摘要：應(yīng)對(duì)氣候變化的全球治理無疑是當(dāng)今世界最受關(guān)注的治理實(shí)踐。與人們的期望相背，氣候治理的實(shí)踐一直都是并將在可見的將來都會(huì)是舉步維艱的。之所以如此，是由氣候治理的內(nèi)在困境所決定的；因此，有效的治理路徑只能是立足于現(xiàn)實(shí)困境之上的謹(jǐn)慎探索。

關(guān)鍵詞：氣候變化；全球治理；困境；路徑

中圖分類號(hào)：C93文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）19-0211-04

一、氣候變化全球治理的處境

在當(dāng)今各類全球治理的實(shí)踐中，應(yīng)對(duì)氣候變化的全球治理無疑是最受關(guān)注的。由于氣候變化、特別是氣候惡化所導(dǎo)致的消極后果對(duì)人類影響的普遍性，促使國際社會(huì)至少在理念層面上齊心協(xié)力地致力于尋求對(duì)策以降低發(fā)展所帶來的氣候變化成本。

氣候環(huán)境對(duì)人類生產(chǎn)生活的影響古已有之，然而將這一問題納入政治框架進(jìn)行討論則是始于1972年召開的聯(lián)合國人類環(huán)境大會(huì)。關(guān)于氣候問題的討論重點(diǎn)，也由最初的科學(xué)認(rèn)知領(lǐng)域發(fā)展到后來的經(jīng)濟(jì)層面，再到目前的政治博弈階段?，F(xiàn)階段氣候治理的實(shí)踐主要在三個(gè)層面開展，即國際、區(qū)域和國家層面。

1.以聯(lián)合國為首的政府間組織主導(dǎo)下的氣候治理實(shí)踐。這些機(jī)制包括聯(lián)合國大會(huì)通過決議召開的三次全球環(huán)境會(huì)議，聯(lián)合國氣候變化專門委員會(huì)、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、全球環(huán)境基金機(jī)制、聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)等。在氣候變化全球治理進(jìn)程中，特別值得一提的是《京都議定書》的通過，具有里程碑的意義。盡管在已達(dá)成的條約中，“許多重大問題（諸如實(shí)施細(xì)則、遵約程序、資金供給以及締約方之間的區(qū)別待遇等問題）并不成熟或者仍處于談判之中，但其所確立的諸多原則規(guī)范以及在此過程中頻繁出現(xiàn)的國際外交活動(dòng)和國際立法行為在一定程度上標(biāo)志著國際氣候治理機(jī)制的初步確立?！痹趹?yīng)對(duì)氣候變化問題的談判中，在上述寬泛的框架之下，主權(quán)國家之間展開了戰(zhàn)略上的合縱連橫，以利益的異同為界，形成了歐盟、傘形集團(tuán)、七十七國集團(tuán)加中國的利益同盟。他們之間圍繞氣候變化問題的談判互動(dòng)和立法實(shí)踐是全球氣候治理進(jìn)程的主體力量。

2.區(qū)域性的組織在氣候變化全球治理中的作為。在地區(qū)層次，如何應(yīng)對(duì)氣候變化問題也成為區(qū)域性國際會(huì)議談?wù)摰臒狳c(diǎn)話題之一，如亞太經(jīng)合組織將氣候變化納入討論，并著手制定相應(yīng)合作機(jī)制。“2005年，在英國舉辦的西方八國首腦加五個(gè)發(fā)展中大國首腦（G8+5）會(huì)議上，氣候變化第一次作為主要議題列入諸強(qiáng)議程”。“2006年，美國發(fā)起亞太清潔發(fā)展伙伴計(jì)劃，這在很大程度上就是一種國際政治考慮。”

3.以國別為中心參與的氣候治理。無論是在聯(lián)合國框架下還是在區(qū)域性組織之下達(dá)成的氣候治理協(xié)議，最終都必須依靠民族國家在國內(nèi)去落實(shí)。因此，民族國家在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上的談判立場和對(duì)已達(dá)成協(xié)議的國內(nèi)落實(shí)情況也是全球治理的重要方面。

