摘要：拆遷補(bǔ)償是城中村改造過(guò)程中十分重要又難以解決的問(wèn)題。拆遷補(bǔ)償問(wèn)題的解決依賴(lài)于公平、合理、有效的拆遷補(bǔ)償政策。獵德村是廣州城中村改造的第一個(gè)成功試點(diǎn)，其拆遷補(bǔ)償政策具有組織形式的高效性，改造方案的實(shí)用性，置換資金的創(chuàng)新性等優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)也存在著資金籌集方式不能普及，置換金處理不公正、支付標(biāo)準(zhǔn)不合理等缺陷。總結(jié)獵德村改造中拆遷補(bǔ)償政策的經(jīng)驗(yàn)可以為廣州今后的城中村改造提供了啟示和借鑒。

關(guān)鍵詞：獵德城中村；城中村改造；拆遷補(bǔ)償政策；啟示

中圖分類(lèi)號(hào)：F291 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）22-0131-03

城中村改造是城市化進(jìn)程中的重要一環(huán)，已被認(rèn)定為城市的改造重點(diǎn)。然而城中村改造并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的拆舊建新的過(guò)程，當(dāng)中涉及面廣，具體情況較復(fù)雜，其中最為突出的難點(diǎn)和重點(diǎn)就是“城中村”房屋的拆遷補(bǔ)償問(wèn)題。本文對(duì)獵德村的拆遷補(bǔ)償政策進(jìn)行系統(tǒng)的研究，分析獵德城中村改造的政策，在這前提下對(duì)政策自身的原則以及主要內(nèi)容的剖析，尋找出獵德改造政策與其他城中村改造政策的區(qū)別，總結(jié)其優(yōu)勢(shì)和局限，為廣州市城中村改造提供借鑒與啟示。

一、關(guān)于獵德城中村改造的政策背景

1.城中村改造中拆遷補(bǔ)償政策的重要性。公共政策政府發(fā)揮其職能的重要手段之一。房屋拆遷補(bǔ)償政策作為公共政策的一種，在城市建設(shè)和開(kāi)發(fā)過(guò)程中，對(duì)因拆遷人拆遷被拆遷人的房屋及其附屬物，而造成了被拆遷人的物質(zhì)、精神等方面的損失，拆遷人按規(guī)定應(yīng)當(dāng)向被拆遷人給予各種賠償。它是維護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益，促進(jìn)房屋正常拆遷，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃目標(biāo)的重要保障。因此，完善城市的拆遷補(bǔ)償政策對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保護(hù)公民的合法權(quán)益，提升公民幸福感，實(shí)現(xiàn)城市化的健康發(fā)展和城市的合理規(guī)劃有著重要的意義。

2.中國(guó)對(duì)城中村拆遷補(bǔ)償?shù)恼咭?。為了保證被拆遷人的合法權(quán)益，合理解決其拆遷后的生活問(wèn)題，以及拆遷重建促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和效率，國(guó)家對(duì)于拆遷補(bǔ)償政策有以下要求：一要依法補(bǔ)償，在城市拆遷補(bǔ)償及相關(guān)政策規(guī)章的制定過(guò)程中，要有法律為支撐。二要公正補(bǔ)償，對(duì)于被拆遷者要一視同仁，確定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持公開(kāi)透明，做好監(jiān)督，避免政府職能的錯(cuò)位、越位和缺位。三要有效補(bǔ)償，遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)要保證被拆遷人的物質(zhì)和精神生活得以保持或是提高。四要有公眾參與，是征地拆遷工作得到監(jiān)督的同時(shí)提升公眾維權(quán)行為的合法性和合理性，促進(jìn)了拆遷補(bǔ)償政策的有效實(shí)施。

二、獵德城中村改造中拆遷補(bǔ)償政策基本原則、主要內(nèi)容

（一）獵德城中村改造中拆遷補(bǔ)償政策的基本原則

1.公眾參與的原則。城市拆遷涉及每一個(gè)被拆遷人的切身利益，因此拆遷補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)尊重村民的集體意愿，避免因村民權(quán)利模糊導(dǎo)致拆遷補(bǔ)償?shù)群戏?quán)益受到侵害的強(qiáng)制性拆遷行為?！东C德村舊村改造村民房屋拆遷補(bǔ)償安置初步方案》公開(kāi)透明地向村民闡述了“拆一補(bǔ)一”的原則、采取安置的方式、合法面積的計(jì)算、暫時(shí)安置的地點(diǎn)、違章建筑的補(bǔ)償?shù)鹊惹闆r，使村民能夠清晰、準(zhǔn)確地把握搬遷計(jì)劃的具體安排，解除了所有村民心中的疑惑，并且有99.9%村民同意該方案[1]。

