摘要：英國(guó)績(jī)效預(yù)算改革的目標(biāo)在于給政府活動(dòng)施加一個(gè)市場(chǎng)化的原則，進(jìn)行效率效益驅(qū)動(dòng)模式；其中的成果管理、支出和成本管理、績(jī)效信息管理、績(jī)效評(píng)估充分體現(xiàn)了結(jié)果為本、公共利益導(dǎo)向、公共服務(wù)市場(chǎng)化等理念，這對(duì)中國(guó)的預(yù)算改革具有積極的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：英國(guó)；績(jī)效；預(yù)算管理

中圖分類號(hào)：F811 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）22-0024-03

英國(guó)的政府預(yù)算改革歷時(shí)四十余年，實(shí)現(xiàn)了從單純強(qiáng)調(diào)顧客取向到價(jià)值與服務(wù)、責(zé)任與效率的有機(jī)結(jié)合，使整個(gè)英國(guó)的政府改革凸顯出了目標(biāo)和結(jié)果間、投入與產(chǎn)出間、決策者和管理者間尋求一套主線明確劃分責(zé)任的內(nèi)在邏輯。

一、完善的績(jī)效預(yù)算管理體系

（一）成果管理

1.簽訂公共服務(wù)協(xié)議。英國(guó)績(jī)效預(yù)算改革是以公共服務(wù)協(xié)議為中心而展開的。要實(shí)行成果管理，首先要明確部門的戰(zhàn)略目標(biāo)，然后根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)確定績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)。戰(zhàn)略目標(biāo)、績(jī)效目標(biāo)和具體的績(jī)效指標(biāo)在政府和各部門簽訂的公共服務(wù)協(xié)議中作了明確的規(guī)定。各部門的戰(zhàn)略目標(biāo)由財(cái)政部與各部門協(xié)商決定，其他內(nèi)容主要由各部門負(fù)責(zé)制定，財(cái)政部對(duì)如何起草公共服務(wù)協(xié)議進(jìn)行指導(dǎo)。但各部門的公共服務(wù)協(xié)議最終需要內(nèi)閣委員會(huì)和首相辦公室討論決定。然后，財(cái)政部有關(guān)人員對(duì)公共服務(wù)協(xié)議草稿進(jìn)行復(fù)審，并提出改進(jìn)建議。公共服務(wù)協(xié)議中的各項(xiàng)任務(wù)隨著部門的不同而不同，一般情況下，部門可以與服務(wù)提供者就任務(wù)的具體內(nèi)容、衡量指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行討論協(xié)商，取得部門認(rèn)同，最終達(dá)成一致，以確?？?jī)效目標(biāo)最終轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的操作任務(wù)并取得預(yù)期效果。下面以英國(guó)醫(yī)療部為例來說明公共服務(wù)協(xié)議中具體績(jī)效目標(biāo)（見表1）。

在績(jī)效目標(biāo)基本達(dá)成后，公共服務(wù)協(xié)議會(huì)對(duì)績(jī)效目標(biāo)提出進(jìn)行技術(shù)上的要求，同時(shí)還包括目標(biāo)、技術(shù)背景、數(shù)據(jù)來源和測(cè)量工具。下面的例子表明了有關(guān)控制肥胖目標(biāo)的技術(shù)事項(xiàng)。表2為公共服務(wù)協(xié)議技術(shù)事項(xiàng)的案例（2002年醫(yī)療部和教育、技術(shù)部聯(lián)合控制肥胖癥的目標(biāo)）

在公共服務(wù)協(xié)議框架內(nèi)，最重要的內(nèi)容就是對(duì)公共服務(wù)設(shè)定績(jī)效等級(jí)（Performance ratings）。以醫(yī)療部為例，2001年以來，醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)每年根據(jù)40個(gè)績(jī)效指標(biāo)對(duì)服務(wù)等級(jí)進(jìn)行排序，等級(jí)劃分為四等（從零到三星）。這些績(jī)效指標(biāo)直接反映各醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)，這些指標(biāo)被包含在國(guó)家醫(yī)療部的公共服務(wù)協(xié)議中（見表3）。

績(jī)效等級(jí)所帶來的最顯著的改革就是在部門內(nèi)引入非常強(qiáng)勁的基于績(jī)效水平的管理改革，對(duì)此一些評(píng)論家概括它為“恐怖”的體系。績(jī)效較差的部門，其高級(jí)管理者將面臨嚴(yán)峻的危險(xiǎn)。績(jī)效指標(biāo)（特別是核心目標(biāo)）成為管理者最重要的關(guān)注點(diǎn)。對(duì)于績(jī)效好的部門，將增加其部門自主權(quán)作為獎(jiǎng)勵(lì)。例如，在急癥醫(yī)療領(lǐng)域績(jī)效最好的部門有權(quán)申請(qǐng)使用基金，這也意味著該部門直接從國(guó)家醫(yī)療服務(wù)部中獲得了更多自主權(quán)。

