摘要：隨著我國民族法制建設(shè)的不斷完善，作為我國法制監(jiān)督體系組成部分的民族法制監(jiān)督體系也日趨完善，初步形成了以國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督為主的社會主義民族法制監(jiān)督體系。民族法律法規(guī)的執(zhí)行和實施的監(jiān)督工作在民族法制建設(shè)中同樣具有重要作用，也是當(dāng)前民族法制建設(shè)的一個薄弱環(huán)節(jié)。

關(guān)鍵詞：民族法制 監(jiān)督保障機(jī)制 執(zhí)法檢查

中圖分類號：D921 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）26－０196－02

一、民族法制監(jiān)督的含義

總體而言，法律監(jiān)督有廣義和狹義之分。從廣義上說，法律監(jiān)督是指所有國家機(jī)關(guān)、社會組織和公民對各種法律活動所進(jìn)行的檢查、監(jiān)察、督促。這種廣義法律監(jiān)督的監(jiān)督主體，包括國家機(jī)關(guān)、政黨政協(xié)、企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體、公民公眾等；而監(jiān)督客體，包括立法行為、行政行為、司法行為、政黨行為、社團(tuán)行為、個人行為等；監(jiān)督的方式既包括合憲性、合法性的評價，也包括合理性評價。而狹義的監(jiān)督僅指國家檢察機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和法定程序，對立法活動、執(zhí)法活動、司法活動的監(jiān)督。

民族法監(jiān)督也稱民族法實施的監(jiān)督，它是指由國家機(jī)關(guān)、社會組織和公民對民族法實施活動的合憲性、合法性、合理性所進(jìn)行的監(jiān)察和督導(dǎo)的活動的總稱。有法可依為民族區(qū)域自治法制建設(shè)順利進(jìn)行提供了必備條件。民族立法要想達(dá)到立法者最初設(shè)計的目的，必須借助完善民族法實施監(jiān)督機(jī)制來完成，否則國家的民族法制體系是不健全和完善的，立法的目的也無法實現(xiàn)。民族法制的監(jiān)督是民族區(qū)域自治法制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，但在現(xiàn)實中卻又是最薄弱的環(huán)節(jié)。因此，完善民族法制監(jiān)督就成為完善民族區(qū)域自治法制建設(shè)的主要內(nèi)容。自《民族區(qū)域自治法》頒布以來，民族立法無論從內(nèi)容上還是數(shù)量上都取得了矚目的成績，立法體系進(jìn)一步完備，但是在監(jiān)督環(huán)節(jié)上，存在著民族法監(jiān)督方面的法律規(guī)定過于籠統(tǒng)、操作性不強(qiáng)、程序約束不力等狀況，致使有的地區(qū)監(jiān)督流于形式。我國憲法明確規(guī)定，國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。但是，我國的民族法制建設(shè)，在實施過程中，還存在許多影響民族法實施效果的問題，加強(qiáng)民族法制監(jiān)督體系的建設(shè)是我國社會主義法制建設(shè)尤其是民族法制建設(shè)的重要任務(wù)。因此，增強(qiáng)社會的民族法制意識，樹立民族法的權(quán)威，健全民族法制監(jiān)督體系，明確監(jiān)督主體，明確監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，完善審查監(jiān)督機(jī)制和實施爭議解決機(jī)制等等，都是民族法制監(jiān)督體系建設(shè)解決的重要問題。

二、民族法制的宣傳與普及

加強(qiáng)民族法制的宣傳與普及，做好普及民族法制工作是貫徹民族區(qū)域自治制度，推進(jìn)依法治國的需要。民族法制建設(shè)是依法治國的重要方面，加強(qiáng)民族法制的宣傳與普及工作，可以促進(jìn)漢族地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)基于法律基礎(chǔ)之上的良性互動，爭取社會各方面的理解、配合和支持，從而推進(jìn)民族法治建設(shè)的進(jìn)程。但是由于種種原因，民族地區(qū)干部群眾的法制觀念相對淡薄，維權(quán)意識較差，不能充分利用國家法律法規(guī)賦予民族地區(qū)和少數(shù)民族的特殊權(quán)利謀利益，民族地區(qū)的干部群眾的法律意識、權(quán)利意識、責(zé)任意識都有待提高。作為我國協(xié)調(diào)和處理民族關(guān)系的主要方式，民族法律法規(guī)涉及的范圍和層次十分寬泛，并不僅局限于少數(shù)民族和民族自治地方，在一定程度上，甚至還會涉及到社會的各個領(lǐng)域，故此，搞好民族法制的宣傳教育工作具有非同尋常的意義。

