摘要：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設社會主義新農(nóng)村的重要抓手，也是解決當前保護資源與保障發(fā)展兩難命題的重要出路。通過分析重慶市武隆縣人民政府擬定的仙女山鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設用地增加和鴨江鎮(zhèn)青峰村等4個村農(nóng)村建設用地想減少試點項目區(qū)的合法性、合理性和必要性，得出了該試點項目區(qū)可行性極高的結(jié)論，為相關部門決策提供一定的參考依據(jù)。

關鍵詞：武隆縣；仙女山鎮(zhèn)；鴨江鎮(zhèn)；城鄉(xiāng)建設用地；增減掛鉤

中圖分類號：F207 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）17－０047－03

前言

2004年國務院出臺的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）中明確規(guī)定：鼓勵農(nóng)村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤[1]。2005年國土資源部頒布的《關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資發(fā)[2005]207號）對掛鉤試點工作給予明確指導。2008年，國土資源部印發(fā)《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)〔2008〕138號），進一步規(guī)范掛鉤工作。同年6月，國土資源部批準重慶市為城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點區(qū)，為重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設提供了新的政策支持。城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤的試點（以下簡稱掛鉤試點）是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊區(qū)）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新區(qū)）共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地復墾，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作[2]。

武隆縣人民政府把城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點項目作為深入貫徹落實黨中央、國務院“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”戰(zhàn)略決策的實際行動之一，根據(jù)國家有關法律法規(guī)及重慶市國土資源和房屋管理局下發(fā)的《重慶市城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理實施意見》（渝國土房管發(fā)[2009]559號）等文件精神，擬定了仙女山鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設用地增加和鴨江鎮(zhèn)青峰村等4個村農(nóng)村建設用地想減少試點項目區(qū)。

一、研究區(qū)域概況

武隆縣地處世界上最大的喀斯特高原——中國南方喀斯特高原丘陵地區(qū)，武陵山脈與大婁山脈的交匯地帶，位于東經(jīng)107°13＇—108°05＇，北緯29°02＇—29°40＇之間，東西長82.7公里，南北寬75公里，東連彭水，西接南川、涪陵，北抵豐都，南鄰貴州道真，距重慶主城139公里。境內(nèi)形成了烏江航道、319國道、渝懷鐵路和包茂高速公路等縱橫交錯的交通骨架。即將啟動建設的仙女山旅游支線機場建成后，將使武隆的區(qū)位條件、交通優(yōu)勢更加明顯。

項目區(qū)由拆舊區(qū)和建新區(qū)兩部分組成。拆舊區(qū)位于鴨江鎮(zhèn)境內(nèi)，涉及青峰村、顯靈村、譚坪村和雙河園村4個村，由204塊拆舊地塊組成，總面積16.263 8公頃，其中農(nóng)村居民點201塊15.253 8公頃，廢棄工礦3塊1.010 0公頃。拆舊區(qū)考慮90%的耕地系數(shù)影響后，擬復墾產(chǎn)生耕地14.637 4公頃，其他農(nóng)用地1.626 4公頃。拆舊區(qū)拆舊地塊共涉及拆遷農(nóng)戶346戶1 148人。其中，129戶450人為危舊房自愿搬遷，對其采用適度集中的方式進行安置；217戶698人為一戶二房或長期外出務工，舊宅荒廢、閑置、基本垮塌等情況，自愿退出宅基地，對這部分農(nóng)戶采用貨幣補助方式進行安置。

項目建新區(qū)由農(nóng)民集中安置區(qū)、城鎮(zhèn)建新區(qū)和集體經(jīng)濟發(fā)展預留地3部分組成，涉及武隆縣鴨江鎮(zhèn)的青峰村和仙女山鎮(zhèn)的石梁子村，占地總面積14.637 4 公頃。

農(nóng)民集中安置區(qū)設置在鴨江鎮(zhèn)青峰村的紀家灣、龔家灣、白家店、扁柏樹，面積分別為0.194 7公頃、0.124 6公頃、0.164 0公頃、0.192 0公頃，共計0.675 3公頃，全部占用耕地。