在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上，一方面是如火如荼地召開的各種國際、地區(qū)及雙邊會(huì)議暨談判，另一方面是實(shí)踐層面上有效治理的嚴(yán)重滯后和不足。究其原因，可以歸納為如下方面。第一，現(xiàn)存的治理框架的內(nèi)在局限性。制度一經(jīng)確立，就會(huì)產(chǎn)生自我保存的傾向，形成制度的惰性，提高改良和改革的門檻和成本。因此對(duì)于目前尚不完善的氣候治理制度的進(jìn)一步完善都將不是易事。目前關(guān)于氣候變化全球治理的松散結(jié)構(gòu)作為一種現(xiàn)實(shí)，有其合理性，但在其中并沒有體現(xiàn)出弱國小國的價(jià)值關(guān)切和利益關(guān)涉，體現(xiàn)的是一種權(quán)力政治在氣候變化治理領(lǐng)域的繼續(xù)。正因如此，“制度至關(guān)重要，但制度也有副作用甚至危險(xiǎn)性，可能導(dǎo)致剝削與壓迫，從而造成“治理困境”（governance dilemma），這種情況在氣候變化全球治理中多多少少也都存在。而要改變這種狀況，前景不容樂觀，在可見的將來，現(xiàn)狀都將延續(xù)。第二，氣候治理的現(xiàn)有協(xié)議所折射出來的問題。毫無疑問，在緩慢開啟的全球氣候治理中，《京都議定書》的達(dá)成和生效是最具里程碑意義的，它標(biāo)志著人類“邁出了全球氣候談判的第一步，產(chǎn)生了具有法律效用的二氧化碳減排國際協(xié)約；開創(chuàng)了清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）等京都靈活機(jī)制的市場，目前已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家—發(fā)展中國家兼顧可持續(xù)發(fā)展和減排行動(dòng)雙贏戰(zhàn)略的表率”。然而盡管《京都議定書》的達(dá)成對(duì)氣候治理的推進(jìn)功不可沒，但這并不表明《京都議定書》所體現(xiàn)的就是全球治理的最好方式，對(duì)這一協(xié)議的全面分析將有助于全球治理的未來進(jìn)步?！啊毒┒甲h定書》沒有廣泛的參與者，特別是它沒有激起美國的參與欲望。雖然易于將其歸咎于布什政府。然而美國參議院在京都談判之前的1997年7月，表決通過了不簽署協(xié)議的決議，認(rèn)為美國不應(yīng)該簽署任何危害其經(jīng)濟(jì)的條約”……這一決議“以95∶0的比例通過?！薄毒┒甲h定書》也沒有監(jiān)督簽約國對(duì)協(xié)議的實(shí)施。如加拿大作為簽約國，理應(yīng)在2008—2012年期間以1990年為參照減排6%，而事實(shí)上是加拿大的排放量有30%超出了這一目標(biāo)。第三，有效治理機(jī)制的不足。應(yīng)對(duì)氣候變化問題的全球治理機(jī)制還嚴(yán)重不足，在氣候變化問題上并沒有產(chǎn)生一種合理有效的國際性框架，更高效合理的氣候治理機(jī)制尚在未知當(dāng)中。在那些批判者看來，目前的治理僅僅是部分社的議程，合作治理也像賺錢買賣，并沒有改變社會(huì)或政治環(huán)境。

二、氣候變化全球治理的困境

（一）由主權(quán)國家體系引起的困境

全球治理的部分困境是由主權(quán)國家的身份現(xiàn)實(shí)所引發(fā)和加深的，主權(quán)國家的理性行為在面對(duì)全球公益性問題時(shí)顯得力不從心。在多大程度上緩解個(gè)體理性與集體不理性以及利益的結(jié)構(gòu)性沖突，是對(duì)全球治理的長期挑戰(zhàn)。

