摘要：為推進(jìn)新修訂《行政監(jiān)察法》深入實(shí)際，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制較制度創(chuàng)新、體制改革更具有可行性；為建立有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，研究新修訂法具有重要意義。基于二者的邏輯關(guān)系，以新修訂法為入手點(diǎn)，以聯(lián)動(dòng)機(jī)制各構(gòu)成要素為著眼點(diǎn)，建立模型。目標(biāo)有三：推動(dòng)《行政監(jiān)察法》貫徹落實(shí)，增強(qiáng)機(jī)制聯(lián)動(dòng)性以提高監(jiān)察效能，提供制度創(chuàng)新、體制改革的新思路。

關(guān)鍵詞：行政監(jiān)察法；監(jiān)察機(jī)制；聯(lián)動(dòng)機(jī)制模型

中圖分類號(hào)：D6文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）19-0238-02

一、基于主體要素建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制

新修訂法完善了對監(jiān)察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)與派出監(jiān)察人員的規(guī)定，但對主體的定位仍存在一些模糊不清的問題。建立主體內(nèi)部的聯(lián)動(dòng)機(jī)制：在新修訂法穩(wěn)定的前提下優(yōu)化監(jiān)察主體機(jī)制，保證新修訂法關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)規(guī)定的有效落實(shí)。

（一）建立雙重領(lǐng)導(dǎo)與行政專員聯(lián)動(dòng)機(jī)制

新修訂法對監(jiān)察人員主體的規(guī)定依舊存在與實(shí)際情況不相符合的問題，監(jiān)察主體是《行政監(jiān)察法》的基礎(chǔ)內(nèi)容，這個(gè)內(nèi)容與實(shí)際脫節(jié)，導(dǎo)致監(jiān)察主體不明，影響法律的落實(shí)同時(shí)造成機(jī)制的混亂。有學(xué)者提出以垂直領(lǐng)導(dǎo)取代雙重領(lǐng)導(dǎo)，如此改革監(jiān)察權(quán)自然更加獨(dú)立，不過實(shí)施起來卻有許多困難，最關(guān)鍵的問題就是監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員的工資都要轉(zhuǎn)為中央財(cái)政，由此而引發(fā)的附帶問題都很難解決。中國現(xiàn)在的民主程度還不足以完全鋪開監(jiān)察專員機(jī)制，因此如果全面推廣，這種不合“中國特色”的機(jī)制必然會(huì)迅速夭折。

建立行政監(jiān)察專員與雙重領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮雙重領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)收集信息和開展監(jiān)察工作這一優(yōu)勢，同時(shí)發(fā)揮行政監(jiān)察專員獨(dú)立性、自主性、權(quán)威性的優(yōu)勢。在不改變現(xiàn)有雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的前提下，通過先試點(diǎn)后推廣的漸進(jìn)式路徑、在特殊領(lǐng)域首先建立監(jiān)察專員機(jī)制是比較明智的選擇。

（二）建立統(tǒng)管交流與薪酬保障聯(lián)動(dòng)機(jī)制

新修訂法對派出機(jī)構(gòu)的體制做出了重要修改，修改的目的則在于使派出機(jī)構(gòu)體制更加符合實(shí)際情況，派出人員能公正合法的履行職責(zé)。為了使體制的修改能行之有效，必須要建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制以產(chǎn)生推動(dòng)力。

對派出機(jī)構(gòu)和監(jiān)察人員實(shí)行統(tǒng)一管理，對派出人員實(shí)行交流制度。派出機(jī)構(gòu)人員福利上與公務(wù)員存在差距，因此工資保障機(jī)制需要得到重視。建立“統(tǒng)管交流”和“工資保障”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制：合理的工資保障機(jī)制可提高派出人員的生活質(zhì)量，激發(fā)監(jiān)察工作的良性循環(huán)；統(tǒng)管機(jī)制有利于建立工資制度的有效訴求，從而為理順派出監(jiān)察機(jī)關(guān)體制提供動(dòng)力，增加派出機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