城鎮(zhèn)建新區(qū)設置在仙女山鎮(zhèn)石梁子村塘壩組和鹿子堡組，占地面積13.498 7 公頃，全部占用林地。

預留集體經(jīng)濟發(fā)展用地設置在鴨江鎮(zhèn)，占地面積0.463 4公頃，其中占用耕地0.417 1公頃，占用其他農(nóng)用地0.046 3公頃。

二、項目分析

（一）項目合法性分析

1.符合相關規(guī)劃法律、法規(guī)的要求

該項目的實施符合國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）、國土資源部關于印發(fā)《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)[2008]138號）、國土資源部《關于堅持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會主義新農(nóng)村建設的通知》（國土資發(fā)[2006]52號）、國土資源部《關于重慶市2008年開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作的批復》（國土資函[2008]352號）、《重慶市城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理實施意見》（渝國土房管發(fā)[2009]559號）等文件的規(guī)定。

2.符合項目區(qū)土地利用總體規(guī)劃要求

項目符合《武隆縣土地利用總體規(guī)劃》（2006—2020年）、《武隆縣仙女山鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃》（2006—2020年）、《武隆縣鴨江鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃》（2006—2020年）。

3.符合城鄉(xiāng)增減掛鉤規(guī)劃的要求

根據(jù)武隆縣城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤規(guī)劃，項目選址定點、建設規(guī)模、投資規(guī)模、項目規(guī)劃方案和總體布局、新增耕地數(shù)量均符合規(guī)劃的要求，符合國家關于生態(tài)環(huán)境保護等有關法律、法規(guī)和政策的規(guī)定。

4.符合其他相關規(guī)劃

項目符合農(nóng)業(yè)、水利和林業(yè)等部門的水土保持、防護林和水利設施建設方面的規(guī)劃要求。項目區(qū)的設置嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃確定的土地利用分區(qū)和用途，符合項目區(qū)城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃等其他部門規(guī)劃。

（二）項目合理性分析

1.項目區(qū)城鎮(zhèn)建設用地需求分析

武隆縣以“生態(tài)立縣、農(nóng)業(yè)穩(wěn)縣、旅游強縣”為發(fā)展戰(zhàn)略目標，未來十幾年，武隆縣將著力打造旅游產(chǎn)業(yè)[3]。仙女山鎮(zhèn)是武隆縣城組團建設的重要部分，要把它建設成為全國生態(tài)旅游接待基地和戶外運動中心及重慶市最大的夏季休閑、避署基地；同時，武隆縣城組團項目已被重慶市政府納入重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗區(qū)之一。

仙女山鎮(zhèn)以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為主線，以寫好旅游文章為抓手，按照“以旅興城、以旅帶農(nóng)、以旅促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動”的發(fā)展模式，旅游開發(fā)及其配套設施建設的各類項目用地需求不斷增加，同時全鎮(zhèn)基礎設施建設步伐不斷加快[4]。規(guī)劃建設武隆仙女山旅游支線機場，形成集水、陸、空于一體的綜合交通運輸網(wǎng)絡體系；仙女山風力發(fā)電站等項目的建設；夏宮、長德、千鴻、隆鑫、中坤、芳草地等14個引進企業(yè)投資建設；鼎泰項目投資建設。然而，全鎮(zhèn)建設用地供給遠遠不能滿足實際建設投資需求，建設用地總供給量和總需求量矛盾突出，土地資源已經(jīng)成為制約仙女山鎮(zhèn)社會經(jīng)濟快速發(fā)展的重要因素之一。

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點項目成為解決仙女山鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展用地需求、實現(xiàn)社會經(jīng)濟又好又快發(fā)展的必由之路，同時，為項目區(qū)新農(nóng)村建設提供了有力的經(jīng)濟物質(zhì)保障，解決了項目區(qū)內(nèi)建設用地的結(jié)構(gòu)性矛盾，保護了耕地資源，促進了經(jīng)濟發(fā)展。

