摘要：如何幫助弱勢群體，也最能體現(xiàn)出施政的理念和作為。在社會保障體系中，社會救助扮演著“基石”的角色，起著保底的作用。通過考察江西省市弱勢群體的生存發(fā)展現(xiàn)狀，探討江西省現(xiàn)行社會求助體系建設(shè)現(xiàn)狀及面臨的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：弱勢群體；社會救助；社會保障

中圖分類號：C91文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）19-0225-02

一、社會救助、弱勢群體的概念界定

1.何為社會救助？社會救助指的是，國家和社會對無法定義務(wù)撫養(yǎng)人、無勞動能力、無生活來源的老年人、殘疾人、未成年人，或者因天災(zāi)人禍造成生活困難、不能完全保障基本生活的城鎮(zhèn)無業(yè)居民和農(nóng)村村民給予的接濟和幫助。這也是根據(jù)中國民政部有關(guān)部門的工作范圍確定的定義。亞洲發(fā)展銀行的定義包括比較狹窄和比較寬泛的兩種，狹義的社會救助是針對因為各種原因?qū)е码y以維持最低生活水平的公民，由中央或地方政府依據(jù)預(yù)定的資格定義的標準和家計調(diào)查的結(jié)果，給予的最低水平的現(xiàn)金或?qū)嵨飵椭允蛊渥畹蜕畹玫奖Ｕ?。廣義的指社會救助是針對因為各種原因?qū)е码y以維持最低生活水平的公民，由國家和社會依據(jù)法定的資格定義的標準，給予現(xiàn)金或?qū)嵨锏膸椭?，以使其最低生活得到保障。本研究采用狹義，因為中國的社會救助制度真正發(fā)展成“安全網(wǎng)”，需要國家在正式的供給中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

2.社會福利、社會保障、社會保護概念辨析。社會救助和其他一些制度安排，如社會保險一起，對公民提供保護，減少他們生活中的風(fēng)險。社會救助與社會福利（social welfare）、社會保障（social security）和社會保護（social protection）有一定的相同點，但并不完全等同，許多人認識上存在著誤區(qū)，將它們混為一談，本文將對相關(guān)概念進行辨析。

社會福利指保護公民福利的制度化的政府責(zé)任。在許多國家中僅僅代表社會保險和社會救助的社會保障制度（social security，英文原意為“社會安全”）作為制度主體，社會保險、 社會福利服務(wù)、社會救助和優(yōu)撫安置等重要的制度則變成了“社會保障”的組成部分，從制度上被降低到福利制度的較為次要的組成部分。尤其是當(dāng)主要負責(zé)社會保險的勞動部被改組為“勞動和社會保障部”之后，代表普遍性原則的、與工作歷史相聯(lián)系的社會保險得到加強，而主要為弱勢群體提供幫助的其他福利和救助工作沒有得到相應(yīng)的發(fā)展和加強。

社會保障英語翻譯“Social Security” 是社會政策研究中廣泛應(yīng)用的另一個概念。社會救助是社會保障的兩個核心項目之一（另一個是社會保險）。社會保障制度的目標是針對現(xiàn)代社會中八種主要的收入風(fēng)險，即疾病、老年、妊娠、工傷、殘疾、失業(yè)、喪偶等。由于在很多西方國家，社會保險是社會保障的主體項目，社會保障和社會保險有時被作為同義詞來使用。

3.弱勢群體的界定及內(nèi)涵。學(xué)術(shù)界一般把弱勢群體分為兩類：生理性弱勢群體和社會性弱勢群體。前者有著明顯的生理原因，如年齡、疾病等；后者則基本上是社會原因造成的，如下崗、失業(yè)、受排斥等。從中國弱勢群體的整體情況看，主體是社會性弱勢群體，主要是由于社會原因?qū)е缕湎萦谌鮿莸匚坏?，因此，?yīng)當(dāng)側(cè)重從社會支持的角度考慮問題。據(jù)中國勞動和社會保障部社會保險研究所所長何平分析，弱勢群體主要包括四部分人：一是下崗職工，或已經(jīng)出了再就業(yè)服務(wù)中心、但仍然沒有找到工作的人。這部分人群中，女工多、年齡大、知識層次和再就業(yè)能力較低，沒有穩(wěn)定的收入來源。二是“體制外”的人，即那些從來沒有在國有單位工作過，靠打零工、擺小攤養(yǎng)家糊口的人以及殘疾人和孤寡老人。三是進城的農(nóng)民工。他們沒有享受到城里勞動者的同等待遇，單位并沒有按照《勞動法》為他們交納各種社會保險。他們有活干，但受歧視。還有一部分是較早退休的“體制內(nèi)”人員。這部分人主要是從集體企業(yè)退下來的，當(dāng)初退休時工資水平非常低，只有一百多元，加上各種補助也不過二三百元。許多人原來的單位現(xiàn)在要么破產(chǎn)，要么奄奄一息，沒人為他們交納醫(yī)療等社會保險。