1.受害程度與治理能力的差異導(dǎo)致難以協(xié)調(diào)治理步調(diào)。當(dāng)今世界是全球相互依賴的，這種說法雖然是事實(shí)，但也在一定程度上容易使人們忽視相互依賴的不對(duì)稱性，這種情況在氣候變化領(lǐng)域中格外明顯。在氣候變化領(lǐng)域的不對(duì)稱性、不平衡性表現(xiàn)如下。受氣候變化影響的不同導(dǎo)致各國應(yīng)對(duì)治理的態(tài)度不同；而國家實(shí)力的不同導(dǎo)致治理能力的不同，使得氣候治理的推進(jìn)也是國家之間利益與實(shí)力的博弈。在一定程度上，那些最貧窮的國家是最易受氣候變化影響的國家，也是最無力應(yīng)對(duì)這種影響的國家，他們擁有“更少的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和制度能力”應(yīng)對(duì)氣候變化。在應(yīng)對(duì)氣候變化全球治理的過程中，出現(xiàn)了強(qiáng)者更強(qiáng)、弱者更弱的馬太效應(yīng)，“全球化既產(chǎn)生了分裂也創(chuàng)造了整合”。氣候變化對(duì)全球的消極影響是不均衡分布的，貧窮國家的脆弱性尤為引入關(guān)注；“氣候變化也將進(jìn)一步減少窮人獲取飲用水的機(jī)會(huì)，進(jìn)而影響他們的衛(wèi)生健康狀況”，“并且會(huì)真實(shí)地在亞非拉威脅到食品的安全” ?！皳?jù)政府間氣候變化專門委員會(huì)估計(jì)，最不發(fā)達(dá)的非洲地區(qū)受全球暖化的影響將會(huì)最深，其糧食產(chǎn)量會(huì)大大下降，到2020年將有多達(dá)2.5億人面臨飲用水短缺問題，小島嶼國家更面臨直接被海水淹沒的可能性?！迸c此同時(shí)，應(yīng)對(duì)氣候變化的成本也是有國別差異的。對(duì)于消除氣候變化所需支付的成本，有研究表明，為了使二氧化碳濃度在2100年時(shí)保持在前工業(yè)時(shí)期的2倍，在這種轉(zhuǎn)變過程中，發(fā)達(dá)國家需支付2%的經(jīng)濟(jì)出口量，而發(fā)展中國家將承擔(dān)更高的經(jīng)濟(jì)成本。

2.個(gè)體理性選擇與集體非理性后果的問題?！皞€(gè)體對(duì)公共利益的冷漠，或者說個(gè)體理性與集體理性矛盾，是全球公共問題治理過程中各國之間合作面臨的最大障礙?！睔夂蜃兓瘑栴}作為全球公共問題，之所以會(huì)出現(xiàn)治理不足的局面，正是由“公地的悲劇”和“集體行動(dòng)的邏輯”所導(dǎo)致的。具體而言，全球減排空間可以看做是個(gè)別消費(fèi)、集體治理的公共物品，問題本身的屬性決定了解決問題的難度。正是由于主權(quán)國家以民族利益為重，在面對(duì)公共問題時(shí)采取以鄰為壑的政策，導(dǎo)致對(duì)公共問題的治理無人問津，而最后又反過來間接地難以免于其害?！叭驕p排空間的稀缺性是全球氣候變化治理特殊性的關(guān)鍵點(diǎn)”，氣候變化全球治理的特點(diǎn)就是各國從全球氣候變化匯總受益和受損差異。在全球治理過程中，“個(gè)體對(duì)公共利益的冷漠，或者說個(gè)體理性與集體理性矛盾，是全球公共問題治理過程中各國之間合作面臨的最大障礙?！?/p>

3.主權(quán)國家國內(nèi)政治對(duì)國際治理的影響。應(yīng)對(duì)氣候變化的全球治理，最終治理的效果取決于實(shí)際行動(dòng)；國際治理作為國內(nèi)治理的延伸，國內(nèi)政治中的各種派別和利益集團(tuán)對(duì)氣候變化問題的態(tài)度左右著國家在國際談判中的態(tài)度，同時(shí)，已達(dá)成的協(xié)議的落實(shí)也有待于國內(nèi)各部門的配合。因此主權(quán)國家參與全球治理時(shí)，受制于國內(nèi)政治，民主政體要求國務(wù)院要向人民負(fù)責(zé)，氣候變化的“外部性或者外溢效應(yīng)不是他們的首要關(guān)切”。