2.項目區(qū)土地整理潛力分析

（1）項目區(qū)建設用地整理條件分析

項目拆舊區(qū)所在區(qū)域農(nóng)村建設用地占地面積大且分散。通過前期摸底調(diào)查，可拆舊的農(nóng)村建設用地面積為16.263 8公頃，其中居民點15.253 8公頃，廢棄工礦用地1.010 0公頃。拆舊區(qū)內(nèi)，地勢相對平坦，土層深厚，土壤保水保肥能力好。由于拆舊區(qū)農(nóng)村居民點布局受地形因素影響較大，一些居民點建在地勢較為平坦、交通較為便利的地方，另一些居民點建在耕作方便的耕地周邊，為了減少建房施工難度、降低造價成本，還有一些居民點建在居民自家承包的責任田上。因此，拆舊區(qū)農(nóng)村建設用地整理的自然基礎條件良好，整理后的土地能達到耕作要求，能適宜種植糧食作物和經(jīng)濟農(nóng)作物。

（2）項目區(qū)建設用地整理潛力分析

根據(jù)武隆縣第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，項目區(qū)的土地總面積為10 156.710 0公頃。其中，農(nóng)用地9 653.000 0 公頃，占土地總面積的95.04%；建設用地387.150公頃，占土地總面積的3.81%；未利用地116.560 0 公頃，占土地總面積的1.15%。

在387.150 0公頃建設用地中，城鎮(zhèn)村及工礦用地為309.920 0公頃，占建設用地的80.05%。在城鎮(zhèn)村建及工礦用地中，建制鎮(zhèn)59.430 0公頃，占城鎮(zhèn)村建及工礦用地的19.18%；農(nóng)村居民點203.120 0公頃，占城鎮(zhèn)村建及工礦用地的65.54%；采礦用地33.700 0公頃，占城鎮(zhèn)村建及工礦用地的10.87%；風景及特殊用地13.670 0公頃，占城鎮(zhèn)村建及工礦用地的4.41%。農(nóng)村居民點和工礦用地所占城鎮(zhèn)村及工礦的比例高達76.41%，建設用地結(jié)構(gòu)性矛盾突出，布局不夠合理，農(nóng)村建設用地整理潛力大。

由項目區(qū)土地利用現(xiàn)狀分析可知，項目區(qū)農(nóng)村建設用地，尤其是農(nóng)村居民點整治潛力大。項目區(qū)土地利用現(xiàn)狀和鴨江鎮(zhèn)人民政府提供的拆舊區(qū)各村人口數(shù)據(jù)以及鴨江鎮(zhèn)新農(nóng)村建設規(guī)劃的人均用地標準測算出拆舊區(qū)建設用地整理的理論潛力和實際潛力。

（3）項目區(qū)農(nóng)村建設用地復墾理論潛力

項目拆舊區(qū)涉及鴨江鎮(zhèn)的青峰村、顯靈村、譚坪村和雙河園村。青峰村農(nóng)村居民點33.820 0公頃，農(nóng)村人口1 538人，人均居民點249.18平方米；顯靈村農(nóng)村居民點28.880 0公頃，農(nóng)村人口1 112人，人均居民點259.84平方米；譚坪村農(nóng)村居民點37.680 0公頃，農(nóng)村人口1 109人，人均居民點339.94平方米；雙河園村農(nóng)村居民點43.810 0公頃，農(nóng)村人口1 257人，人均居民點348.70平方米。按照《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（GB50188-2007）確定的140平方米的人均標準，不考慮未來幾年村域人口變化，拆舊區(qū)4個村共可整理復耕出農(nóng)用地74.001 1公頃，4個村分別可復耕出農(nóng)用地12.298 8公頃、13.319 8公頃、22.161 8公頃和26.220 7公頃。