二、基于客體要素建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制

聯(lián)動(dòng)機(jī)制的有效運(yùn)行受機(jī)制自身因素與外部因素的雙重影響，明確客體才能發(fā)揮監(jiān)察機(jī)制的作用。此次修改擴(kuò)大了監(jiān)察對象范圍，城管、聯(lián)防隊(duì)員等眾多不具備國家公務(wù)員身份的人員就要接受監(jiān)察部門的監(jiān)察，行政機(jī)關(guān)的外聘人員將不再游離于行政監(jiān)察的范圍之外，城管暴力執(zhí)法等事件將被有效遏制。

（一）建立自束協(xié)同機(jī)制

監(jiān)察對象增加擴(kuò)大了行政監(jiān)察的范圍，有學(xué)者提出行政監(jiān)察法的修改應(yīng)該在監(jiān)察權(quán)的范圍、效力上有更加細(xì)化的規(guī)定。但是擴(kuò)大行政監(jiān)察權(quán)并不是深化新修訂法擴(kuò)大監(jiān)察范圍這一法條的正解，重點(diǎn)不應(yīng)在監(jiān)察權(quán)的范圍和效力上，而在于實(shí)踐中多元的監(jiān)督關(guān)系的處理上。因此為有效發(fā)揮行政監(jiān)察自我約束機(jī)制和與其他監(jiān)督形式協(xié)同機(jī)制二者的聯(lián)動(dòng)性，需建立自束協(xié)同機(jī)制。

（二）建立法律保障與利益訴求機(jī)制

監(jiān)察主體與客體之間應(yīng)建立法律保障與利益訴求的監(jiān)察機(jī)制，逐步完善的法律體系推動(dòng)監(jiān)察機(jī)制良性運(yùn)行，是使主體有效發(fā)揮職能的有力保障。然而新修訂《行政監(jiān)察法》未規(guī)定有關(guān)行政訴訟的內(nèi)容，不利于對監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行必要的監(jiān)督，不利于對被侵權(quán)人的權(quán)利救濟(jì)?！爸灰鄬θ苏J(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)、不履行法定職責(zé)、超越職權(quán)等具體行政行為損害了自己的合法權(quán)益，在行政訴訟法的受案范圍內(nèi)均可提起訴訟”。建立利益訴求與法律保障的聯(lián)動(dòng)機(jī)制在有效發(fā)揮主體功能的同時(shí)制約監(jiān)察權(quán)利的濫用、監(jiān)察人員的失職。如此有力的強(qiáng)化了依法監(jiān)察，新修訂法才會(huì)落到實(shí)處。

三、基于職能要素構(gòu)建聯(lián)動(dòng)機(jī)制

（一）建立動(dòng)力束他聯(lián)動(dòng)機(jī)制

“束他”即主體對客體的約束，發(fā)揮監(jiān)察職能根本在于對監(jiān)察對象進(jìn)行有效控制。然而現(xiàn)有監(jiān)察體制存在的缺陷限制監(jiān)察機(jī)關(guān)有效發(fā)揮職能，例如在行政機(jī)構(gòu)設(shè)置與監(jiān)察機(jī)關(guān)的預(yù)算來源。在行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，按照現(xiàn)行行政監(jiān)察的法律規(guī)定，各級政府對行政監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置的審批權(quán)，嚴(yán)重削弱了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)正常職能的發(fā)揮；在財(cái)政方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)的預(yù)算來自其財(cái)政部門，而財(cái)政部門就是其監(jiān)察對象，其人員編制勞動(dòng)工資等受本級人民政府的相關(guān)部門統(tǒng)一支配和安排，這樣檢察機(jī)關(guān)受制于人很難有效發(fā)揮職能。

1.建立廉政信用與人員保障的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。運(yùn)用信息技術(shù)改造傳統(tǒng)政府管理方式，積極實(shí)現(xiàn)能夠體現(xiàn)依法行政與民主行政的新模式。新修訂法規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)自身需信息公開同時(shí)監(jiān)控監(jiān)察對象政務(wù)公開的情況，信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)可提供一種具有公開性、透明性、高效性的監(jiān)察媒介，是政務(wù)公開的載體，也是開展糾風(fēng)工作的有效途徑。廉政信用機(jī)制即廉政檔案、信用機(jī)制，它結(jié)合網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代信息與信用兩大要素，通過構(gòu)架網(wǎng)絡(luò)信用平臺(tái)與公開監(jiān)察客體可披露信息，有效約束監(jiān)察客體的廉政行為、考察其行政效率，削弱不正之風(fēng)。開放化的信息卻使得監(jiān)察人員在開展工作中更有遭受報(bào)復(fù)與陷害的風(fēng)險(xiǎn)，完善的人員保障機(jī)制滿足監(jiān)察人員及其家人基本生活的需要、安全的需要，可降低風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，是監(jiān)察人員樹立監(jiān)察信心形成監(jiān)察意識(shí)的前提條件。

