摘要：通過界定林業(yè)政府投入資金監(jiān)管的定義，分析探討了林業(yè)政府投入資金監(jiān)管的重要意義，指出了目前資金監(jiān)管中存在的主要問題，并針對(duì)問題提出完善的主要建議。

關(guān)鍵詞：林業(yè)；政府投入；資金；監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F810.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）22-0013-03

一、林業(yè)政府投入資金監(jiān)管的內(nèi)涵

林業(yè)政府投入資金監(jiān)管，是指各級(jí)主管部門職能機(jī)構(gòu)，依據(jù)國(guó)家有關(guān)財(cái)經(jīng)法律法規(guī)、政策制度，對(duì)國(guó)家投入各類林業(yè)資金的使用管理活動(dòng)的真實(shí)性、合法性以及效益性進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)、糾正，提高資金的管理水平、確保資金的安全有效運(yùn)行，進(jìn)而促進(jìn)實(shí)現(xiàn)林業(yè)政策目標(biāo)、推動(dòng)林業(yè)科學(xué)發(fā)展的行業(yè)資金的監(jiān)管行為，是加強(qiáng)林業(yè)資金使用管理“免疫系統(tǒng)建設(shè)”的重要手段。這不僅是對(duì)政府投資的監(jiān)督與管理，更是保證中國(guó)生態(tài)建設(shè)，改善自然環(huán)境，保障全民生活質(zhì)量的重要措施。

二、加強(qiáng)林業(yè)政府投入資金監(jiān)管的意義

（一）林業(yè)政府投入資金監(jiān)管是推動(dòng)林業(yè)事業(yè)科學(xué)發(fā)展的重要保障

林業(yè)政府投入資金監(jiān)管是林業(yè)工作的組成部分，在林業(yè)工作整體中是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)保障工作，承擔(dān)著維護(hù)資金使用管理及林業(yè)建設(shè)正常秩序、促進(jìn)林業(yè)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的任務(wù)。

近年來，國(guó)家對(duì)林業(yè)的投入大幅度增加（數(shù)據(jù)見表1），給予了林業(yè)建設(shè)大量的資金支持，但與此同時(shí)，也必然要求資金運(yùn)營(yíng)的安全和效率，林業(yè)資金管理的任務(wù)也隨之愈加繁重。資金監(jiān)管是對(duì)資金運(yùn)動(dòng)的管理，即對(duì)資金的籌集、發(fā)放、耗費(fèi)、收入和分配的管理，如何加強(qiáng)林業(yè)資金管理、確保資金安全運(yùn)行、提高資金綜合使用效率已成為當(dāng)前各級(jí)林業(yè)計(jì)劃與資金管理部門面臨的首要任務(wù)。通過加強(qiáng)資金監(jiān)管，一方面可以保證資金運(yùn)用過程的安全和效率；另一方面通過對(duì)投資效益等重要信息的反饋和披露，也可以促使林業(yè)投資決策更科學(xué)，管理更規(guī)范有效，進(jìn)而促進(jìn)林業(yè)建設(shè)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、推動(dòng)林業(yè)科學(xué)發(fā)展。

表1中國(guó)歷年GDP總量及林業(yè)投入總量

資料來源：歷年《中國(guó)林業(yè)發(fā)展報(bào)告》和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

（二）林業(yè)政府投入資金監(jiān)管是解決目前現(xiàn)實(shí)問題重要手段

由于資金監(jiān)管的職能特點(diǎn)，其在加強(qiáng)資金管理、確保資金安全有效運(yùn)行方面具有不可替代的作用。隨著林業(yè)建設(shè)任務(wù)的加大，國(guó)家在林業(yè)建設(shè)方面的投入在今年更是大幅增加，這便對(duì)林業(yè)資金使用管理和監(jiān)管提出了更高要求。而在現(xiàn)實(shí)資金監(jiān)管中，各級(jí)林業(yè)項(xiàng)目主管部門、財(cái)政部門和建設(shè)單位不同程度地存在著諸多問題。如，未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自調(diào)整或變更投資計(jì)劃；不按投資計(jì)劃，擅自變更專項(xiàng)資金的用途，截留、挪用資金項(xiàng)目；滯留項(xiàng)目資金，影響工程的進(jìn)度和質(zhì)量等等。因此，客觀上要求必須實(shí)行更加有效的資金監(jiān)管，使政府投入資金安全有效運(yùn)行，保障林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施。