2.有效補(bǔ)償?shù)脑瓌t。所謂的有效補(bǔ)償?shù)脑瓌t是指拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不低于拆遷前被拆遷人有與所該居住房屋直接相關(guān)的物質(zhì)和精神價(jià)值，或足以使被拆遷人保持甚至提高原有的物質(zhì)和精神生活水平[2] 。改造后的獵德村成為了廣州的CBD的重要部分之一，過(guò)去的臟、亂、差現(xiàn)象不復(fù)存在，過(guò)去的“握手樓”變成一棟棟整理、有序的高級(jí)住宅樓，杜絕了安全隱患，同時(shí)，現(xiàn)在的樓房的價(jià)值對(duì)比過(guò)去的宅基地提升了很多。

3.物質(zhì)與精神補(bǔ)償相結(jié)合原則。城市拆遷不僅拆除了現(xiàn)居房屋，還破壞了原有的社區(qū)秩序、社區(qū)關(guān)系以及長(zhǎng)期形成的生活習(xí)慣。因此，拆遷補(bǔ)償要關(guān)注社會(huì)的意識(shí)、觀念、心理和環(huán)境，不僅包括補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)損失，還包括部分精神和感情損失。獵德村改造不但完整保留了村里的古建筑還建設(shè)村史博物館，使各種民俗文化得以保留和傳承。

（二）獵德城中村改造中拆遷補(bǔ)償政策的主要內(nèi)容

1.拆遷補(bǔ)償政策的參與主體。對(duì)于獵德村的改造，市、區(qū)政府在其中主要發(fā)揮統(tǒng)籌指導(dǎo)的作用，廣州市政府主要負(fù)責(zé)城中村改造的指導(dǎo)，明確獵德城中村改造的總體要求，并給予政策支持；天河區(qū)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌組織、指導(dǎo)編制獵德城中村改造方案，協(xié)調(diào)解決城中村改造中遇到各種難題；村集體是獵德城中村改造的實(shí)施主體，負(fù)責(zé)做好土地調(diào)查確認(rèn)，組織征地拆遷、搬遷、補(bǔ)償?shù)然顒?dòng)，并按照基本建設(shè)程序的要求，全面實(shí)施獵德城中村改造。而開(kāi)發(fā)商沒(méi)有直接參與拆遷工作。

2.拆遷補(bǔ)償政策的資金來(lái)源。獵德村改造的資金，主要是在引入開(kāi)發(fā)商的基礎(chǔ)上，通過(guò)土地拍賣(mài)的形式來(lái)獲取改造資金。對(duì)于政府而言，資金問(wèn)題是城中村改造最難解決的問(wèn)題之一，引進(jìn)開(kāi)發(fā)商參與城中村改造，能夠很好分擔(dān)一部分改造成本。開(kāi)發(fā)商參與城中村改造不僅能使其獲得比其他地方地產(chǎn)開(kāi)發(fā)更多的利潤(rùn)，還能為城中村提供穩(wěn)定的資金支持和改造經(jīng)驗(yàn)，使城中村改造順利進(jìn)行。

3.拆遷補(bǔ)償政策的補(bǔ)償安置。根據(jù)《方案》，此次改造將按“拆一補(bǔ)一”的原則進(jìn)行，即被拆遷房屋有合法產(chǎn)權(quán)證明部分的建筑面積以回遷安置后關(guān)門(mén)面積計(jì)算，一平方米補(bǔ)回一平方米，如果村民需要增加安置面積，則按3 500元/平方米的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)。村民也可以選擇放棄新增的安置面積，那么村集體將會(huì)按1000元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。另外，村民房屋回遷安置原則上采用階梯式的安置方法，以四層為上限。除此之外，政府對(duì)須臨時(shí)搬遷的居民和違章建筑給予相應(yīng)的補(bǔ)償費(fèi)。

