摘要：國庫集中支付制度是國家財(cái)政支付的一項(xiàng)重大改革內(nèi)容，高校的國庫集中支付制度更是關(guān)系到高校的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。在對國庫集中支付制度的相關(guān)理論進(jìn)行分析總結(jié)的基礎(chǔ)上，結(jié)合政策實(shí)施過程中遇到的實(shí)際問題，提出了相關(guān)的改善建議，以期能夠從制度設(shè)計(jì)上完善目前的高校國庫集中支付制度。

關(guān)鍵詞：高校；國庫集中支付制度；對策

中圖分類號：G475 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ 文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）20－０178－02

2002年8月，財(cái)政部開始在天津大學(xué)、山東大學(xué)等5所高校實(shí)行國庫集中支付制度試點(diǎn)，之后于2005年起在全國高校全面推廣。財(cái)政部的大力推行，意味著其必有重要的意義所在，而在實(shí)際運(yùn)行了六年多之后，到底有沒有達(dá)到財(cái)政部門的預(yù)期，又有沒有存在實(shí)際操作層面的問題需要解決？這些都是一項(xiàng)新的制度正式運(yùn)行了一定周期后需要回答的問題。

一、國庫集中支付的定義及理論基礎(chǔ)

所謂國庫集中支付，就是指政府將所有財(cái)政性的資金都納入國庫單一賬戶體系管理，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位，在此過程中對財(cái)政資金從預(yù)算分配、預(yù)算撥付及收款人賬戶實(shí)行財(cái)政直接全過程監(jiān)督、控制的一種制度。高校作為一個特殊的主體，以前實(shí)行的是經(jīng)費(fèi)自行支付制度，如今改革成為國庫集中支付必然有其理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)意義。

（一）理論基礎(chǔ)

1．公共財(cái)政理論

在國外，對于國庫集中支付的研究很早就已經(jīng)開始了。其理論支撐使用最多的是公共財(cái)政理論。公共財(cái)政理論是建立在公共部門的經(jīng)濟(jì)職能的基礎(chǔ)上的。經(jīng)濟(jì)學(xué)上，我們可以把各種產(chǎn)品分為私人產(chǎn)品、公共產(chǎn)品和混合產(chǎn)品三類。其中，一般認(rèn)為，公共產(chǎn)品的嚴(yán)格定義是薩繆爾森給出的，即每個人消費(fèi)這種產(chǎn)品都不會導(dǎo)致別人對該產(chǎn)品消費(fèi)的減少。由此可見，公共產(chǎn)品的消費(fèi)具有非競爭性和非排他性的特點(diǎn)。在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)活動中，同時具備非競爭性和非排他性的純公共產(chǎn)品并不多見，更多的是介于私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品之間的混合產(chǎn)品。因此，混合產(chǎn)品又被稱為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。高等教育就是典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。對于個體來說，是否接受高等教育完全取決于個人的需求，這似乎是私人物品的特征，所以，高等教育可以收取學(xué)費(fèi)，但是同時高等教育的開展有利于一國社會、經(jīng)濟(jì)各方面的發(fā)展，它具備正的外部性。這是公共產(chǎn)品的特征。因此，高等教育必須要由政府來主辦或是對其進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。政府需要合理安排好每次的財(cái)政收入和支出，于是，就產(chǎn)生了公共財(cái)政框架下的國庫制度。

國庫集中支付能使各部門的財(cái)政資金都納入單一國庫，有利于財(cái)政部門對各部門的資金使用情況進(jìn)行更為直觀的監(jiān)督，有利于提高資源的配置效率和使用效率。財(cái)政國庫集中支付制度為政府各部門之間財(cái)政資源的公平合理創(chuàng)造了有利條件，有利于縮小政府各部門之間收入分配的差距。由此可見，公共財(cái)政理論的公共性是建立國庫集中支付制度的理論基礎(chǔ)。

2．委托代理理論

委托代理理論一般被用于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不統(tǒng)一的公司。它是建立在信息不對稱的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。委托代理理論的主要觀點(diǎn)認(rèn)為，在委托代理的關(guān)系中，由于委托人和代理人的目標(biāo)的不一致，委托人追求的是財(cái)富最大化，而代理人追求的是工資最大化或是聲譽(yù)最大化等，這兩者的差異必然會導(dǎo)致代理人不完全按照委托人的期望行事，兩者的利益產(chǎn)生沖突，最終損害委托人的利益。