三、林業(yè)政府投入資金監(jiān)管的現(xiàn)狀和存在的不足

近年來，中國(guó)資金稽查監(jiān)管工作制度逐步完善、隊(duì)伍建設(shè)不斷加強(qiáng)、資金使用的安全有效程度顯著增強(qiáng)。但是，在近年的審計(jì)和稽查中發(fā)現(xiàn)，各地對(duì)林業(yè)政府投入資金的管理和監(jiān)督仍然存在一些不容忽視的問題。

（一）監(jiān)管主體方面

目前，林業(yè)政府投入資金監(jiān)管涉及的主要部門有：林業(yè)主管部門、財(cái)政、審計(jì)部門。其中，國(guó)家林業(yè)局發(fā)展計(jì)劃與資金管理司負(fù)責(zé)擬定各項(xiàng)工程項(xiàng)目的規(guī)劃、論證、審批以及林業(yè)政府投入資金的撥付和分配；國(guó)家林業(yè)局重點(diǎn)工程稽查辦公室作為行業(yè)內(nèi)部資金稽查機(jī)構(gòu)，主要強(qiáng)化對(duì)林業(yè)重點(diǎn)工程的資金稽查，確保資金的安全有效運(yùn)行；國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)作為投資主管部門，負(fù)責(zé)林業(yè)重大投資項(xiàng)目可行性研究、項(xiàng)目實(shí)施方案的審批等程序，因此它負(fù)責(zé)林業(yè)政府資金投入前期的監(jiān)管工作，同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委重大項(xiàng)目稽察辦也對(duì)重大投資項(xiàng)目進(jìn)行行政監(jiān)管；財(cái)政部門在政府投入資金的項(xiàng)目實(shí)施中，負(fù)責(zé)相應(yīng)的資金撥付以及對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的監(jiān)督管理；國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)管重點(diǎn)是建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收支和預(yù)算決算執(zhí)行情況。目前監(jiān)管主體存在的主要問題有：

1.資金監(jiān)管主體的獨(dú)立性較差。從上述監(jiān)管體系可以看出，目前中國(guó)林業(yè)政府投入資金的監(jiān)管主體都是政府機(jī)構(gòu)，沒有社會(huì)力量和立法部門、執(zhí)法部門的參與，缺乏必要的獨(dú)立性。監(jiān)管主體和監(jiān)管客體之間存在千絲萬縷的行政關(guān)系，弱化了監(jiān)管的效果和作用。

2.各監(jiān)管主體之間缺乏明確的權(quán)責(zé)界定。林業(yè)政府投入資金監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能界定不清晰，不同部門或機(jī)構(gòu)的監(jiān)管對(duì)象往往重復(fù)、交叉，但是檢查結(jié)果卻難以共享，這不但增加了被監(jiān)管單位的工作負(fù)擔(dān)，也造成了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不必要的人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)，難以高效的監(jiān)管資金。

3.監(jiān)管隊(duì)伍整體素質(zhì)有待提高?，F(xiàn)階段的林業(yè)政府投入資金監(jiān)管人員主要是財(cái)會(huì)人員。但是，林業(yè)有其行業(yè)特殊性，這就要求資金監(jiān)管人員不僅要精通財(cái)經(jīng)法規(guī)和財(cái)務(wù)知識(shí)，還要精通林業(yè)工程的特點(diǎn)、規(guī)律、評(píng)價(jià)指標(biāo)；不僅要有理論知識(shí)，更要深入林區(qū)、深入林業(yè)工程項(xiàng)目，了解工程實(shí)際情況。一些監(jiān)管人員，綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)不夠全面，沒有經(jīng)過規(guī)范、嚴(yán)格的專業(yè)培訓(xùn)和教育，對(duì)資金管理政策制度理解不深，所以很難達(dá)不到預(yù)期效果。

（二）監(jiān)管客體方面

1.監(jiān)管客體內(nèi)部監(jiān)管有待進(jìn)一步加強(qiáng)。政府投入資金的林業(yè)工程項(xiàng)目大多設(shè)有內(nèi)部資金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但是這些機(jī)構(gòu)不受重視，有的將內(nèi)部監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)在財(cái)務(wù)部門內(nèi)部，有的掛靠其他部門，內(nèi)部監(jiān)管在組織機(jī)構(gòu)中地位不明確，以致內(nèi)部監(jiān)管受到外部的干擾較多或者流于形式，導(dǎo)致事前監(jiān)管乏力、事中監(jiān)管不足、事后監(jiān)管走過場(chǎng)，無法形成有效的監(jiān)控約束機(jī)制，導(dǎo)致資金使用效率低下，內(nèi)部資金監(jiān)管效果受到很大影響。