（三）現(xiàn)階段廣州城市房屋拆遷補(bǔ)償政策的優(yōu)點(diǎn)及不足分析

1.現(xiàn)階段實(shí)行的拆遷補(bǔ)償政策的優(yōu)點(diǎn)。第一，房屋價(jià)格確定的公平性?！稄V州市城市房屋拆遷管理辦法》規(guī)定：“被拆遷房屋和補(bǔ)償安置用房的價(jià)格，由拆遷人和被拆遷人協(xié)商確定。拆遷人和被拆遷人協(xié)商不能達(dá)成協(xié)議的，可以共同或者分別委托具備房屋拆遷評(píng)估資格的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。”房屋價(jià)格由拆遷人和被拆遷人自行協(xié)商確定是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公平交易的前提。對(duì)協(xié)商不成的，確實(shí)屬于公共利益的需要或者由于城市建設(shè)的需要，才由評(píng)估確定 [4]。第二，一次性支付補(bǔ)償款的合理性?！稄V州市城市房屋拆遷管理辦法》規(guī)定：“拆遷人應(yīng)當(dāng)在被拆遷人搬遷前一次性支付補(bǔ)償款或者差價(jià)款，被拆遷人支付差價(jià)的，可以分期付款，首期付款不低于差價(jià)總額的30%?！盵5] 補(bǔ)償款或差價(jià)款必須在搬遷前到位，而被拆遷人可分期支付房屋差價(jià)，正體現(xiàn)了照顧被拆遷人的基本理念。補(bǔ)償費(fèi)用主要是由拆遷人通過(guò)指定銀行支付給被拆遷人保障了物權(quán)人的切身利益，并且有效地防止專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在支付過(guò)程中可能產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象，是拆遷資金管理工作的重大成就。

2.現(xiàn)階段實(shí)行的拆遷補(bǔ)償政策的不足。第一，拆遷人既得利益得不到保障。廣州市對(duì)住房超過(guò)房改政策規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的部分，能否得到補(bǔ)償沒(méi)有明確的規(guī)定。在房屋不被拆遷的情況下，被拆遷人超過(guò)政策規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)房屋，由于某些歷史原因可以取得的既得利益，不需繳納任何費(fèi)用。而取得這些既得利益的歷史原因與過(guò)程無(wú)從追究，很難區(qū)分其正確與錯(cuò)誤?，F(xiàn)在要進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，如果被拆遷人超標(biāo)房屋面積不能得到補(bǔ)償，即其既得利益沒(méi)有獲得補(bǔ)償，違反了等價(jià)、有償?shù)脑瓌t。第二，評(píng)估費(fèi)用的承擔(dān)有失公平。廣州評(píng)估費(fèi)是由委托評(píng)估的拆遷當(dāng)事人承擔(dān)。第一次評(píng)估所產(chǎn)生的評(píng)估費(fèi)用在任何情況下都應(yīng)該由拆遷人承擔(dān)，因?yàn)椴疬w是由拆遷人提出，被拆遷人是被動(dòng)地接受拆遷因而產(chǎn)生了評(píng)估，雙方共同決定評(píng)估機(jī)構(gòu)目的是為了避免不公事件的發(fā)生，若因此雙方都必須承擔(dān)評(píng)估費(fèi)用有失公平[6]。

三、獵德城中村改造中拆遷補(bǔ)償政策的優(yōu)勢(shì)與局限

（一）獵德城中村改造中拆遷補(bǔ)償政策的優(yōu)勢(shì)

1.土地改造組織形式的高效性。獵德城中村改造確立了以市、區(qū)政府為主導(dǎo)，村集體為改造實(shí)施主體的組織形式。這種組織形式通過(guò)“市—區(qū)—村集體”三個(gè)層面協(xié)調(diào)分工、職責(zé)明確的監(jiān)控、管理、實(shí)施改造獵德村。而這種組織形式的確定，是在充分發(fā)揮地方政府主導(dǎo)作用，全面考慮全社會(huì)整體利益的優(yōu)勢(shì)下，有效地彌補(bǔ)政府主導(dǎo)的一些缺陷，發(fā)揮村集體與村民這種一脈相傳關(guān)系的作用，盡可能或杜絕減輕來(lái)自村民的阻力。

2.土地利用改造方案的實(shí)用性。獵德的土地利用改造的方案主要是采用土地使用“三分制”原則，即土地的1/3用于村民的安置建設(shè)、1/3用于商業(yè)用地的開(kāi)發(fā)、1/3用于村集體經(jīng)濟(jì)預(yù)留地的保留。根據(jù)這個(gè)原則，改造將從東部開(kāi)始，村民先自覓或者由村集體來(lái)統(tǒng)一安排周轉(zhuǎn)房居住，在東部安置房建好后，村民再按事先規(guī)定好的回遷方案入住，每套房屋均統(tǒng)一辦理集體土地的房產(chǎn)證。既給予村民實(shí)惠，又解決了村民的后顧之憂，同時(shí)還讓開(kāi)發(fā)商可以有利可圖。

