被解聘后表示：“證監(jiān)會將修訂并購重組委工作規(guī)程，禁止重組委委員持有上市公司股票，目前已持有股票的委員要登記申報，并在一定時間內(nèi)清理完畢。徹底從制度上阻絕內(nèi)幕交易產(chǎn)生的可能。”

除此以外，有部分人士也提出，應(yīng)加強(qiáng)對證監(jiān)會職能部門和發(fā)審委并購重組委成員的“權(quán)責(zé)對等”，以對證監(jiān)會內(nèi)部人員及外聘委員形成更強(qiáng)有力的約束。劉俊海教授提出：“有的并購重組交易或是新股發(fā)行被相關(guān)委員通過，可事后發(fā)現(xiàn)這樣的決定存在明顯瑕疵或是被投機(jī)者利用，出現(xiàn)監(jiān)管套利，那么當(dāng)初核準(zhǔn)交易進(jìn)行或新股發(fā)行的委員也應(yīng)承擔(dān)一定的連帶責(zé)任?！?/p>

亦有部分市場人士猜測，郭樹清下一步的動作可能是對證券發(fā)審制度進(jìn)行全面改革，淡化新股發(fā)行和并購重組的行政色彩，大幅壓縮相關(guān)人員“尋租”空間，真正強(qiáng)化證監(jiān)會超然、獨立和公正的形象。

“發(fā)審制度改革喊了很多年，但一直進(jìn)展緩慢，這次郭主席上任后連續(xù)提出強(qiáng)制分紅、創(chuàng)業(yè)板退市等制度構(gòu)想，將發(fā)審制度改革進(jìn)一步推進(jìn)下去的可能性也比以往更大。”前述接近證監(jiān)會的消息人士指出，吳建敏事件將是一個不錯的改革契機(jī)。

加強(qiáng)公眾知情

除了剔除害群之馬，加強(qiáng)對證監(jiān)會內(nèi)部人員及外聘委員的職業(yè)操守要求外，證監(jiān)會此次打擊內(nèi)幕交易行動的另一重點似乎放在了擴(kuò)大公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)方面。

“證監(jiān)會這次主動高頻率地披露大量審計內(nèi)幕交易等違規(guī)案件的信息，在以往是不多見的。這應(yīng)該意味著證監(jiān)會在打擊內(nèi)幕交易等違規(guī)行為上的思路出現(xiàn)明顯調(diào)整，即將加強(qiáng)公眾對此行為的知情權(quán)，進(jìn)而充分調(diào)動公眾自主維權(quán)的積極性，建立起一套公眾大量參與的高效預(yù)防監(jiān)督機(jī)制?！闭劶敖鼇碜C監(jiān)會多次新聞通氣會和信息通報，一位曾在監(jiān)管部門工作的券商高管做出了上述解讀。

事實上，證監(jiān)會在11月29日新聞通氣會上披露的六宗違規(guī)案件信息其實不都是在近日才調(diào)查完成。證監(jiān)會網(wǎng)站上的信息顯示，佛塑股份行政處罰決定書的發(fā)布時間是今年9月中旬；而天海股份和寰島股份的行政處罰決定書則于11月8日和9日發(fā)布。證監(jiān)會選擇將這些新老案件信息一起發(fā)布，在部分樂觀人士看來，便是加強(qiáng)信息披露力度的一種嘗試。

緊接著證監(jiān)會于12月1日發(fā)布解聘吳建敏信息，則可謂是相關(guān)違規(guī)行為調(diào)查結(jié)束后第一時間的新鮮發(fā)布?！皡墙舯蛔C監(jiān)會立案調(diào)查是在今年11月中旬，半個月后初步調(diào)查結(jié)果出爐，不到三天證監(jiān)會就對外公布信息。這樣的信息發(fā)布速度在過去是根本無法想象的?！鼻笆鼋咏C監(jiān)會的消息人士透露，吳建敏被查的起因正是緣于公眾的舉報。

隨后的12月9日，證監(jiān)會在半個月內(nèi)第二次集中披露大量違規(guī)案件信息，在此次整治內(nèi)幕交易行動中，證監(jiān)會向公眾擴(kuò)大信息披露范圍與深度的思路已“隱然可現(xiàn)”。