（4）項目區(qū)農(nóng)村建設用地復墾現(xiàn)實潛力

項目拆舊區(qū)涉及鴨江鎮(zhèn)的青峰村、顯靈村、譚坪村和雙河園村，拆舊總規(guī)模共計16.263 8公頃。其中，農(nóng)村居民點15.253 8公頃，農(nóng)戶346戶1 148人，廢棄工礦1.010 0公頃。拆遷農(nóng)戶中，需要集中安置129戶450人，其余采用貨幣安置方式。按照鴨江鎮(zhèn)集中安置方案規(guī)劃，安置區(qū)人均居住面積30平方米，容積率為2，安置區(qū)總面積0.675 3公頃，全部占用耕地?？紤]90%的耕地系數(shù)影響，擬復墾產(chǎn)生耕地14.637 4公頃，其他農(nóng)用地1.626 4公頃?？鄢邪仓脜^(qū)占用的耕地，則預計可新增耕地13.962 1公頃。

（三）項目的必要性分析

1.是推動鴨江鎮(zhèn)社會主義新農(nóng)村建設的需要

項目實施以后，將對鴨江鎮(zhèn)的新農(nóng)村建設產(chǎn)生以下兩個方面的積極推動作用[5]：一是可以有效地解決新農(nóng)村建設中的土地利用規(guī)劃問題和用地計劃問題。通過開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點項目，能夠優(yōu)化農(nóng)村居民點布局，合理安排新農(nóng)村建設用地，對新農(nóng)村建設中的農(nóng)村居民建房、重點生產(chǎn)、公共基礎設施等用地項目能夠予以優(yōu)先保障。二是可以改善農(nóng)村居民的居住條件和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。通過農(nóng)村建設用地整理，能夠進一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高土地生產(chǎn)力，促使農(nóng)村整體面貌出現(xiàn)較大改觀，為建設“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村奠定基礎。

2.是充分開發(fā)利用旅游資源，加強生態(tài)環(huán)境保護的需要

仙女山鎮(zhèn)的建新區(qū)項目的建設，使仙女山一帶的旅游業(yè)更加規(guī)范化、市場化、科學化，通過完善各項目基礎設施建設，增強旅游接待能力，擦亮旅游行業(yè)窗口服務形象。

3.是仙女山鎮(zhèn)和鴨江鎮(zhèn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展的需要

加快經(jīng)濟建設步伐，必須加強基礎設施建設。通過項目的實施，將農(nóng)村建設用地整理出來的結(jié)余指標用于城鎮(zhèn)建新區(qū)的鼎泰項目的建設，將對仙女山鎮(zhèn)旅游業(yè)、餐飲娛樂業(yè)和商業(yè)及其他相關行業(yè)起到強有力的推動和帶動作用，為提供優(yōu)質(zhì)的旅游服務創(chuàng)造條件。它將吸引更多的外來游客，這對進一步促進旅游事業(yè)的穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)仙女山鎮(zhèn)總體發(fā)展目標、加快經(jīng)濟建設以及提高人民群眾的文化生活水平將起到有力地推動作用。城鎮(zhèn)建新區(qū)的土地收益將反哺拆舊區(qū)鴨江鎮(zhèn)，鞏固鴨江鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)地位，改善生產(chǎn)條件和生活條件，促進經(jīng)濟發(fā)展。

4.是突破“用地瓶頸”、破解“雙保”難題的需要

隨著項目區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，特別是仙女山鎮(zhèn)新區(qū)開發(fā)力度的不斷加強，圍繞旅游開發(fā)的各業(yè)用地需求勢頭強勁，全鎮(zhèn)建設用地供給總量與需求總量矛盾越發(fā)突出，隨之而來耕地保護壓力空前增加。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點項目已經(jīng)成為仙女山鎮(zhèn)和鴨江鎮(zhèn)扎實推進“保增長、保紅線”的重要手段，是突破經(jīng)濟發(fā)展“用地瓶頸”的必然選擇。

5.是節(jié)約集約土地資源、轉(zhuǎn)變土地利用方式的需要

項目拆舊區(qū)內(nèi)居民點大部分為一戶兩房、外出買房或者危房，建設用地利用粗放。仙女山鎮(zhèn)和鴨江鎮(zhèn)在推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變的過程中，要充分發(fā)揮城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策在在土地參與宏觀調(diào)控中的特殊作用，節(jié)約集約用地，提高土地利用效能，助推經(jīng)濟社會發(fā)展。