3.土地產(chǎn)權(quán)置換資金的創(chuàng)新性。獵德城中村改造通過(guò)拍賣(mài)1/3的商業(yè)地塊引進(jìn)社會(huì)資金。這一舉措盤(pán)活了城中村自身的土地資產(chǎn)，通過(guò)拍賣(mài)的93 928 平方米的地塊，共籌集 46 億的資金。通過(guò)自身土地資產(chǎn)來(lái)置換資金，獵德城中村改造采取“土地轉(zhuǎn)換為改造資金”做法，不需要開(kāi)發(fā)商直接與村集體、村民對(duì)話，只要開(kāi)發(fā)商作為投標(biāo)者的角色，競(jìng)標(biāo)獵德村地塊，而拆遷工程則有政府來(lái)做。這一做法符合了廣州市政府投入、村集體不投資、開(kāi)發(fā)商不直接進(jìn)入的改造資金籌措原則，而且取得良好的效果。

（二）獵德城中村改造中拆遷補(bǔ)償政策的局限

1.開(kāi)發(fā)商為了追求利益最大化，導(dǎo)致容積率過(guò)大。獵德城中村改造過(guò)程中，一方面，開(kāi)發(fā)商為了降低成本，追求利潤(rùn)最大化，不得不提高建筑容積率；另一方面，村民、村集體獲取充足的改造資金的支持后，也傾向在改造后希望通過(guò)提高容積率來(lái)獲取盡可能多的居住面積。獵德建筑的高容積率直接導(dǎo)致的后果是樓房間隔差，外部設(shè)計(jì)沒(méi)特色、村民住在里面不通風(fēng)、房屋采光差等。

2.拆遷補(bǔ)償資金的籌集方式，不具備普及性。獵德村位于廣州市珠江新城地區(qū)，是一直以來(lái)廣州都試圖去開(kāi)發(fā)珠江新城地區(qū)，導(dǎo)致珠江新城地區(qū)的地價(jià)隨之水漲船高，廣州社會(huì)科學(xué)院研究員彭澎博士稱(chēng)：“獵德村的改造模式并不是所有的城中村都可以借鑒的，因?yàn)槠渌芏喑侵写逅幍奈恢?，不可能有珠江新城這里的地價(jià)那么高昂”[7]。由此可見(jiàn)，獵德村優(yōu)越的地理位置決定其改造資金的籌集優(yōu)勢(shì)，但這絕對(duì)不是其他城中村改造可以復(fù)制的，尤其是西部地區(qū)的城中村改造，其更不可能具備這樣的條件。

3.土地置換資金全額返還給村集體，有違公正原則。獵德村將地塊拍賣(mài)所得資金除支付成本外，其余所有部分都返還給村民，從法理上來(lái)講是站不住腳的做法。因?yàn)閺漠a(chǎn)權(quán)上看，拍賣(mài)的土地是屬于國(guó)有土地，而中國(guó)憲法明文規(guī)定，國(guó)有土地的收益是收歸國(guó)家所有的。再者，獵德村能拍的46億元的高價(jià)，與廣州市政府在進(jìn)行城市規(guī)劃過(guò)程中，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入和對(duì)珠江新城的重視是成因果關(guān)系的。因此其收益應(yīng)當(dāng)是由整個(gè)城市來(lái)共享，而不僅僅讓獵德村民去享用，這樣對(duì)其他沒(méi)有享受到珠江新城CBD規(guī)劃帶來(lái)的好處的市民來(lái)講是不公平的。

4.獵德村違章建筑的補(bǔ)償規(guī)定，缺乏法律支撐以及支付標(biāo)準(zhǔn)。雖然獵德經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)公司規(guī)定，對(duì)于違章建筑給予1 000元/平方米的補(bǔ)償費(fèi)，但是其沒(méi)有存在一個(gè)的區(qū)分合法建筑與違章建筑的具體標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，也沒(méi)有存在對(duì)補(bǔ)償中的一些特殊情況如天井、陽(yáng)臺(tái)、花園等詳細(xì)的規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)際操作中出現(xiàn)區(qū)分不明、標(biāo)準(zhǔn)不清的問(wèn)題。當(dāng)然從根本看這就是一個(gè)沒(méi)有法律基礎(chǔ)支撐的規(guī)定，因此，從合法性上來(lái)講，施行這樣的標(biāo)準(zhǔn)是很難保證實(shí)施效果的。而且“制定規(guī)則者執(zhí)行規(guī)則”也是導(dǎo)致違章建筑補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)引發(fā)村民爭(zhēng)議的重要原因。