公共服務(wù)協(xié)議體系對(duì)于提供更好管理、達(dá)到更高目標(biāo)方面的確發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，公共服務(wù)協(xié)議已經(jīng)成為英國(guó)政治表述中的重要內(nèi)容。

2.監(jiān)督預(yù)算績(jī)效完成情況。財(cái)政部、內(nèi)閣委員會(huì)定期對(duì)績(jī)效任務(wù)的完成情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，財(cái)政部每季度收集一次各部門績(jī)效任務(wù)的進(jìn)程信息，并向內(nèi)閣委員會(huì)匯報(bào)。對(duì)各部門和機(jī)構(gòu)在完成公共服務(wù)協(xié)議中規(guī)定的績(jī)效任務(wù)過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定期檢查和監(jiān)控。內(nèi)閣委員會(huì)每年兩次召集各部門負(fù)責(zé)人匯報(bào)該部門當(dāng)前目標(biāo)的完成情況、存在的風(fēng)險(xiǎn)以及控制風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)劃。

3.提交績(jī)效報(bào)告。政府部門每年兩次向議會(huì)提交績(jī)效報(bào)告，一是春季提交的部門年度報(bào)告（Annual Departmental Report，ADP），該報(bào)告是一個(gè)財(cái)政年度結(jié)束后提交的報(bào)告，要求說明部門績(jī)效任務(wù)最終的完成情況；二是秋季提交的秋季績(jī)效報(bào)告（Autumn Performance Report，APR），一般在每年12月份提交，屬于預(yù)算績(jī)效進(jìn)程報(bào)告。報(bào)告要求說明到目前為止，各部門執(zhí)行公共服務(wù)協(xié)議規(guī)定的任務(wù)進(jìn)展情況及已經(jīng)取得的業(yè)績(jī)。兩份報(bào)告均對(duì)外公布，公眾和其他組織可從財(cái)政部或各政府部門的網(wǎng)站上獲取相關(guān)績(jī)效信息。

（二）支出和成本管理

1.實(shí)行管用分離支出制度，加強(qiáng)財(cái)政支出管理。為了更好地控制和管理財(cái)政收支，英國(guó)的公共支出遵循支出管理者與決策者必須與支出的使用者絕對(duì)分離的管理原則。首先，議會(huì)管理所有的政府收支，稅收和其他財(cái)政收入直接記入英格蘭銀行的國(guó)庫(kù)賬戶，這一賬戶的所有提款均須經(jīng)過議會(huì)批準(zhǔn)；其次，皇家國(guó)庫(kù)作為政府支出的管理者，對(duì)每一項(xiàng)提款均須經(jīng)過國(guó)家審計(jì)署的同意，報(bào)告所涉及支出的批準(zhǔn)法律文本或議會(huì)表決案，國(guó)家審計(jì)署確認(rèn)同意提款計(jì)劃后，皇家國(guó)庫(kù)根據(jù)批文通知英格蘭銀行付款；最后，政府部門及其他公共機(jī)構(gòu)是支出的管理者、決策者，其所擁有的各項(xiàng)支出都由公共會(huì)計(jì)出納署經(jīng)辦，直接撥付給產(chǎn)品或勞務(wù)的提供者。

2.實(shí)行政府采購(gòu)制度，保證支出績(jī)效，提高預(yù)算支出效率。英國(guó)建立了現(xiàn)代政府采購(gòu)模式。英國(guó)在財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)立政府采購(gòu)辦公室，用于制定有關(guān)政府采購(gòu)政府和法規(guī)，提供采購(gòu)信息，實(shí)施監(jiān)督和檢查。在全國(guó)五個(gè)大區(qū)按行業(yè)或部門設(shè)立了50多個(gè)采購(gòu)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行具體的采購(gòu)業(yè)務(wù)。除了宣傳設(shè)施的采購(gòu)必須由專門的部門負(fù)責(zé)外，政府各部門對(duì)自己的采購(gòu)負(fù)責(zé)，自由決定是否采用中央采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)為各部門和其他公共機(jī)構(gòu)簽訂的初步采購(gòu)協(xié)議，即使財(cái)政部的采購(gòu)業(yè)務(wù)也可委托其他部門進(jìn)行。

3.應(yīng)用權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)，準(zhǔn)確計(jì)量政府活動(dòng)成本。為了能準(zhǔn)確、真實(shí)反映政府在一個(gè)時(shí)期內(nèi)所提供產(chǎn)品和服務(wù)所耗費(fèi)的真實(shí)成本，英國(guó)在政府會(huì)計(jì)改革中采用了一套“資源會(huì)計(jì)與預(yù)算（RAB）”的系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共支出的規(guī)劃和控制職能。在采用權(quán)責(zé)發(fā)生制核算基礎(chǔ)上，政府對(duì)外公布權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)報(bào)告，還建議各個(gè)部都要編制一套合并的資源報(bào)表，其公開的財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)該附有“真實(shí)而公允”的審計(jì)意見。為了準(zhǔn)確測(cè)量績(jī)效，英國(guó)政府于2000年頒布了《政府資源和賬目法案》（Government Resources and Account Act 2000，GRA2000），全面引入權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)制度。

