摘要：2011年，國務(wù)院出臺了國八條，對房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)行重磅出擊，抑制房價的增長，但是房價并沒有出現(xiàn)人們所期待的拐點，反而在2011年5月，開始了新一輪上漲。從中央與地方政府關(guān)系，即政治上的單一制和經(jīng)濟(jì)上的聯(lián)邦主義來分析中央政府為什么房產(chǎn)調(diào)控屢屢失效和房價高漲之原因。

關(guān)鍵詞：政治單一制；經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義；分稅制；土地財政

中圖分類號：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2011）22-0126-03

自1992年以來，國家啟動房地產(chǎn)改革措施以來，房地產(chǎn)行業(yè)飛速發(fā)展，房價也如脫韁的野馬一樣一路猛漲，增長速度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超出了城鎮(zhèn)居民的收入水平的增速，成了大多數(shù)居民的難以承受之痛，“買房難，買房貴”已經(jīng)成為民生關(guān)注的焦點，也成為影響社會和諧與穩(wěn)定的重大政治問題。針對這種情況，中央政府自2006年以來，出臺了一系列的房價調(diào)控措施，卻收效甚微。2011年中央政府再度重拳出擊，出臺了國八條，用行政命令進(jìn)行調(diào)控，可是房地產(chǎn)行業(yè)并沒有出現(xiàn)人們所說的拐點的到來，一些二線、三線城市的房價反而在繼續(xù)上漲。為什么中央政府花費(fèi)如此大的力氣來調(diào)控房產(chǎn)市場，卻屢屢失效呢？這不得不從中央和地方政府的關(guān)系說起。

一、政治經(jīng)濟(jì)二元化的中央地方關(guān)系解讀

轉(zhuǎn)型期的中國，中央與地方政府之間的關(guān)系不能用單一制或聯(lián)邦制進(jìn)行解析，必須從中國復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系來認(rèn)識中央政府和地方政府的關(guān)系。

1．中央政府和地方政府的政治關(guān)系。中國憲法第3條規(guī)定，“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實行民主集中制的原則”。即“一府兩院”都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督；中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。憲法還規(guī)定，中央政府即國務(wù)院的職權(quán)之一是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”。以上兩條規(guī)定表明了中國國家國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，中央政府和地方政府在政治上為單一制。這種單一制的國家形式在中央與地方政府的縱向關(guān)系上就表現(xiàn)為一種條狀關(guān)系。指從中央政府到地方政府都按照上級政府的結(jié)構(gòu)而設(shè)置政府部門，實行歸口管理。在這種歸口管理體制下，一級政府機(jī)構(gòu)是作為上級部門或政府機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)而存在，人事、財務(wù)和業(yè)務(wù)歸上級部門主管。政治單一制的指點是黨管干部原則，黨管干部原則最終落實到了干部委任制。即中央直接考察副省級以上的干部的考察和任免。雖然國家從20世紀(jì)80年代開始了以放權(quán)為中心政府體制改革，地方政府在行政管理、立法、干部人事管理等方面的權(quán)限大大擴(kuò)大了，中央政府在放權(quán)的同時，也加強(qiáng)對省級政府核心領(lǐng)導(dǎo)干部的控制，如實行交流制度、回避制度、短期任職制度等?？刂坪诵念I(lǐng)導(dǎo)干部成為中央約束地方行為的一種主要手段，也成為政治單一制的核心特征。在單一制的政治關(guān)系中，中央政府和地方政府的關(guān)系就成為了一種委托—代理的關(guān)系。地方政府成了中央政府政策的執(zhí)行者和代理人角色，其政治合法性也來源于中央政府的授權(quán)和委托。作為中央政府的代言人，其行為訴求必然會滿足中央政府的意志，而不是關(guān)注民生，求得民眾的信任和認(rèn)可。在轉(zhuǎn)型期的中國，中央政府和地方政府的關(guān)系不僅僅是委托和代理這么單純的關(guān)系，在市場經(jīng)濟(jì)中地方政府也有自己的利益訴求。