高校作為行政事業(yè)單位，實(shí)際上這中間存在著二次委托代理關(guān)系。首先，在全民所有制的制度下，所有權(quán)應(yīng)該屬于全體人民，人民是真正的所有者。然后，由于“全體人民”無法親自進(jìn)行管理，于是就委托政府部門操作。這是第一層委托代理關(guān)系。第二層委托代理關(guān)系發(fā)生于政府部門與高校管理者之間。雖然，目前中國大多數(shù)的高校的最高管理者都是由政府部門任命的，但是人作為“經(jīng)濟(jì)人”都會有自利的行為。與企業(yè)代理人比較，高校管理者更看重聲譽(yù)等資本，因此，他們更有可能為了社會聲譽(yù)、政治前途等違反委托人的意愿而對財(cái)政資金進(jìn)行違規(guī)使用。

（二）國庫集中支付的意義

對于國庫集中支付的重要意義，可以通過與傳統(tǒng)的分散支付制度的比較體現(xiàn)出來。

首先，在傳統(tǒng)的分散支付制度下，財(cái)政部實(shí)行對財(cái)政資金層層轉(zhuǎn)撥的方式，最終將資金劃撥到高校的賬戶上。這樣一來，高校在使用資金時，就可以直接從自己的賬戶上支付款項(xiàng)，財(cái)政部最多只起到一個事后監(jiān)督的作用。而在國庫集中支付制度下，高校的每一筆支出都必須通過國庫進(jìn)行支付，也就是說，財(cái)政部門對資金使用的監(jiān)督由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變成了事中監(jiān)督。這種轉(zhuǎn)變能夠使監(jiān)督變得更有效率，信息的反饋更為及時。

其次，由于我國的預(yù)算體系主要采用的是自下而上的方式，各高校為了爭奪有限的財(cái)政預(yù)算資金，往往會想盡辦法打通關(guān)系進(jìn)行尋租。在傳統(tǒng)的分散支付制度下，高校往往會設(shè)多個預(yù)算賬戶，尋租活動所需要的資金就可以從任意的賬戶支付，而不被察覺。在國庫集中支付制度下，高校所有的支出必須通過國庫，尋租的資金來源難以通過財(cái)政預(yù)算資金實(shí)現(xiàn)，這會在一定程度上減少了尋租行為的發(fā)生，有利于規(guī)范高校的財(cái)政預(yù)算制度。

最后，從政府的角度來看，實(shí)行國庫集中支付制度有利于政府對經(jīng)費(fèi)的宏觀調(diào)控。如前所述，在分散支付制度下，政府只能事后監(jiān)督，這種事后的監(jiān)督對高校的影響是微乎其微的，因此，從某種意義上來說，政府對高校經(jīng)費(fèi)的調(diào)控并不一定能達(dá)到預(yù)期的效果。而在國庫集中支付下就不同了。政府可以通過監(jiān)督國庫單一賬戶來控制高校的資金的使用，因而宏觀調(diào)控的目標(biāo)能夠即刻實(shí)現(xiàn)。

綜上所述，相較于分散支付制度來講，高校集中支付制度確實(shí)具備其不可比擬的優(yōu)勢，其中最大的一條就是高校財(cái)政資金的支出比以前更加透明，理論上這必定會提高財(cái)政資金的使用效率，使得高校的預(yù)算資金用到最需要使用的地方，從而促進(jìn)高校的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。然而，理論上的成功不代表實(shí)際的成功，實(shí)行六年以來，在實(shí)際操作層面上還是發(fā)現(xiàn)了不少問題。

二、高校國庫集中支付制度下的問題分析

高校作為一個獨(dú)立的法人有其獨(dú)立的運(yùn)作模式和會計(jì)核算體系，它們在長期的運(yùn)行過程中已經(jīng)發(fā)展得較為成熟。國庫集中支付制度在中國是一項(xiàng)才起步的制度，一方面其本身在各個方面還不是很完善，另一方面它與高校的結(jié)合也存在銜接上的一些問題。

（一）高校的財(cái)政預(yù)算“兩張皮”現(xiàn)象嚴(yán)重

財(cái)政部門規(guī)定的預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算時間和范圍不一致，導(dǎo)致國庫集中支付制度在支出上不具有準(zhǔn)確性。當(dāng)前高校普遍存在二次預(yù)算現(xiàn)象，第一次是按財(cái)政要求在2009年8月編制部門預(yù)算，且大部分沒有細(xì)化到具體項(xiàng)目；第二次是財(cái)務(wù)部門在2012年2月開始編制，校內(nèi)預(yù)算包含許多未納入財(cái)政部門預(yù)算的支出項(xiàng)目。在國庫集中支付制度下，要求嚴(yán)格按照預(yù)算進(jìn)行支付，使得一些臨時的、原本在財(cái)政預(yù)算時沒有進(jìn)入支出項(xiàng)目的支出不能進(jìn)行支付，高校的突發(fā)性資金的調(diào)度成為難題，這會影響到高校的危機(jī)處理能力。