4.績(jī)效審計(jì)。英國(guó)的審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于議會(huì)，該審計(jì)體制賦予審計(jì)機(jī)關(guān)超然獨(dú)立性，不受政府限制。目前英國(guó)國(guó)家審計(jì)署有50%左右的審計(jì)業(yè)務(wù)屬于績(jī)效審計(jì)。在實(shí)踐中，英國(guó)國(guó)家審計(jì)署探索出許多行之有效的技術(shù)和方法，如質(zhì)量控制法、調(diào)查法、問題解析法、碰頭會(huì)、統(tǒng)計(jì)分析法等。2003年國(guó)家審計(jì)署提出了“績(jī)效審計(jì)循環(huán)”概念，列示了完成一個(gè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目所經(jīng)過的確定審計(jì)項(xiàng)目、制定審計(jì)計(jì)劃等九個(gè)環(huán)節(jié)，英國(guó)績(jī)效審計(jì)對(duì)各個(gè)審計(jì)環(huán)節(jié)同樣重視。

（三）績(jī)效評(píng)估

近年來，英國(guó)在評(píng)估和提高政府績(jī)效方面采取了多種新方案，其中一個(gè)重要成果就是由審計(jì)委員會(huì)開發(fā)的綜合績(jī)效評(píng)估體系（Comprehensive Performance Assessment，以下簡(jiǎn)稱CPA）。經(jīng)過幾年的發(fā)展和完善，目前的CPA框架包括四個(gè)共同的組成部分：（1）綜合評(píng)價(jià)（corporate assessments）；（2）資源使用評(píng)價(jià)（use of resources assessments）；（3）服務(wù)評(píng)價(jià)（service assessments）；（4）發(fā)展方向評(píng)價(jià)（direction of travel assessment）。但是對(duì)不同的公共部門，如何評(píng)價(jià)這四個(gè)部分是有差異的。

二、英國(guó)績(jī)效預(yù)算管理的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)

縱觀英國(guó)績(jī)效預(yù)算改革有其不同于其他國(guó)家的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)，這些特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)可為中國(guó)加強(qiáng)預(yù)算管理提供有益的借鑒。

英國(guó)的績(jī)效預(yù)算改革有別于其他國(guó)家（如美國(guó)），這些國(guó)家的績(jī)效預(yù)算改革是在法律框架下逐步推進(jìn)的，而英國(guó)績(jī)效預(yù)算一直是由政府主導(dǎo)下循序漸進(jìn)，并無立法要求。

在績(jī)效預(yù)算過程中，英國(guó)將績(jī)效目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的制定以部門為主，財(cái)政部等預(yù)算管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)，并征求其他績(jī)效管理者、技術(shù)專家和民眾的參與。因?yàn)楦鞑块T對(duì)本部門的情況最了解，在制定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)等方面擁有信息優(yōu)勢(shì)；其他績(jī)效管理者、技術(shù)專家的參與，使制定出來的績(jī)效指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)更為科學(xué)和全面；以部門為主制定的績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)得到了部門的認(rèn)可，在事前化解了有關(guān)分歧，有助于提高部門主管及員工改革的積極性和遵從性；預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的參與可以對(duì)各部門如何制定績(jī)效目標(biāo)、指標(biāo)進(jìn)行理論指導(dǎo)和把關(guān)。

在預(yù)算執(zhí)行過程中，英國(guó)賦予部門和機(jī)構(gòu)較大的靈活性和自主權(quán)。對(duì)預(yù)算執(zhí)行管理，首先，保證一年支出計(jì)劃不得突破總額限制。其次，財(cái)政年度內(nèi)允許財(cái)政資金撥轉(zhuǎn)，一個(gè)部門可以在一個(gè)決議撥款中的兩個(gè)款項(xiàng)之間進(jìn)行撥轉(zhuǎn)。最后，給予一線雇員更大的資源配置權(quán)利；給予地方政府在資金使用、監(jiān)控方面更多的自主權(quán)。一定程度的靈活性和自主權(quán)，可以使執(zhí)行部門根據(jù)情況的變化及時(shí)將資源配置到最具戰(zhàn)略優(yōu)先需要的項(xiàng)目上去，有利于提高政府公共資源的分配效率。

績(jī)效預(yù)算管理推動(dòng)英國(guó)政府以公共利益的目標(biāo)為導(dǎo)向，改變了政府部門長(zhǎng)期存在的官僚主義作風(fēng)，培養(yǎng)了顧客服務(wù)意識(shí)，有效地使用公共資源，更多更好地滿足公共需要，使得英國(guó)政府重新贏得公眾的信任?？梢哉f，績(jī)效預(yù)算已成為英國(guó)公共改革的里程碑。

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[責(zé)任編輯 吳高君]