摘要：《國務院關于加強法治政府建設的意見》和“十二五”規(guī)劃綱要都明確提出了要建立和完善風險評估機制，并充分肯定了風險評估的重要作用和深遠意義。在法律與經(jīng)濟學視角下，通過介紹美國、歐盟、OECD等國家和地區(qū)有關風險評估研究的統(tǒng)一認識，可為構建和完善我國的風險評估制度提供理論支撐。

關鍵詞：法治政府；風險評估；成本收益分析

中圖分類號：DF411 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）17－０180－02

2004年3月，國務院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出建設法治政府的奮斗目標。為在新形勢下深入貫徹落實依法治國基本方略，全面推進依法行政，進一步加強法治政府建設，2010年11月，國務院發(fā)布《國務院關于加強法治政府建設的意見》，明確提出要完善行政決策風險評估機制。要求凡是有關經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項目等決策事項，都要進行合法性、合理性、可行性和可控性評估，重點是進行社會穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟等方面的風險評估；建立完善部門論證、專家咨詢、公眾參與、專業(yè)機構測評相結合的風險評估工作機制，通過輿情跟蹤、抽樣調查、重點走訪、會商分析等方式，對決策可能引發(fā)的各種風險進行科學預測、綜合研判，確定風險等級并制定相應的化解處置預案；要把風險評估結果作為決策的重要依據(jù)，未經(jīng)風險評估的，一律不得做出決策。我國“十二五”規(guī)劃綱要也明確提出了，要“建立重大工程項目建設和重大政策制定的社會穩(wěn)定風險評估機制”。通過以上重要文件，我們可以看出政府對建立健全風險評估機制的重視程度。為了能更好地構建和完善我國的風險評估制度，我們首先需要對風險評估本身和一些基本問題進行充分全面的認識與學習，并結合國情進一步借鑒國外先進的經(jīng)驗和做法。

一、如何認識風險評估

2005年，經(jīng)合組織采納了監(jiān)管質量和監(jiān)管績效的指導原則，包括了一個對各國政府的忠告：在不斷變化的環(huán)境中，應該盡可能全面透明地進行“風險評估”，從而更好地理解所有的利益相關者的責任。風險評估作為風險監(jiān)管政策的重要組成部分，與側重預防的風險管理（詢問應該做什么）不同，風險評估主要是對未來監(jiān)管事項與監(jiān)管政策的風險進行事前的預測，即在詢問可能發(fā)生的事情及其嚴重性。

風險評估大體分為兩個獨立的部分：對現(xiàn)實風險的評估與預測未來風險的評估。對現(xiàn)實風險的評估，其目的是獲取公眾可能與某一種風險有關的多種問題。由于在不同的主體之間，風險的內涵是不同的，因此，就所有的利益集團希望對所闡釋風險的普遍理解達成共識的這一需要而言，對現(xiàn)實風險的評估具有特殊的重要意義。對未來風險的評估，實際上主要解決在當風險發(fā)生時，是否應該采納政治決策以及如果采納了決策，怎樣減少或者控制風險。

一個完善風險評估應該包括以下幾個要點：通過供給人員專門的技術和資源，來加強能力；更多地依賴數(shù)據(jù)、現(xiàn)實假設和方法來提高精確性；通過報告假設、方法以及對比可供選擇方案，提高透明度；運用博弈論評估戰(zhàn)略參與者，如恐怖分子和病原體；評估低可能性的極端事件；評估多種風險的共同效果；關注可以迅速傳播風險的互聯(lián)傳輸網(wǎng)絡；廣泛使用適合預測的多種假定；進行風險評估方法和創(chuàng)新的調查；發(fā)展評估的指導方針，從而提高準確性、連貫性和透明度。

在國外，風險評估的一個廣泛應用形式就是環(huán)境影響評估（EIA）。比如，在對化學品的監(jiān)管中，已經(jīng)成功制定了風險評估的四部分方法：危險識別、劑量反應評估、接觸評估、風險描述。美國最高法院對1980年苯案的裁決中，認為監(jiān)管機構必須在采取監(jiān)管之前，證明監(jiān)管的事項屬于“重大風險”，迅速地推動了美國各個機構普遍開始使用定量風險評估。根據(jù)雙邊達成的衛(wèi)生和植物檢疫標準協(xié)議（ SPS ），在世貿(mào)組織決定的部分驅動下，歐盟近期已經(jīng)開始了定量風險評估，即需要科學的風險評估，以支持國際貿(mào)易的限制。歐洲委員會已經(jīng)將科學的風險評估信奉為援引任何預防原則的前提。在一個能讓人馬上聯(lián)想到苯的瘋牛?。˙SE）案例中，歐洲法院的法官認為，成員國政府不得援引防范，來監(jiān)管委員會認為無足輕重的風險。