四、獵德村拆遷補(bǔ)償政策對(duì)廣州市其他城中村改造的啟示與借鑒

1.充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)作用。城中村改造的實(shí)質(zhì)就是各相關(guān)主體的利益協(xié)調(diào)過(guò)程，而作為城市的公共管理者的政府擁有行政權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)扮演利益協(xié)調(diào)者的角色。以社會(huì)公眾利益作為總體目標(biāo)，整體性地把握城中村改造的具體操作過(guò)程，對(duì)各項(xiàng)改造方案要盡量收集民意并遵循公共決策的程序，力求在各方利益協(xié)商一致的情況下共同完成改造工程。其次，政府要向開(kāi)發(fā)商提供真實(shí)準(zhǔn)確的信息，包括違章建設(shè)的情況、總拆遷的面積等，使其能夠制定出最合適的開(kāi)發(fā)方案。同時(shí)，對(duì)開(kāi)發(fā)商的相關(guān)改造活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)厲的監(jiān)督，防止其利用財(cái)力、信息等優(yōu)勢(shì)去損害村民的合法利益。最后，政府應(yīng)該滿足村民的合理要求。對(duì)于村民要求高價(jià)補(bǔ)償?shù)那闆r，政府應(yīng)采取平等對(duì)話的方式與村民進(jìn)行談判，并通過(guò)村集體對(duì)其進(jìn)行解釋、游說(shuō)，使其自愿將補(bǔ)償金額降到最合理的水平。

2.堅(jiān)持實(shí)施“一村一策”的原則。獵德村作為廣州城中村改造的第一個(gè)試點(diǎn)，其成功的改造經(jīng)驗(yàn)對(duì)廣州其他城中村的改造具備一定的借鑒意義。但由于各村之間的實(shí)際情況存在較大的差異，因此其他城中村不能盲目復(fù)制獵德的改造模式。獵德改造模式的成功必須有以下三個(gè)前提條件：第一，有土地的剩余且區(qū)位的優(yōu)越。第二，村民對(duì)獵德改造的自主意愿較強(qiáng)。第三，其他市政工程的推動(dòng)。因此，政府或其他城中村在參考獵德改造方案之前，必須考慮具體各村的實(shí)際情況，實(shí)施“一村一策”。除獵德改造模式外，還可以采用公共實(shí)施的推進(jìn)方式、置換模式以及分期滾動(dòng)開(kāi)發(fā)方式等，只有因地制宜地制定其改造方案，才能保證城中村改造的順利進(jìn)行。

3.用創(chuàng)新的土地利用改造方案推動(dòng)城中村改造。獵德城中村改造方案是根據(jù)獵德村的實(shí)際情況以及總結(jié)中國(guó)近十年來(lái)城中村改造經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提煉出來(lái)的。此方案的創(chuàng)新之處分為三點(diǎn)：首先是通過(guò)開(kāi)發(fā)商不直接介入的方式引進(jìn)社會(huì)資金；其次是實(shí)行土地產(chǎn)權(quán)置換資金；最后采用“三分制”的土地利用原則 [8]。以“開(kāi)發(fā)商不直接介入引進(jìn)社會(huì)資金”為例，為了防止開(kāi)發(fā)商為追求利益最大化而損害公共利益，政府在本次改造中通過(guò)總體指導(dǎo)，明確改造要求及改造方案等手段引導(dǎo)并且監(jiān)控開(kāi)發(fā)商介入獵德城中村改造。如果不進(jìn)行思維創(chuàng)新，那么就不可能突破原來(lái)的規(guī)定，獵德城中村改造所需的巨額資金也必將難以解決。

4.拆遷補(bǔ)償政策要體現(xiàn)社會(huì)公正。一般情況下，公共政策要在保護(hù)弱者的基礎(chǔ)上，也要體現(xiàn)公正平等的原則。在城中村拆遷補(bǔ)償上，對(duì)勞動(dòng)能力較弱的村民要妥當(dāng)安置，保證其能夠過(guò)正常的生活，但對(duì)年輕一代則應(yīng)刺激為主，如果過(guò)度保護(hù)村民，防止出現(xiàn)“養(yǎng)懶人”的現(xiàn)象。獵德村將地塊拍賣(mài)所得資金除支付成本外，其余所有部分都返還給村民的做法，從法理上講站不住腳，因?yàn)閼椃ㄒ?guī)定國(guó)有土地的收入是歸國(guó)家所有。從公平性上講，獵德村民獨(dú)享土地拍賣(mài)成果奪走了珠江新城CBD規(guī)劃范圍內(nèi)的市民享受城區(qū)規(guī)劃的利益的機(jī)會(huì)。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]