摘要：在二元土地所有制下，中國城市市區(qū)的建設(shè)用地、農(nóng)村和城市郊區(qū)依法征收后新增的建設(shè)用地，屬于國家所有；城市市區(qū)以外以及法律規(guī)定由國家所有土地以外的農(nóng)民宅基地和其他建設(shè)用地，屬于農(nóng)民集體所有。這種以二元土地所有制為基礎(chǔ)，與城鄉(xiāng)企業(yè)和居民的身份相掛鉤的城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙軌制以及由此形成的建設(shè)用地市場分割狀況，使農(nóng)民不動產(chǎn)權(quán)益的充分實現(xiàn)受到了不應(yīng)有的限制。為此，進行創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度、推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤研究具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；土地流轉(zhuǎn)；用地掛鉤

中圖分類號：F321.1 文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2011）22-0047-02

城市建設(shè)用地緊缺是不爭的事實，與此同時，農(nóng)村建設(shè)用地閑置或者無法上市交易，造成資源的極大浪費和市場的嚴重失衡?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)除法定情形外，不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，也不得抵押。這些法律規(guī)定，阻礙了農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地的價值沒有得到充分實現(xiàn)，也是信貸資金難以融向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的一個制度性原因。目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地存在產(chǎn)權(quán)不清晰，收益分配機制不明確，市場體系不完善，行政干預(yù)過多，集體土地尚未進行分定等級，集體土地基準地價尚未制定等問題。對于農(nóng)村建設(shè)用地能否流轉(zhuǎn)，現(xiàn)行的法律、法規(guī)也缺乏明確的規(guī)定，使得農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)同承包地流轉(zhuǎn)一樣缺乏有效的市場機制，難以通過有效的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

一、農(nóng)村居民用地存在的問題

長期以來，農(nóng)村居民土地利用由于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰，村鎮(zhèn)建設(shè)缺乏科學(xué)規(guī)劃或沒有得到有效實施等原因，總體上來說比較粗放。

1.農(nóng)村居民用地分布零散，獨立小院眾多。根據(jù)走訪調(diào)研的情況來看，目前農(nóng)村居民用地呈分散狀態(tài)的占70%以上，4戶以下的小院落占80%以上，分布相當(dāng)散亂，極不規(guī)則。近年來，一些進城務(wù)工的農(nóng)民，經(jīng)濟條件好轉(zhuǎn)后就搬遷到公路邊建房居住，而且不愿相互房連房、院連院，故單家獨院有增加的趨勢。這種分散的獨立小院不僅土地利用率低，而且占用的多是平坦、肥沃、水源有保障的優(yōu)質(zhì)土地。

2．農(nóng)村居民人均用地偏大，土地浪費嚴重。從總體上看，農(nóng)村居民人均用地量普遍偏大，而且大多數(shù)農(nóng)村居民在房前屋后都保留有大面積的邊角地空置，或搭建簡易窩棚用于堆放雜物、禾草，或關(guān)養(yǎng)豬牛，經(jīng)濟條件好的農(nóng)戶還在房前修簡易公路，有的農(nóng)房之間還夾雜一些“勢力戶”控制的空地、“祖?zhèn)鳌闭睾蜖幾h地，占據(jù)地盤為己有，任意擴大房前屋后圈圍墻。所有這些，造成農(nóng)村存量建設(shè)用地多，土地利用率低，土地浪費嚴重。

3．農(nóng)村居民房空置，老幼問題凸顯。在對農(nóng)村居民的實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多外遷戶或外出戶中的大多數(shù)還保留著原有的宅基地，出現(xiàn)宅基地的空置，存在“空心”現(xiàn)象。此外，近年來農(nóng)村中青年大量外出打工，所剩人口大多是老人和小孩，由于大部分是分戶獨居，導(dǎo)致鄰里間交往少，老人得到的溫曖少，幸福指數(shù)不高，兒童受到的關(guān)心教育不夠，與人交流更少，不利兒童健康成長。