二、風險評估面臨的主要挑戰(zhàn)

依賴于風險資源與行政部門的組織文化，風險評估有很多不同的構建方法。尤其是在因果關系很難建立時、在因果關系由于變化而不穩(wěn)定時、或者在結果罕見并且很難理解時，確定風險評估的結果可能會非常困難。與理解風險的物理屬性同樣重要是詳細地了解公眾對風險的關注以及可能的社會后果和政治回應。在這一方面，最具爭議性和困難性的環(huán)節(jié)是衡量公眾對風險的容忍度。

此外，風險評估如果進行不當，也會產(chǎn)生“風險的假陽性”與“風險的假陰性”問題?！帮L險的假陽性”，可以概括理解為在事前評估中出現(xiàn)夸大風險的情況，即“狼來了”問題。例如使用最敏感的試驗物種；識別任何不利的觀察效果；此種情況會產(chǎn)生對風險的過度監(jiān)管。而“風險的假陰性”則指低估風險的情況，通常發(fā)生在事后評估中，即出現(xiàn)“風險的假陰性”是直到危機發(fā)生，才會重視風險的結果。比如，同一時間內只研究一種風險，而不是評估同時接觸多種風險的聯(lián)合效果（盡管某些同時的接觸，會在彼此抵消的同時，使對方惡化）；忽視敏感群體，例如，兒童；疏忽低概率，但具有嚴重后果（極端/災難性）的風險。

相互關聯(lián)性加劇了風險評估的困難性。在大多數(shù)情況下，機構總是監(jiān)管一種風險。但是，現(xiàn)實世界是一個充滿相互關聯(lián)性和復雜性的世界，在這樣的世界里，人類和生態(tài)系統(tǒng)將同時接觸多種風險。很多風險評估假設危害與確定的來源存在聯(lián)系，即存在從單一端點出發(fā)的較多或者較少的線性關系。這種評價將遠遠不足以解釋或者預測相互聯(lián)系的復雜現(xiàn)象。作為新發(fā)展的風險政策，它們需要與更廣泛的各個學科和領域的專門知識相結合。

三、風險評估的國際發(fā)展趨勢

風險預測的目標是，在面對風險時，為是否應該采納政治決策以及如果采納了決策，怎樣減少或者控制風險，提供科學基礎。因此，風險預測既包含對風險的科學評估，也包含關注其經(jīng)濟含意的各種問題的科學評估。這一過程的關鍵部分是，將潛在的危害資源與可能的后果以及它們發(fā)生的概率聯(lián)系起來。美國管理和預算辦公室（OMB）于2006年1月發(fā)表了風險評估公告，其目的是確保更大的透明度和現(xiàn)實主義、中央預算的使用以及識別負面效果的統(tǒng)一標準。此外，雖然很少的法令科學風險評估標準予以具體化，但是，法院已經(jīng)開始適用普遍的法令，要求機構適用“最佳的可適用科學”進行高質量的風險評估。

而隨著各國對風險相互聯(lián)系性的重視，風險評估也要進行如下改革。第一，風險評估應該培養(yǎng)預測同時接觸多種風險的共同效果方法。共同效果可能是互相促進的（超線性）、線性的（增加的）、或者抵銷的（減少的），但是關鍵的一點是，共同的效果不是個體效果的加總，應該進行預測。第二，增加的相互聯(lián)系性，通過越來越密集的生態(tài)網(wǎng)絡、貿(mào)易、旅游和電信系統(tǒng)（包括互聯(lián)網(wǎng)），可以加快跨越國家和大洲的風險傳播（如疾病或者恐怖主義）。風險評估需要考慮到這些傳播載體。第三，風險評估人員需要創(chuàng)設多種情景來發(fā)展影響風險的多變量組合，需要通過可能性判斷進行潛在的風險-風險的權衡，而不是簡單地推斷單一變量。

綜上所述，風險評估應該被作為風險監(jiān)管政策的重要組成部分來予以認識和對待，風險評估如果運用恰當，會給我們的決策提供科學合理的基礎。但我們也要注意到風險評估也會產(chǎn)生夸大風險和低估風險的問題，而且，由于我們身處復雜的世界，風險并非是單向性關系，而往往是相互聯(lián)系和影響的。因此，在我們構建和完善風險評估機制時，一定要考慮到評估的全面性與靈活性，充分發(fā)揮風險評估在合理決策中的重要作用。

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