通過 “一五”普法（1986—1990年）到“三五”普法（1996-2000年）十多年的普法教育，特別是從“三五”開始至今，我國一直將《民族區(qū)域自治法》納入全國普法計劃，民族法的普及和宣傳教育工作取得了較大進(jìn)展。經(jīng)過十多年的普法宣傳和教育，全國約8億以上普法對象參加了民族法律、法規(guī)的學(xué)習(xí)，為民族法制建設(shè)，特別是自治法的實施打下堅實的思想基礎(chǔ)和創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境。

三、民族法制監(jiān)督體系

作為我國法制尤其是民族法制建設(shè)的一個重要組成部分，我國的民族法制監(jiān)督體制建設(shè)工作，經(jīng)過多年的建設(shè)，特別是1992年中央民族工作會議上，江澤民同志提出“到本世紀(jì)末，要形成比較完備的社會主義民族法規(guī)體系和監(jiān)督機(jī)制”，加快了民族法制監(jiān)督體系建設(shè)的步伐，初步形成了以國家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和公民特別是各民族干部群眾監(jiān)督為主的民族法制監(jiān)督體系。

（一）民族立法監(jiān)督

我國民族立法監(jiān)督是指有權(quán)的監(jiān)督主體，依照法定的職權(quán)和程序，對民族立法活動進(jìn)行監(jiān)督和檢查的活動的總稱。現(xiàn)行立法監(jiān)督體制中，有權(quán)實施立法監(jiān)督活動的主體可以分為兩大類：權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)

1.立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督

民族立法監(jiān)督的內(nèi)容主要包括：（1）全國人民代表大會有權(quán)改變或撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會不適當(dāng)?shù)挠嘘P(guān)處理民族關(guān)系的決定。（2）全國人民代表大會常務(wù)委員會在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的民族法進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。（3）全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律中有關(guān)民族法的內(nèi)容相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。（4）全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的與憲法和法律有關(guān)民族法的內(nèi)容相抵觸的地方性法規(guī)和決議。（5）省、直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會的地方立法不得與憲法、法律、行政法規(guī)以及上級人民代表大會制定的地方法規(guī)中有關(guān)民族法與自治區(qū)制定的規(guī)定相抵觸 ；并要經(jīng)過法定的備案或批準(zhǔn)程序。（6）自治條件和單行條例，報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效；自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。

2.行政機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督

國務(wù)院的立法監(jiān)督職權(quán)主要有：有權(quán)改變或撤銷其所屬各部門發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿詈椭甘?；有?quán)改變或撤銷地方各級國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；有權(quán)改變或撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章；制定地方性法規(guī)要以不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸為前提；部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項；地方政府規(guī)章規(guī)定的主要事項之一應(yīng)當(dāng)屬于為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的事項；部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致時，由國務(wù)院裁決；地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，均應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院備案。國務(wù)院在中國立法體制中的地位，決定了國務(wù)院的立法監(jiān)督權(quán)在中國這樣的單一制國家對保持法制統(tǒng)一特別是立法的統(tǒng)一，有重要的意義。從監(jiān)督方式上看，“改變”和“撤銷”，是事后監(jiān)督法律文件的不同的兩種方式。而“批準(zhǔn)”和“備案”，是事先審查法律文件的不同的兩種方式。2001年修改的《民族區(qū)域自治法》增加了自治州、自治縣的自治條例和單行條例向國務(wù)院備案的規(guī)定。