4．農(nóng)村居所缺乏科學(xué)規(guī)劃，公共設(shè)施滯后。由于集鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)村建設(shè)整體性和全局性的缺乏，農(nóng)村居民建設(shè)普遍較簡單，缺少科學(xué)的整體規(guī)劃，缺少排水、排污和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施，且使用功能混雜，牲畜棚舍緊鄰住房，環(huán)境衛(wèi)生條件較差，致使“新房年年有，村容舊貌不曾變”的現(xiàn)象得不到根本性的改變。有些住宅雖修得比較豪華，但村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施不配套，整體環(huán)境不協(xié)調(diào)，室內(nèi)、院內(nèi)現(xiàn)代化與院外臟、亂、差形成鮮明對比。加之農(nóng)村面廣人多，各種文化、交通和衛(wèi)生等公共設(shè)施無法普及到農(nóng)村散居的單家獨戶，醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、商貿(mào)等服務(wù)功能也根本無法滿足廣大農(nóng)民的需要。

5.農(nóng)村住房貶值嚴重，農(nóng)民利益受損。當(dāng)前農(nóng)村突出的問題之一，就是農(nóng)民住房不能和城市居民住房一樣上市交易，也不能進行抵押貸款，這不僅影響權(quán)利平等，也成為制約農(nóng)民財富積累的主要制度障礙。農(nóng)民進城打工也好，遷徙外地也好，都不能帶走自己多年積累在房產(chǎn)上的財富；想辦廠辦店也不能將住房進行抵押或轉(zhuǎn)化成可用的資金。城市居民依靠房產(chǎn)升值，財富不斷得到累積。而農(nóng)民花上自己幾十年積蓄蓋的房子到頭來僅僅是一塊“死資產(chǎn)”，不僅不能增值，想變現(xiàn)都難上加難。近幾年城市商品房漲幅驚人，與五年前的房價比較基本高達5倍以上的增長，而同樣五年前花七八萬修建的農(nóng)村住房，現(xiàn)在只能在本村集體組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，且可能只賣得出當(dāng)時建設(shè)成本一半的價格，有的根本賣不出去。

二、創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度，實行城鄉(xiāng)用地增減掛鉤的對策

建設(shè)社會主義新農(nóng)村是新形勢下黨中央作出的一項重大戰(zhàn)略部署，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的基本途徑，是縮小城鄉(xiāng)差距、擴大農(nóng)村市場需求的根本出路。按照中央新農(nóng)村建設(shè)“二十字”方針，實施農(nóng)村集中居民點建設(shè)成為加快新農(nóng)村建設(shè)、推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進程的一條必經(jīng)之路。

1.以科學(xué)布局為基礎(chǔ)。充分發(fā)揮規(guī)劃的控制和引導(dǎo)作用，堅持從實際出發(fā)，因地制宜、分類指導(dǎo)，統(tǒng)籌合理安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地和其他土地資源、整合優(yōu)化農(nóng)村居民點布局和用地。（1）選址應(yīng)尊重當(dāng)?shù)卮迕裆a(chǎn)生活習(xí)俗，充分利用現(xiàn)有村落，并鄰近農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，兼顧交通等基礎(chǔ)條件較優(yōu)等多方因素。（2）本著量力而行、節(jié)約集約用地、先示范再推廣的原則，有計劃、有步驟、有特色、扎實穩(wěn)步地進行“中心點”建設(shè)。通過“中心點”帶動示范作用，引導(dǎo)農(nóng)民自愿到“中心點”或根據(jù)實際圍繞“中心點”擴散到的“幾個點”集中居住，逐步改善農(nóng)村生活和村容村貌。（3）將相關(guān)項目統(tǒng)籌規(guī)劃整合。對康居示范點、巴渝新居、新農(nóng)村建設(shè)示范點、農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)村五保家園、困難戶倒房重建、城鄉(xiāng)土地掛鉤等各有關(guān)部門建設(shè)項目要統(tǒng)一規(guī)劃整合，并與全縣產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、村莊規(guī)劃、旅游規(guī)劃、商貿(mào)規(guī)劃等重點規(guī)劃有機結(jié)合起來。要將有限的資金和資源打捆建設(shè)，避免多頭重復(fù)。