“過去之所以在公布內(nèi)幕交易違規(guī)案件細(xì)節(jié)的問題上較為謹(jǐn)慎，并非只是部分人認(rèn)為的證監(jiān)會‘要面子、諱疾忌醫(yī)’，而是擔(dān)心公布信息過多，可能會被投機(jī)資金利用，擾亂市場秩序，影響市場穩(wěn)定。但現(xiàn)實證明，越是信息不透明，投機(jī)資金的可乘之機(jī)就越大?！鼻笆鲈诒O(jiān)管機(jī)構(gòu)工作過的券商高管表示，“此次證監(jiān)會應(yīng)該是希望通過建立起內(nèi)幕交易案件信息的定期發(fā)布制度及個別重大案件的及時發(fā)布制度，確保投資者的知情權(quán)，培養(yǎng)市場的承受能力，鼓勵公眾積極參與到對內(nèi)幕交易的監(jiān)督檢舉中來?！?/p>

在頻繁舉辦新聞通氣會的同時，證監(jiān)會相關(guān)負(fù)責(zé)人近來關(guān)于加強(qiáng)資本市場統(tǒng)一誠信檔案平臺建設(shè)，準(zhǔn)備推出市場主體誠信信息公開查詢制度的表態(tài)，也被視為擴(kuò)大公眾知情權(quán)的關(guān)鍵舉措。

前述接近證監(jiān)會的消息人士表示：“在目前被查處的內(nèi)幕交易案件中，經(jīng)由公眾舉報而被立案的案件占到了絕大多數(shù)。證監(jiān)會內(nèi)部亦深知公眾監(jiān)督，對遏止內(nèi)幕交易等重大違規(guī)行為所起到的關(guān)鍵作用。因此，在加強(qiáng)自律，提高證監(jiān)會執(zhí)法能力的同時，健全公眾知情權(quán)的保障機(jī)制，充分借助公眾輿論監(jiān)督所提供的線索，也勢必是郭樹清會認(rèn)真考慮的重要議題?！?/p>

呼吁配套措施

在加強(qiáng)內(nèi)部整肅、擴(kuò)大公眾監(jiān)督內(nèi)外兩方面齊頭并舉的同時，郭樹清打造抑制內(nèi)幕交易長效機(jī)制，顯然還需要來自司法機(jī)構(gòu)的政策配合。劉俊海教授表示：“目前在查處內(nèi)幕交易的問題上，無論證監(jiān)會還是普通投資者，都面臨著司法盲區(qū)的問題?！?/p>

據(jù)劉俊海教授介紹，在2003年1月最高人民法院出臺有關(guān)虛假陳述行為的民事?lián)p害賠償?shù)乃痉ń忉屩螅?005年新《證券法》出臺之前，受害投資者僅可對虛假陳述行為人提起民事訴訟，但不能對內(nèi)幕交易和操縱市場的行為人提起民事訴訟。即使2005年《證券法》第76條確認(rèn)了內(nèi)幕交易行為人對受害投資者的民事責(zé)任制度，至今也沒有一名投資者獲得賠償。

正是這種法律上的盲區(qū)，使得吳建敏這類違規(guī)事件爆發(fā)后，中國證監(jiān)會也僅僅只能對其處以解聘的行政處罰，卻并不能更進(jìn)一步追查其行為是否有主觀圖利的成分。甚至即便證明吳建敏是蓄意借助他人賬戶持有待重組企業(yè)股票以謀求個人私利，證監(jiān)會以及受害的普通投資者也難以對其追究刑責(zé)和追索經(jīng)濟(jì)賠償。這也就形成了司法界人士和業(yè)內(nèi)人士共同擔(dān)心的問題，現(xiàn)行法規(guī)威懾力不足，導(dǎo)致違法成本過低。

“證監(jiān)會算是各大部委里面嚴(yán)于律己的典范，但單純的行政處罰對發(fā)審委委員的威懾力是不夠的。但現(xiàn)在的問題就是行政處罰金額不高，可刑事指控往往又難以獲得法院支持?！敝蓭焽?yán)義明表示。