2．建立正負(fù)激勵(lì)與預(yù)防問責(zé)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。對監(jiān)察行政問責(zé)的忽視，新修訂法增加了問責(zé)處理的監(jiān)察建議，但缺少對監(jiān)察官員行政問責(zé)與官員復(fù)出問題的監(jiān)察建議，因此必須建立有效的問責(zé)機(jī)制彌補(bǔ)法律條文的漏洞。近年來的監(jiān)察工作重點(diǎn)大都落在解決出現(xiàn)重大影響的惡性案件上，治水關(guān)鍵是治理源頭，缺少事前預(yù)防這一重要環(huán)節(jié)造成了極大的行政成本浪費(fèi)、降低了行政監(jiān)察的效率。建立預(yù)防問責(zé)機(jī)制“治源收口” 根本上改善監(jiān)察方法滯后與行政問責(zé)難以實(shí)現(xiàn)的問題。受“近因效應(yīng)”、“暈輪效應(yīng)”、“首因效應(yīng)”心理因素的影響，行政人員在工作中因心理局限缺乏必要的積極性?！邦A(yù)防問責(zé)”針對監(jiān)察對象行使行政權(quán)力開展行政活動(dòng)的初期與末期，因此內(nèi)容模糊且復(fù)雜，更加需要有效的激勵(lì)制度。

（二）執(zhí)法操作與信訪舉報(bào)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

依法精神的行政監(jiān)察體系文化、監(jiān)察人員自覺的法律意識(shí)是促進(jìn)監(jiān)察機(jī)制良性運(yùn)行的根本動(dòng)力，執(zhí)法操作是逐漸挖掘這種動(dòng)力的基本途徑。新修訂法最大的亮點(diǎn)就是對信訪舉報(bào)機(jī)制的完善?！胺锤斡埂薄澒俚渿⒂构僬`國，效能監(jiān)察、政務(wù)公開是治“庸”，廉政監(jiān)察、糾風(fēng)是治“腐”。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)“反腐治庸”獲得成效需要群眾的支持。多年來檢舉機(jī)制礙于自身限制又缺少法律保障，檢舉人受到打擊報(bào)復(fù)時(shí)有發(fā)生。檢舉渠道不暢通，檢舉人沒有人身安全保障極大的限制了民眾的利益訴求有礙于民主社會(huì)的發(fā)展。新修訂法此項(xiàng)規(guī)定有助于完善現(xiàn)有的信訪舉報(bào)機(jī)制。

信訪舉報(bào)機(jī)制發(fā)揮效能基于執(zhí)法操作機(jī)制的推動(dòng)作用，因此良性的信訪舉報(bào)機(jī)制需借助監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)法操作才有可能實(shí)現(xiàn)。此監(jiān)察聯(lián)動(dòng)機(jī)制貫穿始終，有利于提高監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)察職責(zé)的能力。

四、構(gòu)建模型

基于主體、客體、職能三大主要素構(gòu)建聯(lián)動(dòng)機(jī)制模型（如圖1所示）。模型即監(jiān)察機(jī)制是依托于監(jiān)察機(jī)關(guān)這一載體，特定主體針對特定客體行使監(jiān)察權(quán)力發(fā)揮監(jiān)察職能的“帶規(guī)律性模式”。

以模型為參照標(biāo)準(zhǔn)從聯(lián)系的視角研究動(dòng)態(tài)運(yùn)行中的各個(gè)要素，走出對研究對象孤立分析的困境，以此加快體制改革與制度創(chuàng)新從而真正的提高行政監(jiān)察的效能。此模型并不完善存在局限，實(shí)踐研究等工作有待于進(jìn)一步完成。

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