（二）行政監(jiān)督

我國《憲法》規(guī)定了國務(wù)院有“領(lǐng)導(dǎo)和管理民族事務(wù)，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和民族自治地方的自治權(quán)利”的職權(quán)?？梢哉f長期以來，民族法制的實施效果并不是十分理想，除了立法等原因外，缺乏外部的檢查監(jiān)督也是一個極為重要的原因。民族法的執(zhí)法檢查工作通過匯聚各地貫徹實施《自治法》、《草原法》等的成功經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)存在的各種問題，聽取各方面意見和建議，并通過執(zhí)法檢查對少數(shù)民族地區(qū)的群眾進(jìn)行民族政策、民族法律知識宣傳教育，增強(qiáng)了當(dāng)?shù)厝罕姷拿褡宸ㄖ我庾R，民族法的執(zhí)法檢查工作為民族立法工作、民族法的貫徹實施、完善的民族法律實施監(jiān)督檢查機(jī)制等方面積累了素材和依據(jù)。通過執(zhí)法檢查工作，旨在發(fā)現(xiàn)和解決民族地區(qū)的法律、法規(guī)在實施當(dāng)中存在的突出問題，對《民族區(qū)域自治法》及其配套法規(guī)的貫徹落實形成了極大地促進(jìn)和推動。但是我們要也看到，執(zhí)法檢查的內(nèi)容僅限于諸如《草原法》及散居少數(shù)民族權(quán)利保障等特定方面，涉及的規(guī)模和領(lǐng)域還比較窄，監(jiān)督的力度也不強(qiáng)，威懾力不高。

（三）司法監(jiān)督

民族法的司法監(jiān)督，主要由人民法院和人民檢察院對違反民族區(qū)域自治法律、法規(guī)的案件，依法起訴，依法審理。人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，受理破壞民族法制的案件，受理有關(guān)公民對違反《民族區(qū)域自治法》的單位和個人提出的控告，行使檢察權(quán)；人民法院是國家審判機(jī)關(guān)，通過審理違反《民族區(qū)域自治法》的案件，教育公民自覺地遵守《民族區(qū)域自治法》。在這一時期，民族地區(qū)各級司法機(jī)關(guān)采取了各項有力措施，對破壞民族區(qū)域自治制度的犯罪活動予以嚴(yán)厲打擊。同時，在處理民族地區(qū)民族糾紛過程中，堅持原則性和靈活性的統(tǒng)一，從團(tuán)結(jié)的愿望出發(fā)，向群眾宣傳民族宗教政策，宣傳法律，注意聯(lián)系當(dāng)時特點，把民事糾紛、刑事案件與民族、宗教問題區(qū)分開來，對這類糾紛注重調(diào)解。而發(fā)生在民族地區(qū)的嚴(yán)重刑事犯罪活動既不是民族問題，也不是宗教問題，則應(yīng)依法打擊。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，1986—2000年間，共調(diào)處各類民間的矛盾糾紛32萬件，調(diào)解成功率達(dá)98%以上。①這些舉措極大地維護(hù)了民族地區(qū)的社會穩(wěn)定，保障了人民生產(chǎn)生活秩序。

（四）社會監(jiān)督范圍不斷擴(kuò)大，人民法律意識不斷增強(qiáng)

民族法涉及社會關(guān)系的各個方面，民族法的社會監(jiān)督機(jī)制是人民群眾對民族法實施的監(jiān)督，但這種監(jiān)督的作用是不容忽視的，民族法的社會監(jiān)督是國家機(jī)關(guān)民族法監(jiān)督機(jī)制的必要補(bǔ)充。民族法的社會監(jiān)督主體主要包括社會團(tuán)體、大眾傳媒和公民個人等。他們對民族法制的實施進(jìn)行監(jiān)督的內(nèi)容有：向有權(quán)國家機(jī)關(guān)提出批評、建議、申訴、控告、檢舉和起訴，進(jìn)而促使行政機(jī)關(guān)依法行政；揭露和曝光違法行為，為有權(quán)國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督提供信息，使之采取有法律效力的監(jiān)督措施和監(jiān)督行為，進(jìn)而實現(xiàn)對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的有效監(jiān)督。