二、社會救助的原則

從三個主要的方面看，在經(jīng)合組織國家中，社會救助的指導(dǎo)原則都大同小異：第一，要保障最低生活；第二，待遇接受者沒有足夠的生活來源；第三，制度不鼓勵長期依賴社會救助，鼓勵受益者自立和脫離社會救助的幫助。雖然這三個原則大同小異，但在實踐中，有很多差異。什么是要保障的最低生活，有些國家提出“合理的”、“適量的”，有些國家提出“有尊嚴”的生活。具體定在什么標準，不同國家之間的差距非常大。雖然所有的社會救助都要求待遇接受者沒有足夠的生活來源，但是對“來源”的解釋有很大的差異。社會救助屬于“補救型”政策，原則上要求申請人窮盡所有可能的幫助資源，才可以申領(lǐng)公共救助。但是，具體化起來，問題還是很多，如“可能的幫助”應(yīng)該包括那些人，在不同的國家有不同的定義。另外，就個人來說，哪些資源，在什么程度上可以排除在外，這甚至可以包括個人可以參加多少時間的工作，仍然有資格領(lǐng)取待遇等。制度不鼓勵長期依賴社會救助，鼓勵受益者自立和脫離社會救助的幫助。這一個原則已經(jīng)被公開強調(diào)了半個世紀，但是，沒有一個經(jīng)合組織國家拿出了有效的辦法實現(xiàn)這個原則。所以限制待遇接受期的方法一般限于失業(yè)救助或?qū)μ厥忸愋腿后w的救助（如單親家長），對一般性救助進行限制的國家不多。就是對特殊群體的限制，政策是否成功也要取決與勞動力市場政策和就業(yè)政策是否成功。

三、江西省弱勢群體社會求助體系建設(shè)取得的成效與不足

近年來，江西省基本建立并完善了城鄉(xiāng)低保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、農(nóng)村五保供養(yǎng)、臨時救助、精減職工救濟等社會救助制度，構(gòu)建了一張覆蓋全省困難群眾的社會救助網(wǎng)。保障了全省近300萬困難群眾的基本生活，其中城市低保對象93萬人，農(nóng)村低保對象150萬人，農(nóng)村五保供養(yǎng)對象22.55萬人，精減職工救濟對象3.5萬人，社會救助覆蓋面達到全省總?cè)丝诘?％。的社會救助工作取得明顯成效，較好地保障了城鄉(xiāng)困難群眾的基本生活。

1.救助標準有所提高。城市低保全省平均保障標準達到212元，月人均補助161元，其中南昌市、九江市、新余市達到170元以上。農(nóng)村低保全省平均保障標準達到106元，月人均補助68元，新余市達到86元，九江市、南昌市、萍鄉(xiāng)市、吉安市達到70元以上。實施臨時救助4.25萬人次，發(fā)放救助資金4 250萬元，人均救助1 000元，實施醫(yī)療救助70.09萬人次，發(fā)放救助資金7.73億元，其中住院救助21.87萬人次，發(fā)放住院救助資金6.71億元，人均每次救助3 066元，最高救助額達到11萬元。開展了“光明· 微笑”工程，為10 102名貧困患者免費實施了白內(nèi)障手術(shù)，為185名貧困家庭的唇腭裂兒童實施了免費手術(shù)，實施了“愛心醫(yī)療救助”，對642名貧困家庭的先天性心臟病患者免費手術(shù)治療。

2.救助資金持續(xù)增長。2009年，中央和省級共投入社會救助資金42.5億元，其中：城市低保資金19.76億元，比2008年增加2.63億元，增長15.3%。農(nóng)村低保資金14.21億元，比2008年增加4.86億元，增長52%。城鄉(xiāng)醫(yī)療救助資金9.24億元，比2008年增加2.34億元，增長34％。此外，2009年省級還新增安排了臨時救助資金4 000萬元，新增安排了三院工作人員補貼1 000萬元，實現(xiàn)了零的突破。各地也加大了配套資金落實力度，共安排配套資金5.05億元，南昌、新余等地還超額配套了資金。

3.城鄉(xiāng)低保動態(tài)管理，低保整頓力度加大。2009年，各地堅持低保動態(tài)管理年審制度，實施城鄉(xiāng)低保動態(tài)管理44萬人次，占保障人數(shù)的18％，動態(tài)管理力度有所加大，調(diào)整人數(shù)較往年有所提升，進一步朝著“保障對象有進有出，保障水平有升有降”的方向邁進。另外，全省普遍開展了低保疑似重復(fù)申請人核查活動，通過社會救助信息網(wǎng)進行信息比對，查找出重復(fù)申請享受人員1 537人，按社會救助政策嚴加處理，維護了低保政策的嚴肅性和權(quán)威性。撫州、吉安、鷹潭、萬年、樟樹等地還開展了全面清理整頓工作，取得了良好效果。新余市建立低保問責(zé)制度，吉安市對村干部親屬享受低保情況實行備案，九江市實行低保三級聯(lián)審，吉州區(qū)實行低保聽證制度，都是值得推廣的。

4.敬老院管理服務(wù)水平進一步提升。各地積極開展星級敬老院評定活動，各地共評定三星級敬老院400余所，四星級敬老院200余所，申報五星級敬老院100所，占敬老院總數(shù)的43％。通過星級敬老院評定活動，各地充分發(fā)揮星級敬老院的示范帶動作用，在加強工作人員隊伍、完善基礎(chǔ)設(shè)施、強化內(nèi)務(wù)管理、發(fā)展庭院經(jīng)濟、提供人性化服務(wù)等方面有較大幅度的提高，吉安市、宜春市、贛州市、萍鄉(xiāng)市堅持全面推進敬老院建設(shè)，管理水平不斷提升，景德鎮(zhèn)市、九江市、南昌市、撫州市敬老院建設(shè)管理進步幅度大，效果顯現(xiàn)。

我們社會救助水平距離困難群眾的需求還有一定的差距，低保提標提補工作任務(wù)還很重，農(nóng)村五保供養(yǎng)標準一直低于全國平均水平，醫(yī)療救助水平相對于巨額醫(yī)療費用來說仍然是杯水車薪；低保規(guī)范化管理還任重而道遠，人情保、關(guān)系保等問題沒有得到徹底解決；臨時救助資金結(jié)余過多的現(xiàn)象還在一些地方存在，操作模式和救助程序仍有待于進一步規(guī)范等等。

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[8]江西省民政局，http：//www.jxmzw.gov.cn/.[責(zé)任編輯 王曉燕]