摘要：強制拆遷與拆遷后的補償和安置所產生的利益沖突，一直是我國城市拆遷中存在的問題。由于以往實踐中對“公共利益”界定不清，導致行政權力的濫用，“官商合謀”、征收與商業(yè)開發(fā)征收混為一談的拆遷模式，使行政相對人的利益受到威脅，得不到公平公正的保護。已于2011年1月21日起正式實施的《國有土地上房屋征收和補償條例》雖然對“公共利益”有了明確的界定，但是，現(xiàn)行拆遷制度并不會因一部法律的出臺結束暴力對抗，只有真正地實現(xiàn)了公共利益和個人利益的平衡，才會真正地解決拆遷與補償安置的沖突。

關鍵詞：土地征用；房屋拆遷；公共利益；個人利益

中圖分類號：DF4 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）17－０182－02

拆遷問題近幾年一直是熱議的話題，就以《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》來說，無論是在力度上和速度上都得到了廣泛的關注。當我們受到個案沖擊時，不得不考慮的一個問題是，我們到底是存在哪些制度性的問題，還是拆遷條例所呈現(xiàn)出與社會進步不同步的體制問題。經過專家的廣泛調查研究，《城市房屋拆遷管理條例》與《憲法》、《物權法》、《房地產管理法》保護公民房屋及其他不動產的原則和具體規(guī)定存在抵觸，這導致了城市發(fā)展與私有財產權保護兩者之間的嚴重沖突，也導致了公共利益和個人利益在土地征用和房屋拆遷中的失衡。即便是2011年1月21日起正式實施的《國有土地上房屋征收和補償條例》也不能完全根除土地征用和房屋拆遷中的失衡現(xiàn)象。

一

一部法律的修改不僅僅是文字的變化，更多的是其背后復雜的利益調整。關于土地征用和拆遷問題法律也是幾經修改。1991年6月為了與《城市規(guī)劃法》建立配套的法規(guī)，國務院發(fā)布了《城市房屋拆遷管理條例》。當時的城建主體多是國有性質，拆遷行為基本依靠政府計劃，當然鮮有涉及公共利益與非公共利益的差別，商業(yè)拆遷多半按照政府拆遷的模式。1994年7月《房地產管理法》出臺，分稅制實行改革，城建主體中增加了開發(fā)商，開發(fā)商由后臺走向前臺，土地財政成為重要因素被地方政府倚重。2001年6月《拆遷條例》修改頒布，但是沒有在根本上解決公共利益和非公共利益的差別，政府既是審批者又是裁判者，對被拆遷人拒絕拆遷的實行強制拆遷等做法給民眾帶來了一定程度的經濟利益損失和精神傷害。2004年3月《憲法》增“征用補償”條款，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”，但是憲法修正案仍然沒有界定“公共利益”的范疇。2007年3月《物權法》規(guī)定“拆遷補償”， 第42條針對城市房屋的拆遷的三項補償安置原則，提高了對被拆遷人的補償標準。2011年1月21日起正式實施的《國有土地上房屋征收和補償條例》有了更多的改善，對公共利益與個人利益的平衡，對各種利益的博弈都發(fā)揮了一定的督促和限制的作用。

二

以往條例中對于“公共利益”都沒有明確的界定，新條例在這一點上有了較大的突破，并采取了列舉方式。對于公共利益的界定，第八條以列舉的體例將“公共益處的需要”界定在：國防和交際的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等根本行動措施扶植的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、情況和資本呵護、防災減災、文物呵護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；由政府組織實施的保障性安居工程扶植的需要；由政府遵照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關劃定組織實施的對危房集中、根本行動措施落伍等地段進行舊城區(qū)改建的需要；法令、行政律例劃定的其他公共益處的需要。公共利益的界定避免了以往開發(fā)建設拆遷的發(fā)展經濟和公共利益需要的偽裝，主要是區(qū)分了公共利益和非公共利益，并不能實際上解決在土地征用和房屋拆遷中公共利益和個人利益失衡的問題。公共利益和個人利益失衡的根本原因是不能使被拆遷者得到滿意的補償。針對補償問題，新條例也有相關的規(guī)定。新條例在第三章針對補償問題做了規(guī)定。條例規(guī)定，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：被征收房屋價值的補償；因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；因征收房屋造成的停產停業(yè)損失的補償。即便是在《國有土地上房屋征收與補償條例》公布之時，黑龍江省密山市的強制拆遷自焚事件、江蘇拆遷戶的自焚事件似乎也對我們提出了疑問，新條例的頒布實施能不能真正解決拆遷與征用中的矛盾，能不能真正地平衡公共利益和個人利益？公共利益的明確界定能否真正區(qū)分“政府組織實施”和“開發(fā)商商業(yè)行為”？直補是不是解決征地矛盾的關鍵？

三

剛出臺的新拆遷條例的頒布在形式上結合民眾意見和專家意見，考慮公共權力與個人權益，體現(xiàn)了立法的民主性與科學性；在內容方面，對于公共利益的界定，拆遷補償范圍、原則和程序，從行政強制拆遷向司法強制搬遷的演變，都是符合民意和立法目的的突破性的規(guī)定，但不乏也存在一定的弊端，筆者通過對《國有土地上房屋征收與補償條例》的優(yōu)勢和隱患的分析，淺談如何更好地在條例中體現(xiàn)公共利益和個人利益的平衡，如何有效地解決行政權力與公民權利的矛盾。