民族法的監(jiān)督是多樣化的。既有權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，通過各級人民代表大會及其常務(wù)委員會的活動，對民族法的實施進(jìn)行有效的監(jiān)督，還有行政監(jiān)督，特別是人民群眾的參與所進(jìn)行的社會監(jiān)督。同時，從法律監(jiān)督層次講，有憲法監(jiān)督，還有《民族區(qū)域自治法》和相關(guān)配套法律的法律監(jiān)督；從監(jiān)督方式講，“批準(zhǔn)”和“備案”、“改變”和“撤銷”等方式。可以說民族法的監(jiān)督體系已初步形成。

四、民族法的執(zhí)法檢查

民族法實施監(jiān)督是我國法制監(jiān)督的重要組成部分，對于民族法的有效貫徹落實具有重要作用，而執(zhí)法檢查又是民族法實施監(jiān)督的最重要的手段之一。根據(jù)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》（1998）和《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)[1998]5號）的規(guī)定，1998年設(shè)置了國家民族事務(wù)委員會，主要職能主管國家民族事務(wù)，其中最重要的一項具體職能就是：監(jiān)督實施和完善民族區(qū)域自治制度建設(shè)、監(jiān)督辦理少數(shù)民族權(quán)效力保障事宜，組織指導(dǎo)民族自治地方逢10周年慶祝活動；同時，《國家民族事務(wù)委員會“三定”方案》規(guī)定了國家民委有“管理有關(guān)民族區(qū)域自治制度的建設(shè)和貫徹實施《民族區(qū)域自治法》的事宜”，并“會同有關(guān)部門……檢查民族政策、法律的執(zhí)行和實施情況”的職責(zé)。按照上述規(guī)定，國務(wù)院和國家民委多次深入民族地區(qū)進(jìn)行視察和檢查工作。執(zhí)法檢查、聽取和審議專題工作報告，國家行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的主要形式。為了及時發(fā)現(xiàn)民族區(qū)域自治法實施中的問題及聽取修訂的相關(guān)意見，1998年，全國人大民族委員會組成7個視察組到10個省、自治區(qū)檢查《民族區(qū)域自治法》的貫徹實施情況，同時，召開座談會，征求了這10個省、自治區(qū)及其所轄的15個自治州、17個自治縣對《民族區(qū)域自治法》的修改意見。

2006年，全國人大常委會22年來首次檢查《民族區(qū)域自治法》實施情況，標(biāo)志著民族法實施監(jiān)督工作邁上新臺階，是我國民族法實施監(jiān)督的里程碑。以全國人大常委會首次檢查《民族區(qū)域自治法》實施情況為契機(jī)，加強(qiáng)和完善民族法實施監(jiān)督，為少數(shù)民族和民族地區(qū)全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供強(qiáng)有力的民族法制保障。

2006年7月至9月，全國人大常委會組織執(zhí)法檢查組，對《民族區(qū)域自治法》實施情況進(jìn)行了檢查。這是該法頒布實施22年來，由全國人大常委會組織的第一次執(zhí)法檢查。檢查的重點是上級國家機(jī)關(guān)幫助民族自治地方加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況和《民族區(qū)域自治法》的配套法規(guī)建設(shè)情況。

國務(wù)院各有關(guān)部門針對《執(zhí)法檢查報告》所提問題和建議，結(jié)合本部門職責(zé)，提出了許多具體的改進(jìn)措施。主要有：關(guān)于民族地區(qū)配套資金減免；關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付；關(guān)于資源開發(fā)補(bǔ)償；關(guān)于生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償、關(guān)于扶貧開發(fā)；關(guān)于教育、衛(wèi)生和社會保障等事業(yè)發(fā)展；關(guān)于公務(wù)員招考；關(guān)于制定實施自治法和《若干規(guī)定》配套規(guī)章和政策文件。2007年7月27日，國家民委對前述工作進(jìn)行了總結(jié)，形成“關(guān)于落實全國人大常委會檢查組對民族區(qū)域自治法實施情況意見和建議的報告”，通過國務(wù)院辦公廳向全國人大常委會辦公廳進(jìn)行了匯報。

收稿日期：2011-07-05

作者簡介：馮廣林（1972-），男，內(nèi)蒙古商都人，講師，博士研究生，從事民族區(qū)域自治制度研究。

① 《中國法律年鑒》，中國法律年鑒出版社，2000年版，第832—836頁。

[責(zé)任編輯柯 黎]