2.內(nèi)部資金管理和會(huì)計(jì)核算不規(guī)范政府投入資金、特別是專項(xiàng)資金，具有專門用途，必須嚴(yán)格按照資金用途開支各項(xiàng)費(fèi)用。但是從目前的監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)，部分單位串用資金，擅自調(diào)整、更改資金用途，弄虛作假，財(cái)務(wù)處理混亂，會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員設(shè)置不合理，導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息失真，影響了資金的合法、合規(guī)使用。

（三）監(jiān)管方法方面

1.監(jiān)管方法單一。目前的林業(yè)政府投入資金監(jiān)管多停留在傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支合法合規(guī)的審查上，沒有把監(jiān)管工作延伸到投資效益、績(jī)效審計(jì)層面，不能通過監(jiān)管提升資金管理對(duì)項(xiàng)目管理的重要作用。同時(shí)，目前的資金稽查思路以被稽查單位內(nèi)部控制設(shè)計(jì)并運(yùn)行有效為前提的，當(dāng)管理層出現(xiàn)舞弊，凌駕于內(nèi)部控制之上時(shí)，很容易導(dǎo)致稽查工作難以有效開展。

2.監(jiān)管時(shí)間滯后。目前的資金監(jiān)管主要集中在項(xiàng)目完成后監(jiān)查。但是，林業(yè)政府資金投入項(xiàng)目是一個(gè)有機(jī)整體，有效的事前、事中稽查有利于及早發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，有利于探索經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)推廣。但是現(xiàn)階段，中國(guó)林業(yè)政府投入資金監(jiān)管大部分是發(fā)現(xiàn)問題后的整改，資金使用管理經(jīng)驗(yàn)推廣激勵(lì)措施不夠；缺乏對(duì)資金使用管理整體情況的監(jiān)測(cè)和監(jiān)督，不能全面、完整地分析項(xiàng)目管理的整個(gè)過程，無法做到項(xiàng)目的適時(shí)控制和及時(shí)改進(jìn)。

四、加強(qiáng)林業(yè)政府投入資金監(jiān)管的對(duì)策

為了滿足“發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)、建設(shè)生態(tài)文明、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展”的戰(zhàn)略要求，從源頭上保障林業(yè)政府投入資金的安全問題成為當(dāng)前資金監(jiān)管部門急需解決的重要命題。

（一）監(jiān)管主體方面

1.要充分發(fā)揮人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)及各級(jí)地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)其職能，充分發(fā)揮其獨(dú)立與政府部門的獨(dú)立性，加強(qiáng)對(duì)林業(yè)政府投入資金的監(jiān)督管理，審查林業(yè)政府投入資金的工程項(xiàng)目預(yù)決算方案、審查預(yù)算調(diào)整方案和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行方面的具體工作。

2.要充分發(fā)揮社會(huì)力量的監(jiān)督。林業(yè)政府投入資金所實(shí)施的林業(yè)工程范圍廣、資金量大、涉及項(xiàng)目多，僅僅依靠政府部門的監(jiān)管難以達(dá)到預(yù)期效果。在監(jiān)管過程中，可以聘請(qǐng)有資質(zhì)的、專業(yè)力量強(qiáng)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行客觀、公正的監(jiān)督管理，提高監(jiān)管的獨(dú)立性，增強(qiáng)監(jiān)管的可信度。

加大輿論媒體對(duì)林業(yè)政府投入資金使用的監(jiān)督，充分利用媒體的特殊作用對(duì)督察監(jiān)管所發(fā)現(xiàn)的問題予以曝光，警示相關(guān)人員廉潔自律，克己奉公；要加強(qiáng)人民群眾的監(jiān)督，對(duì)群眾舉報(bào)反映的問題，應(yīng)及時(shí)處理、落到實(shí)處，切實(shí)做到部門監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合。

3.政府監(jiān)管部門要加強(qiáng)信息溝通。林業(yè)主管部門、財(cái)政、審計(jì)等部門應(yīng)明確職責(zé)，加強(qiáng)溝通，避免重復(fù)監(jiān)管，降低監(jiān)管成本。要打破政府部門之間的信息分割，加大信息資源共享和利用力度，促進(jìn)互聯(lián)互通、信息共享和資源整合，提高監(jiān)管成效。