從條例頒布的優(yōu)勢分析，筆者認為，第一， 公共利益的界定改變了以往政府和開發(fā)商形式上以公共利益為名，實質上為謀取私利的狀況，甚至某些政府或者國家機關的辦公用房的開發(fā)也施行以公共利益為名的拆遷。第二， 責任明確 以往房屋拆遷安置補償，拆遷許可證的效力等等都受《行政許可法》的影響，但是即便如此，國務院以及房屋拆遷主管部門沒有規(guī)定制定房屋拆遷行政許可聽證程序。新條例將拆遷許可證的方式廢除，市縣級人民政府成為直接責任主體，國有土地的政府征收行為成為政府行為，政府從幕后走向前臺，不能在逃避責任。新條例規(guī)定政府是做出的征收決定的主體，政府自己不能再作任何的行政裁決，只能由上級政府監(jiān)督或者法院的裁判。第三， 行政補償以人為本 舊條例忽視被征收人的合法權益，新條例重視被拆遷人和公眾的意愿，以往在征收人的補償方面因價格偏低，過少的考慮被征收人的利益，被征收人往往存在抵觸情緒，新條例規(guī)定被征收房屋價值的補償不得低于類似房地產的市場價格，即便在制定初期也體現(xiàn)出以人為本的原則，通過社會的廣泛參與，廣泛聽取民眾意見并結合專家意見，新條例還規(guī)定，被征收人對市、縣級政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。所以在救濟制度上也摒棄了舊條例的不利制度，民主貫穿在制定和執(zhí)行條例的始終。第四，取消了行政強制拆遷 這又是新條例的一大突破，政府既是參與者又是裁判者的局面終于有所改變，新條例將行政強制拆遷變?yōu)樗痉◤娭瓢徇w，有利于制約政府的征收和補償工作，使其盡量在公平公正的基礎上進行，從而減少在房屋征收與補償中因公共利益和個人利益失衡而產生的矛盾與沖突。

四

新條例的眾多優(yōu)勢在一定程度上緩解了公共利益和個人利益在房屋征收和補償?shù)拿?，但是得不到根本性的解決，筆者認為直補不是解決征地矛盾的關鍵，《國有土地上房屋征收和補償條例》仍然存在一定的劣勢。

第一，筆者認為，在新條例中缺少治理的決心。最近三年發(fā)生的8起拆遷自焚或活埋案中無一名地方官員因此受到追究。江蘇東海、鹽城，北京海淀，山東膠州，福建泉州，黑龍江東寧先后發(fā)生拆遷戶自焚，湖北武漢拆遷戶被鏟土機活埋，當?shù)毓賳T無一人被問責；就是唐福珍事件中被停職的科級干部在事件過后不久也是官復原職。如果想真正解決征地與補償中公共利益和個人利益的矛盾，關鍵并不是能補償多少，而應該是制約權力，對于在這一行政行為行使過程中建立一整套公平公正的處罰制度，加強行政監(jiān)督司法監(jiān)督的力度，把問責制落到實處，并應賦予群眾代表一定的參與權和談判權，這才能真正地實現(xiàn)公共權益和個人權利的平衡。

第二，關于公共利益和非公共利益進行嚴格區(qū)分是否能真正解決征收與補償中存在的矛盾。關于這一點我們要一分為二。筆者認為，更好的界定公共利益的目的是防止部分開發(fā)商以政府的名義，即以公共利益為名行己之利，實現(xiàn)“非公共利益”的目的，對于部分開發(fā)商是有一定的限定標準。但只是把開發(fā)商的這種行為由舊條例的混淆狀態(tài)，變?yōu)槿缃竦恼婵諣顟B(tài)，同時又增加了“外交需要”，筆者是否可以這樣理解，即便是開發(fā)商純粹的商業(yè)開發(fā)目的，只要其是“外交需要”作為條件，依然可以征收。在新條例中是否應該將“外交需要”的條件詮釋的更加明確，使政府，開發(fā)商和普通民眾均不產生重大誤解。

第三，關于征收主體。從新條例可以看出，市縣人民政府是理所當然的征收主體。第四條規(guī)定，市、縣級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。第15條規(guī)定，房屋征收部門應當對房屋征收范圍內房屋的權屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調查登記，被征收人應當予以配合。而這些內容的執(zhí)行，首先應該考慮的關系背景是市縣人民政府和房屋征收部門的關系。房屋征收部門能否作為行政主體以自己的名義行使行政職權最終獨立承擔法律責任？如果其不能作為行政主體行使行政職權，而只能以法律法規(guī)授權的組織或者受委托組織的身份行使職權，受委托的房屋征收實施單位和房屋征收部門又是什么關系？

第四，關于賠償。新《條例》明令禁止政府及房屋征收部門的工作人員在房屋征收與補償工作中不履行職責、濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊。禁止野蠻搬遷、暴力搬遷，禁止建設單位參與搬遷活動。禁止貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費用。禁止房地產價格評估機構或者房地產估價師出具虛假或者有重大差錯的評估報告。對違反者視情節(jié)輕重依法給予通報批評、行政處分、行政處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任，造成損失的，依法承擔賠償責任。但是對于具體的賠償標準卻沒有加以規(guī)定，只能參照《國家賠償法》。建議受賠償人應有權選擇賠償形式。比如是選擇貨幣賠償還是房屋賠償?shù)鹊?。這樣才能平衡公共利益和個人利益。

參考文獻：

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