（二）由治理的多元主體引起的困境

1.多主體治理的效率問題。全球治理是一種開放的進(jìn)程，治理的主體可以是國家間、個(gè)體間、政府間組織、以及民間組織、跨國公司等等。而這種情況容易導(dǎo)致出現(xiàn)兩種后果，其一，分散的多主體針對(duì)同一問題開展的治理活動(dòng)可能由于缺乏內(nèi)在的協(xié)調(diào)而在功能上多有重合，重復(fù)建設(shè)，不易發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)；其二，在同一項(xiàng)治理實(shí)踐活動(dòng)中，過多的參與主體將可能會(huì)集思廣益，有利于治理，但也會(huì)導(dǎo)致治理協(xié)議的達(dá)成往往是曠日持久，效率低下的。

2.多元主體所承擔(dān)的治理責(zé)任問題。在全球治理中，過多主體的參與也會(huì)引發(fā)責(zé)任分擔(dān)的問題?！爱?dāng)保護(hù)環(huán)境成為所有人的責(zé)任時(shí)，難道不意味著它就不是任何人的責(zé)任嗎？如何去解釋民族國家在其中扮演的作為或不作為的角色？如果有必要的話，我們?nèi)绾未_保和度量國界之外主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任的主體所擔(dān)當(dāng)?shù)膹?qiáng)制性義務(wù)？”所有這些問題都是在全球治理中面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題，對(duì)這些問題的解決和協(xié)調(diào)過程可正是全球治理本身的完善進(jìn)步過程。

（三）由治理的價(jià)值訴求所引發(fā)的困境

全球性問題“存在的普遍性，挑戰(zhàn)的共同性，利益的相關(guān)性”，都呼吁人類社會(huì)能夠以超脫狹隘自利的民族國家視角，去關(guān)懷世界范圍內(nèi)所存在的基本的困境。然而事實(shí)上，主權(quán)國家的行為往往是以對(duì)利益的追求為風(fēng)向標(biāo)的，而面對(duì)全球性問題，主權(quán)國家到底應(yīng)該如何超脫以及能否超脫國家利益的視角都成為懸念中的問題，對(duì)于這些方面我們不能盲目樂觀；還需考慮在可見的將來若始終無法超脫主權(quán)國家視角的話，面對(duì)最脆弱而受氣候變化影響最大的國家，到底應(yīng)該如何確保他們的利益。

1.實(shí)踐中的治理能否體現(xiàn)價(jià)值關(guān)懷?；氐皆c(diǎn)考察的話，不難發(fā)現(xiàn)全球治理的興起是以不同于權(quán)力統(tǒng)治的方式來解決全球性公共問題，之所以需要治理，是由于傳統(tǒng)的權(quán)力政治模式已經(jīng)無法解決此類問題。因此全球治理需要超越傳統(tǒng)政治統(tǒng)治的一個(gè)方面就是要在治理中體現(xiàn)價(jià)值關(guān)懷，有一種倫理關(guān)照。

現(xiàn)實(shí)中的全球治理到底是否體現(xiàn)了倫理關(guān)懷呢？對(duì)這個(gè)問題的回答不容樂觀，“貝克就一針見血地指出，全球化論者盡管不是為某種政治制度制造一種意識(shí)形態(tài)，但無意之中卻創(chuàng)造了一種世界強(qiáng)權(quán)政治的世界主義倫理”，并將這種權(quán)力倫理與全球治理嫁接，喬裝打扮成全球立場。