6.是資源可持續(xù)合理利用的要求

項目的實施，不單一針對農(nóng)用地或者建設用地，是對項目區(qū)所有用地的綜合統(tǒng)籌，通過合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)和優(yōu)化配置土地資源，有利于土地利用總體規(guī)劃及相關規(guī)劃的實施，保護了基本農(nóng)田，凈增加有效耕地面積13.545 0畝，也改善了環(huán)境，保護了生態(tài)。

綜上所述，本項目的實施對武隆縣和項目區(qū)的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義，項目的規(guī)劃與實施是十分必要的。

（四）項目可行性分析

1.項目拆舊區(qū)涉及武隆縣鴨江鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)建新區(qū)涉及武隆縣鴨江鎮(zhèn)和仙女山鎮(zhèn)，項目區(qū)范圍控制在武隆縣轄區(qū)內(nèi)。拆舊區(qū)拆舊地塊總面積16.263 8公頃，涉及拆遷戶346戶、1 148人，拆舊區(qū)人均占用建設用地141.74 平方米，拆舊地塊的選址相對集中連片，便于復墾工作的開展。

2.通過綜合整理、拆舊、復墾農(nóng)村建設用地16.263 8公頃，扣除90%的耕地系數(shù)影響，拆舊地塊擬復墾可產(chǎn)生耕地14.637 4公頃、其他農(nóng)用地1.626 4公頃。

3.項目建設獲得了武隆縣人民政府的高度重視和大力支持[6]，成立了武隆縣人民政府縣長郭忠亮為組長，副縣長李成群為副組長，縣政府辦、縣發(fā)改委、縣監(jiān)察局、縣財政局、縣國土房管局、縣環(huán)保局、縣城鄉(xiāng)建委、縣交委、縣水務局、縣農(nóng)委、縣審計局、縣林業(yè)局等部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負責人為成員的項目規(guī)劃設計領導小組，負責項目規(guī)劃設計的組織協(xié)調(diào)工作。領導小組下設辦公室于縣國土房管局，由歐興華同志兼任辦公室主任，負責日常工作。

4.項目建新區(qū)仙女山鎮(zhèn)和鴨江鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展較快，能確保項目區(qū)建新安置和拆舊復墾資金足額到位。

5.項目建新區(qū)符合土地利用規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，設置在土地利用總體規(guī)劃確定的允許建設區(qū)內(nèi)，避讓了基本農(nóng)田。在建新區(qū)的選點布局前舉行了由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級組織的多次聽證、論證，充分吸收了當?shù)剞r(nóng)民和公眾意見，逐一對農(nóng)民進行了意愿調(diào)查，充分考慮了農(nóng)民的利益。在充分征求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民意愿的基礎上，根據(jù)掛鉤周轉(zhuǎn)指標確定了建新地塊規(guī)模。因此項目區(qū)人民群眾積極參與、支持掛鉤項目工作，為項目的順利實施創(chuàng)造了良好的群眾基礎。

結(jié)語

開展仙女山鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設用地增加和鴨江鎮(zhèn)青峰村等4個村農(nóng)村建設用地想減少試點項目，是武隆縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新農(nóng)村建設的重要措施之一，更是把武隆縣建設成為“芙蓉仙女、夢幻武隆”旅游名縣的重要步驟，同時，對項目所在區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展具有顯著的意義。

參考文獻：

[1] 胡存智.推動用地增減掛鉤 促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展——城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作手冊[M].北京：地質(zhì)出版社，2008.

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[3] 《重慶市武隆縣土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》

[4] 《山鎮(zhèn)旅游發(fā)展情況》 http：//xnsz.cqwl.gov.cn/html/20/zwgk/fzgh/news_505_3358.html.

[5] 陳秀貴.北部灣城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設用地增減掛鉤工作探討[J].南方國土資源，2008，（10）：24.

[6] 《武隆縣人民政府關于成立城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作領導小組的通知》（武隆府[2010]85號）.