（二）國庫集中支付制度增加了高校財(cái)務(wù)會計(jì)核算的工作量

目前高校執(zhí)行的會計(jì)制度是“大收大支”、“收支兩條線”的預(yù)算管理模式，收入和支出的資金沒有嚴(yán)格的對應(yīng)關(guān)系。這種核算模式能夠全面地反映學(xué)校的財(cái)務(wù)收支情況。實(shí)行國庫集中支付制度后，要求區(qū)分預(yù)算內(nèi)、外資金，通過零余額賬戶直接支付，這與現(xiàn)行高校會計(jì)制度產(chǎn)生矛盾。高校會計(jì)核算既要符合相關(guān)會計(jì)制度的規(guī)定，又要滿足國庫集中支付制度的要求，這就產(chǎn)生了兩套獨(dú)立的核算體系，為會計(jì)核算增加了難度，并使之趨于復(fù)雜化。

（三）國庫集中支付系統(tǒng)與高校財(cái)務(wù)系統(tǒng)尚未實(shí)現(xiàn)完全的對接

一個完善的國庫集中支付系統(tǒng)的建立需要與財(cái)政支付系統(tǒng)和銀行間清算系統(tǒng)進(jìn)行無縫對接。而事實(shí)上，財(cái)政、征收機(jī)關(guān)、高校、國庫還沒有全面聯(lián)網(wǎng)，預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行管理系統(tǒng)都沒有建立起來。因此，財(cái)政部門要想對高校支出的真實(shí)性進(jìn)行監(jiān)督還有一定的難度。在國庫直接支付的形式下，國庫支付中心在對支付業(yè)務(wù)進(jìn)行審核時，無法審核其憑證的真實(shí)性，而在國庫授權(quán)支付的形式下，高校一般采取提取現(xiàn)金的方式，國庫支付中心對提取后現(xiàn)金的流向更難把握。

三、完善高校國庫集中支付制度的措施

高校國庫集中支付制度的完善需要從預(yù)算編制、制度設(shè)計(jì)、支付監(jiān)督等方面著手，各部門、各機(jī)構(gòu)密切配合，使得國庫集中支付制度與高校財(cái)務(wù)形成一個統(tǒng)一的整體。

第一，要加強(qiáng)部門預(yù)算的管理，細(xì)化部門預(yù)算的編制。高校只有通過強(qiáng)化預(yù)算管理，推行全面預(yù)算管理以提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，才能滿足國庫集中支付改革的需要，達(dá)到預(yù)算的目標(biāo)和要求。部門預(yù)算是實(shí)行預(yù)算管理的基礎(chǔ)，同時，也是實(shí)行國庫集中支付制度的基礎(chǔ)。高校應(yīng)建立科學(xué)的預(yù)算定額和支出標(biāo)準(zhǔn)，建立起多級預(yù)算體系，加強(qiáng)預(yù)算的監(jiān)督和審核，最重要的是要給預(yù)算的編制留足時間，一般這個時間應(yīng)在一年左右。

第二，鑒于目前高校的兩套核算系統(tǒng)的現(xiàn)狀，在堅(jiān)持國庫集中支付制度的前提下，唯有考慮修訂高校的會計(jì)核算制度。可以考慮在會計(jì)核算制度中增加零余額賬戶用款額度的相關(guān)科目，用來核算授權(quán)支付的財(cái)政支出數(shù)及未使用的授權(quán)支付額度。這樣一來，可以大大減少會計(jì)核算量。

第三，要加強(qiáng)相關(guān)的信息系統(tǒng)建設(shè)。信息的網(wǎng)絡(luò)化是國庫集中支付制度有效實(shí)施的前提。一方面，高校應(yīng)根據(jù)需要加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)建設(shè)，及時添置更新設(shè)備，設(shè)立網(wǎng)上申報專線，提高會計(jì)電算化水平；另一方面，要盡快實(shí)現(xiàn)國庫集中支付系統(tǒng)與高校財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)的無縫對接，即將國庫集中支付系統(tǒng)與財(cái)務(wù)系統(tǒng)通過網(wǎng)絡(luò)直接連接，完成數(shù)據(jù)交換。這樣既節(jié)省了時間，也提高的數(shù)據(jù)傳輸?shù)臏?zhǔn)確性。

結(jié)語

國庫集中支付制度的推行具備強(qiáng)大的理論支撐，其在西方國家的成功范例也說明在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)活動中是可行的。在我國，國庫集中支付制度的推行時間不長，高校又是一個非常特殊的主體，初期出現(xiàn)各種各樣的問題是正?，F(xiàn)象。只要能夠不斷地同時加強(qiáng)軟、硬件的建設(shè)，在高校實(shí)施國庫集中支付制度就必然會達(dá)到最初的預(yù)期，從而提高高校的資金運(yùn)用效率，使得高校能夠更為健康、可持續(xù)地發(fā)展。

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