2.以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是實現(xiàn)農(nóng)民增收、縮小城鄉(xiāng)差距的重要舉措，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的程度也決定著農(nóng)民實施農(nóng)村集中居民點建設(shè)的愿望是否強烈、參與建設(shè)是否有積極性。要以產(chǎn)業(yè)建社區(qū)為探索，把抓產(chǎn)業(yè)培育作為建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的必要條件，積極探索農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城，失地不失利”的新政策，讓農(nóng)民就地享受城市化成果。（1）著力發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟。工業(yè)是支撐農(nóng)村經(jīng)濟繁榮、轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力、促進農(nóng)民增收的重要支點。（2）抓好第三產(chǎn)業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須依托于小城鎮(zhèn)的繁榮、服務(wù)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，應(yīng)重點發(fā)展商貿(mào)業(yè)、物流業(yè)、社區(qū)服務(wù)業(yè)，使小城鎮(zhèn)成為商品集散地。（3）加大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地建設(shè)，形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。根據(jù)本地資源優(yōu)勢，以市場為導(dǎo)向，調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。以農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為依托，引導(dǎo)分散的農(nóng)戶從小規(guī)模生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橛幸?guī)模、有組織、有效益的種養(yǎng)殖大戶。

3.以土地流轉(zhuǎn)為突破口。土地流轉(zhuǎn)機制包括農(nóng)用地流轉(zhuǎn)機制和集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)機制，是掛鉤項目實施能發(fā)揮巨大經(jīng)濟社會效益的重要保障。土地流轉(zhuǎn)為集中居住地農(nóng)民解決了“不愿意種”、“不方便種”、“不適合種”等問題，實施集中居民點建設(shè)也為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了有利條件。（1）在堅持國家政策，不違反土地利用總體規(guī)劃和保護基本農(nóng)田、耕地紅線的前提下，在堅持土地流轉(zhuǎn)自愿原則的基礎(chǔ)上，允許并鼓勵耕地向種養(yǎng)殖大戶、科研機構(gòu)、產(chǎn)業(yè)化基地、龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)，給予流轉(zhuǎn)戶用工機會及資金補助，鼓勵農(nóng)民以土地入股的形式，與大企業(yè)、大集團合作參與土地流轉(zhuǎn)、形成規(guī)模經(jīng)營。（2）在保持耕地總量不減少、耕地質(zhì)量不降低和符合土規(guī)以及保持農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)不變的情況下，采取占補平衡、增減掛鉤、置換和土地整治等方式，盤活農(nóng)村建設(shè)用地。建立土地交易所，實現(xiàn)鎮(zhèn)級全覆蓋。建議允許在縣域范圍內(nèi)實施跨社、跨村、跨鎮(zhèn)進行土地經(jīng)營權(quán)的置換、質(zhì)押、買賣。重點探索和建立宅基地流轉(zhuǎn)機制，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，鼓勵農(nóng)民置換原宅基地，遷入集中居民點。將原較分散的宅基地整理為耕地，置換同等面積的耕地為建設(shè)用地指標(biāo)。制定剛性文件，對新建房屋未拆除原宅基地的情況進行全面清理，明確要求農(nóng)戶一旦新建房屋，必須拆除原宅基地。（3）增強無地農(nóng)民“造血”功能，使流轉(zhuǎn)宅基地、耕地的農(nóng)民有保障。對有勞動能力的失地農(nóng)民進行培訓(xùn)轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)安排就業(yè)，同時，把廣大農(nóng)民納入基本社會保障體系。