2.治理應(yīng)該體現(xiàn)何種價(jià)值觀念問題。關(guān)于全球治理的價(jià)值理念，可以從兩個(gè)視角來考慮，“一個(gè)是基于普遍主義基礎(chǔ)上的、強(qiáng)調(diào)為全球所認(rèn)同的價(jià)值，即‘全球’價(jià)值。一個(gè)則是基于特殊主義的、保守各個(gè)國家或文化傳統(tǒng)中形成的價(jià)值理念，而認(rèn)可各種特殊主義的價(jià)值體系在全球突兀、對(duì)峙地存在的全球‘價(jià)值’。”目前的全球治理實(shí)踐體現(xiàn)的更多的都是價(jià)值關(guān)懷上的特殊主義，主要是西方觀念的體現(xiàn)，因而使得現(xiàn)有全球治理的代表性問題飽受質(zhì)疑；當(dāng)然普遍主義價(jià)值理念的選取并非易事，正因如此，中國學(xué)者指出，全球治理中體現(xiàn)的“全球價(jià)值必須是一種底線價(jià)值，是因?yàn)榈拙€價(jià)值具有最為廣泛的認(rèn)同空間”。

3.關(guān)于無力表達(dá)關(guān)切的國家所面臨的全球治理問題如何應(yīng)對(duì)。全球治理的現(xiàn)有框架體現(xiàn)的是在國際社會(huì)中有話語權(quán)的國家的治理，那么對(duì)于那些國小力薄的國家正在遭受其害的公共問題到底應(yīng)該如何治理？這些問題到底是不是全球治理議題中的問題？“并不是所有的利益都被組織起來，都處于流動(dòng)之中。舉例來說，世界共同體中那些多數(shù)極貧和弱勢群體就沒有什么有效的權(quán)利。就此而言，跨國公民社會(huì)不是世界人民的代表，而其構(gòu)建的民主政府領(lǐng)土形式的活動(dòng)也一直處于模棱兩可的關(guān)系中?！?/p>

三、氣候變化全球治理的路徑

1.借重主權(quán)國家是全球治理有效推進(jìn)的保障。國際治理的困境在一定程度上是由于當(dāng)今國際政治行為主體依然是主權(quán)國家，而現(xiàn)實(shí)中的國際治理之所以舉步維艱，成就有限，就是由于主權(quán)國家在治理過程中的因利益沖突收益差異而導(dǎo)致的各國對(duì)治理的態(tài)度與參與程度也參差不齊。

在談到全球化以及全球治理這些詞匯時(shí)，從表面上來看他們體現(xiàn)的是國際社會(huì)中那些被喚醒的非國家行為體的上臺(tái)，因而使得有關(guān)全球治理中主權(quán)國家的作用容易被漠視，為非政府組織的預(yù)期作為而歡欣鼓舞；甚至在一些人看來，其他非政府組織的登場似乎昭示著主權(quán)國家體系即將被掃入歷史的垃圾堆，將會(huì)終結(jié)維斯特伐利亞體系，從而有利于解決當(dāng)今時(shí)代的公共性問題。

然而在事實(shí)上，全球治理的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)必須要充分借重主權(quán)國家的作用。由于氣候變化本身的復(fù)雜性，要想以實(shí)際行動(dòng)推動(dòng)氣候變暖速度的減緩，不僅需要主權(quán)國家間達(dá)成共識(shí)，簽署相關(guān)的協(xié)議；更重要的是這些協(xié)議的落實(shí)需要各國國內(nèi)相關(guān)部門的配套支持，因此在全球治理的過程中主權(quán)國家的作用是其他非政府組織所難以比擬的。“全球化的加速和全球治理的興起并沒有也不可能排斥民族國家的作用，把全球治理理解為‘給超出國家獨(dú)立解決能力范圍的社會(huì)和政治問題帶來更有秩序和更可靠的解決辦法的努力’，不過是一種理想的設(shè)計(jì)?！?/p>

在全球治理的進(jìn)程中，我們一方面需要積極支持非政府組織的作用，另一方面也需要鼓動(dòng)政府間組織以及主權(quán)國家對(duì)全球治理的全面參與，這既是在全球治理既有成績的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是未來全球治理推進(jìn)和改善的保障。