4.加強(qiáng)監(jiān)管人員隊(duì)伍建設(shè)。各級(jí)監(jiān)管部門不僅要形成穩(wěn)定的監(jiān)管人員隊(duì)伍，加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍的組織建設(shè)，同時(shí)加大培訓(xùn)力度，使監(jiān)管人員熟悉林業(yè)政府投入資金監(jiān)管的方針政策，掌握林業(yè)的基本情況和計(jì)劃財(cái)務(wù)等方面的基本知識(shí)，熟練掌握林業(yè)政府投入資金使用制度規(guī)章及操作方法，不斷提高林業(yè)政府投入資金監(jiān)管水平和能力。

可以嘗試建立林業(yè)政府投入資金監(jiān)管特派員制度，實(shí)行監(jiān)管特派員負(fù)責(zé)制，明確監(jiān)管特派員的權(quán)力責(zé)任，充分發(fā)揮監(jiān)管人員的積極性，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)林業(yè)工程的監(jiān)督檢查力度，保證政府投入資金的安全有效運(yùn)行。

（二）監(jiān)管客體方面

1.健全項(xiàng)目單位內(nèi)部監(jiān)管體系。政府投入資金的使用對(duì)于林業(yè)的發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。項(xiàng)目單位內(nèi)部監(jiān)管相對(duì)于外部監(jiān)管而言，不僅能夠?qū)⒈O(jiān)管貫穿于整個(gè)項(xiàng)目的全過程，而且能夠?qū)崟r(shí)指出存在的問題，有利于提高監(jiān)管的效果。因此，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管法規(guī)建設(shè)，健全內(nèi)部監(jiān)管機(jī)構(gòu)，提高工作人員業(yè)務(wù)能力，成為提高林業(yè)政府投入資金有效監(jiān)督的重要途徑。

2.完善項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算制度。項(xiàng)目單位應(yīng)制定完善財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算制度，將資金管理和監(jiān)督的各項(xiàng)工作落到實(shí)處。在報(bào)賬過程中，要切實(shí)做到?？顚Ｓ?，不擠占、挪用、串用專項(xiàng)資金；不違反規(guī)定擴(kuò)大費(fèi)用開支范圍；不弄虛作假、虛列支出；要加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，確保資金的安全及工程項(xiàng)目的高效實(shí)施。

（三）監(jiān)管方法方面

1.將資金監(jiān)管貫穿項(xiàng)目管理全過程。監(jiān)管機(jī)構(gòu)要結(jié)合定期全面檢查、巡回檢查和不定期重點(diǎn)抽查，把工作重點(diǎn)從原來的事后反映和監(jiān)督，引導(dǎo)到事前控制和事中實(shí)時(shí)監(jiān)控的工作上來，力圖未雨綢繆，從源頭上防患于未然。具體講：在事前資金監(jiān)管中，要加強(qiáng)制度建設(shè)、建立標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)范審批程序；在事中的監(jiān)管中，要明確相關(guān)人員責(zé)任，保證?？顚Ｓ?，加強(qiáng)成本管理，檢查預(yù)算執(zhí)行情況；在事后監(jiān)管中，要建立資金稽查和責(zé)任追究制度，堅(jiān)決制止擠占，挪用、截留建設(shè)資金等違規(guī)行為，強(qiáng)化和規(guī)范對(duì)違規(guī)違紀(jì)問題的糾正和查處。

2.設(shè)計(jì)合理的監(jiān)管指標(biāo)體系，完善監(jiān)管方法。要根據(jù)林業(yè)政府投入資金的性質(zhì)和林業(yè)的特點(diǎn)，借鑒國(guó)外資金監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)設(shè)計(jì)中國(guó)林業(yè)政府投入資金監(jiān)管的指標(biāo)體系，充分體現(xiàn)林業(yè)的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益。要不斷完善督查工作方案、監(jiān)管取證、監(jiān)管檔案管理等管理制度。同時(shí)，要不斷挖潛創(chuàng)新，進(jìn)一步加強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮監(jiān)管隊(duì)伍的整體作用，形成合力。

總之，在今后的實(shí)踐中，要拓寬思路，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷建立和完善適應(yīng)林業(yè)發(fā)展的資金監(jiān)督管理機(jī)制，構(gòu)建規(guī)范、高效的林業(yè)政府投入資金監(jiān)管體系，努力開創(chuàng)林業(yè)科學(xué)發(fā)展的新局面。

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[責(zé)任編輯 吳高君]