4.以功能完善為重點。小城鎮(zhèn)建設(shè)不僅可以節(jié)約大量的土地資源，還可以節(jié)省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套成本，更為重要的是可以在較短的時間內(nèi)提高農(nóng)民的生活質(zhì)量、改變農(nóng)村面貌，從而改變千百年來過于分散的居住方式。（1）科學(xué)規(guī)劃。應(yīng)按照主城、衛(wèi)星鎮(zhèn)、重點中心鎮(zhèn)、中心村（居民點）四個層次，科學(xué)規(guī)劃縣域范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)體系，進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置和生產(chǎn)力布局，逐步實現(xiàn)由鎮(zhèn)級向街道的升級升位，努力實現(xiàn)縣城為大城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為現(xiàn)代城鎮(zhèn)、每個村有集市、每個居民點有完善綜合配套功能的建設(shè)目標(biāo)。（2）功能完善。加快功能區(qū)配套設(shè)施的建設(shè)和完善，著力做好集鎮(zhèn)和農(nóng)村集中居住“中心點”的生產(chǎn)生活資料配送、醫(yī)院（衛(wèi)生室）、學(xué)校、文體配套設(shè)施和警民消防聯(lián)系點等建設(shè)，以滿足廣大農(nóng)民的物質(zhì)生活和精神文化生活的需要，實現(xiàn)生態(tài)家園景觀化、基礎(chǔ)設(shè)施城市化、配套設(shè)施現(xiàn)代化。

5.以“三方投入”為模式?！稗r(nóng)民向城鎮(zhèn)集中”、農(nóng)村居民點土地整理需要巨大的資金，資金的落實程度影響到農(nóng)村居民點整理能否達到預(yù)期目的。必須以創(chuàng)新的思路和方法多渠道籌集，建議建立農(nóng)村居民點土地整理專項基金，并拓寬基金的籌措渠道，由單一的政府投入轉(zhuǎn)變?yōu)檎度霝橐龑?dǎo)，農(nóng)民投入為主體、社會投入為補充的多渠道資金籌措方式。（1）政府以獎代補為引導(dǎo)。對按照統(tǒng)一規(guī)劃到“中心點”聯(lián)建房屋，并將原宅基地拆除復(fù)耕的農(nóng)戶，給予一定的獎勵（主要通過建委、國土、民政、新農(nóng)辦等各部門項目整合補助籌集）。對村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)由政府部門項目資金打捆投入為主導(dǎo)，主動為集中居民點建設(shè)好水、電、氣（沼氣）、路等配套設(shè)施，同時配套科、教、衛(wèi)生、文、體等功能。（2）以農(nóng)民投入為主體。按照統(tǒng)一設(shè)計、科學(xué)規(guī)劃、自籌自建、逐步到位的要求，充分發(fā)揮村集體和農(nóng)民的積極性，使其主動參與。政府應(yīng)加強宣傳引導(dǎo)，培訓(xùn)黨支書村官等，通過村官宣傳隊集中宣傳及在平時工作中的走訪，對農(nóng)村居民點建設(shè)政策和本地成功典型加以宣傳推廣，使其他暫時未到集中居民點建房的農(nóng)民愿意主動到點建房。（3）引導(dǎo)社會投入。針對部分企業(yè)參與新農(nóng)村建設(shè)只是流于形式的問題，建議放寬市場準入，允許并鼓勵城市資本流入農(nóng)村建設(shè)，吸引集團參與開發(fā)，提高其籌資能力和開發(fā)水平，推行農(nóng)村居民點住房按揭支付、租用等形式；政府主動加強與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、匯豐村鎮(zhèn)銀行等建立溝通對接，鼓勵各類金融機構(gòu)向村鎮(zhèn)建設(shè)提供信貸，對農(nóng)民按規(guī)劃建房予以城市購房貸款的優(yōu)惠措施，解決農(nóng)民“想建無錢建”的問題。[責(zé)任編輯 吳高君]