2.大國協(xié)調(diào)可以加速氣候治理。氣候變化全球治理的理想狀態(tài)意味著盡量地滿足多元主體的關(guān)切、偏好和訴求，然而考慮到治理過程中龐雜而又立場不同的主體，這種狀況只能是孜孜以求的一種追求或者期望的方向。有效可行的治理只能是各主體間立場協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，在這種協(xié)調(diào)中可能有利益的爭執(zhí)和價(jià)值的爭議，而最終的治理結(jié)果只能是多方妥協(xié)平衡的產(chǎn)物。就當(dāng)今國際社會(huì)的現(xiàn)實(shí)而言，全球治理的推進(jìn)與大國間的協(xié)調(diào)是密不可分的，在氣候變化全球治理的進(jìn)程中，甚至只有當(dāng)大國協(xié)調(diào)成功時(shí)，方可有氣候治理的啟動(dòng)。因此在可見的將來，全球治理的推進(jìn)程度將會(huì)與大國協(xié)調(diào)的力度相一致，在未來的全球治理中必須重視大國協(xié)調(diào)的作用。

3.經(jīng)濟(jì)手段的利用可以極大地便利氣候治理。有效的全球治理也是積極調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)手段的刺激作用的治理，“在這個(gè)世界上沒有經(jīng)濟(jì)的支持，可行的事會(huì)很少。因此在氣候領(lǐng)域中直到國際金融體系能積極應(yīng)對(duì)氣候變化，包括提高能源效率和賦予新能源項(xiàng)目以活力之前，可行的事也很少?！苯柚?jīng)濟(jì)手段，將會(huì)極大地方便全球治理的操作。正因如此，當(dāng)今全球治理的討論中，征收“碳稅”作為氣候治理途徑的觀點(diǎn)很有市場，因?yàn)檎鞫愂亲钊菀撞僮骱妥钜渍{(diào)動(dòng)相關(guān)利益攸關(guān)方積極性的一種手段。

4.氣候治理必須是價(jià)值引導(dǎo)的。氣候治理的實(shí)踐并不僅僅是一種多主體間討價(jià)還價(jià)，合縱連橫的戰(zhàn)略協(xié)作，而應(yīng)該是某種為了尋求更加美好的社會(huì)和更加美好的個(gè)人生活而孜孜以求的一種努力；面對(duì)諸多紛爭矛盾的世界，全球治理所追求的價(jià)值目標(biāo)才是將各種治理主體凝結(jié)起來的核心力量，正是這種凝聚力量的驅(qū)動(dòng)，人類才有可能超越目前的障礙，齊心協(xié)力共渡難關(guān)。當(dāng)然全球治理所體現(xiàn)的應(yīng)該是一種什么樣的價(jià)值尚在爭議當(dāng)中，正是從這個(gè)意義上而言，在關(guān)于全球治理的設(shè)計(jì)上，“我們所面臨的挑戰(zhàn)類似于美國的締造者們的挑戰(zhàn)：如何為一個(gè)在規(guī)模和多樣性上前所未有的政體設(shè)計(jì)出卓有成效的制度。我們只有站起來迎接挑戰(zhàn)，才算責(zé)無旁貸地?fù)?dān)負(fù)起了歷史的使命。”

四、結(jié)語

與國際社會(huì)對(duì)氣候變化全球治理的期望相比，治理的實(shí)踐是嚴(yán)重滯后的。現(xiàn)實(shí)中的氣候治理尚處于起步階段，在取得一定的治理成就的同時(shí)，尚有諸多有待解決的難題。造成這種現(xiàn)狀的原因在于全球治理中內(nèi)在的利益、價(jià)值沖突的存在。在這種情況之下，直面導(dǎo)致氣候治理現(xiàn)實(shí)的種種困難，為了應(yīng)對(duì)氣候變化問題，可行的出路只能是在全球價(jià)值理念的普照之下借重民族國家的作用，重視大國協(xié)調(diào)，利用經(jīng)濟(jì)手段，調(diào)動(dòng)一切積極因素，循序漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)有限治理。

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The Circumstance，Dilemma and Route of Global Climate Change Governance

WANG Zhuo-yu

（Renmin University of China，School of International Studies，Beijing 100872，China）

Abstract:Global climate change governance is the most concerned all over the world nowadays.However，unlike people expected，the practice of global climate change governance always made little progress because of the dilemma which belongs to it. Therefore，an effective route can only be find on the bases of analysis the circumstances and dilemmas.

Key words:climate change;global governance;dilemma;route

[責(zé)任編輯 安世友]