一位券商高管也表示，相比于解聘或是吊銷資格這樣的處罰措施，從事內(nèi)幕交易的證監(jiān)會人員往往能獲得令人瞠目的經(jīng)濟(jì)利益回報?！澳惆堰`規(guī)的人解聘了，馬上就有企業(yè)請他去當(dāng)顧問，開出豐厚的待遇作為回饋?！?/p>

與此同時，作為內(nèi)幕交易最大受害者的普通投資者，也面臨著求償之路艱困難行的窘境。曾代理多宗中小股東維權(quán)訴訟的嚴(yán)義明就表示：“目前的內(nèi)幕交易案件中，中小股東幾乎處于失語的狀態(tài)，一則沒有那么多時間精力進(jìn)行曠日持久的訴訟，其二，即便獲得勝訴，其主張的賠償金有多大比例獲得法院支持，也是未知之?dāng)?shù)?！?/p>

有鑒于此，在打擊內(nèi)幕交易等違規(guī)行為的問題上，證監(jiān)會顯然需要爭取來自司法機(jī)關(guān)在法律解釋和司法實踐層面更大程度的支持?！白C監(jiān)會應(yīng)該推動最高法盡快出臺相應(yīng)的司法解釋，對內(nèi)幕交易的認(rèn)定和目前的內(nèi)幕交易指控的舉證規(guī)則進(jìn)行明確和調(diào)整?！眲⒖『＝淌诒硎?，“目前在查處內(nèi)幕交易的問題上，仍然是誰主張誰舉證的原則，這樣一來，證監(jiān)會花費在一個內(nèi)幕交易案件上的時間往往就是數(shù)年之久，一百件內(nèi)幕交易舉報，查清楚十件就已是萬幸了?！?/p>

因此，劉俊海建議，可將內(nèi)幕交易指控中的舉證責(zé)任倒置，即被指控參與內(nèi)幕交易的人員需要自證清白，否則根據(jù)證券市場異常變動的事實，即可對內(nèi)幕交易責(zé)任人進(jìn)行處罰。

然而，這類對配套措施的呼吁，在現(xiàn)實中依舊存在可操作性的問題。嚴(yán)義明就提到：“要求司法系統(tǒng)在打擊內(nèi)幕交易方面跟進(jìn)，至少有兩方面現(xiàn)實難題。第一，最高法院并非證監(jiān)會的下屬單位，即便愿意配合證監(jiān)會打擊違規(guī)交易，推動起來可能需要一定的時間。第二是，建立怎樣的小股東參與機(jī)制？借鑒國外成熟的集體訴訟制度，讓小股東擁有暢通的渠道獲得民事賠償是最直接的。但這個改革需要破除一些舊觀念，很多人認(rèn)為集體訴訟是洪水猛獸，會影響社會穩(wěn)定。”

不過嚴(yán)義明強(qiáng)調(diào)，國外證券市場多年的經(jīng)驗證明，集體訴訟機(jī)制會讓市場的各個參與方更加謹(jǐn)慎?！白C監(jiān)會要盯著幾千家上市企業(yè)和數(shù)以萬計的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，當(dāng)然會忙不過來，只有讓數(shù)以千萬計的小股東擁有索賠的權(quán)利，讓他們來盯著上市公司和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)?！?/p>

劉俊海亦表示，為使我國股東維權(quán)工作向前推進(jìn)，加強(qiáng)股東維權(quán)工作，應(yīng)早日建立股東協(xié)會制度，充分發(fā)揮非營利組織或非政府組織在股東維權(quán)方面的積極作用。

“我所指的股東協(xié)會是由股東自愿組成、旨在對股東權(quán)實行自我保護(hù)的自治性社會團(tuán)體，可以將處于弱勢地位的投資者團(tuán)結(jié)起來，結(jié)成一定的組織，對股東維權(quán)工作進(jìn)行社會監(jiān)督，保護(hù)投資者合法權(quán)益?！眲⒖『７Q示，股東協(xié)會這一形式可以規(guī)避集體訴訟難以實行的維權(quán)瓶頸，利用民事訴訟法中關(guān)于團(tuán)體訴訟的條款開展中小股東維權(quán)活動。“這樣的制度在印度、德國及荷蘭等國均有成功案例，而韓國的股東權(quán)保護(hù)組織（PSPD）的股東維權(quán)經(jīng)驗值得認(rèn)真研究和借鑒?！?/p>