2．中央政府和地方政府經(jīng)濟(jì)上的聯(lián)邦主義關(guān)系。中央政府與地方政府的關(guān)系不僅僅是政治—法律上的關(guān)系。我們對中央與地方關(guān)系的分析，在任何時候都不能忽略了經(jīng)濟(jì)關(guān)系，只有這樣才能去全面把握中央與地方政府的關(guān)系。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制嚴(yán)重阻礙中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，20世紀(jì)80年代中國政府進(jìn)行了以分利讓權(quán)為指導(dǎo)思想的改革，重塑了中央和地方的關(guān)系。衡量中央和地方關(guān)系最為核心的指標(biāo)體系為財政體制。針對統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制的弊端，20世紀(jì)80年代中央政府實行了分灶吃飯的財政包干體制，1994年中國實行了分稅制，這使中國財政體制發(fā)生了革命性的變化，標(biāo)志著中國中央集權(quán)的財政體制的瓦解，地方擁有了財政自治權(quán)，具有了和中央討價還價甚至分庭抗禮的能力。分權(quán)是聯(lián)邦主義的重要基礎(chǔ)，當(dāng)?shù)胤秸ㄟ^法律規(guī)定而獲得一定程度的地方性政策的自主權(quán)和自主的財政權(quán)時，中央—地方關(guān)系就可能演變成以契約為基礎(chǔ)的合作和討價還價關(guān)系。也就是經(jīng)濟(jì)上的聯(lián)邦主義。財政分權(quán)，使地方政府在微觀領(lǐng)域內(nèi)擁有了較大的資源配置權(quán)和實現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)利益最大化的手段，促使地方政府千方百計地追逐地方利益，擴(kuò)大地方收入，成為轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)市場中的一個獨特的利益主體，這一目標(biāo)的實現(xiàn)又能為其帶來政治上的利益。

轉(zhuǎn)型期中國，中央和地方政府的政治經(jīng)濟(jì)二元化關(guān)系，使地方政府的角色復(fù)雜化了，不僅作為代理人要執(zhí)行中央政府的政策，還要受利益驅(qū)動成為市場的利益主體。作為理性的經(jīng)濟(jì)人，地方政府尤其是地方政府的官員必然尋求地區(qū)利益和自身利益的最大化，而作為代理又要求其執(zhí)行中央政府的意志和政策，當(dāng)兩者發(fā)生沖突時，地方必然受利益的驅(qū)動，必然會扭曲中央政策和削弱中央政府的權(quán)威。中央政府和地方政府政治經(jīng)濟(jì)二元關(guān)系決定了地方行為的二重性角色。正是地方政府行為的二重性角色導(dǎo)致中央政府的房產(chǎn)調(diào)控政策，遇到地方或明或暗的抵制、扭曲和變通，導(dǎo)致一輪又一輪的房產(chǎn)調(diào)控的失敗。

二、地方政府二重性角色與其樓市調(diào)控中的行為選擇

1．政治單一制下的政績考核機(jī)制，使地方政府缺乏打壓樓市的動力。政治上的單一制下的核心特征就是中央政府對地方政府核心領(lǐng)導(dǎo)干部的控制，而對核心領(lǐng)導(dǎo)干部控制又通過對考察和任免進(jìn)行的。中央政府對地方政府官員的考核主要是政績，依據(jù)就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種指標(biāo)，最典型的指標(biāo)就是GDP的增長。在委托—代理關(guān)系中，地方政府的行為選擇必然會訴諸迎合上級政府的考核標(biāo)準(zhǔn)。地方政府是一個抽象的概念，他們是由地方政府的官員組成，在市場經(jīng)濟(jì)中，地方官員作為理性的經(jīng)紀(jì)人，有追逐利益最大化的行為和動機(jī)。對了一個地方官員來說，最大的利益無非就是政治上的升遷和謀取更多的個人財富。為了政治升遷，他們必然想盡辦法迎合中央政府的考核標(biāo)準(zhǔn)，去最大限度地實現(xiàn)GDP的增長目標(biāo)，因此如何用最短的時間和最小的代價增強(qiáng)地方政府的GDP實力，就成了地方政府工作的核心內(nèi)容，由于房地產(chǎn)具有消費(fèi)品和投資品雙重屬性，中國房產(chǎn)市場又具有剛性需求，因此相對于一般的商品來說，具有更大的價格上升空間。同時房地產(chǎn)行業(yè)是一個相關(guān)鏈很長的行業(yè)，同時能帶動建材等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并帶來更多的稅收。房地產(chǎn)業(yè)對短期任期地方官員來說就是一個代價小、見效快的增長GDP和為了自己的短期政績大搞面子工程、形象工程的辦法，因此會大力推動房價的上揚(yáng)。中央政府在社會管理過程中，由于其合法來源于民眾的支持和信任，必然關(guān)注民生問題，實現(xiàn)社會利益的最大化，房地產(chǎn)行業(yè)是事關(guān)民生的重大政治經(jīng)濟(jì)社會問題，如果房價過高，使老百姓不能居有其所，必然動搖其對政府的信任和支持，還會加劇貧富差距，引發(fā)社會動蕩。所以中央必然要把房價控制在合理范圍內(nèi)。作為中央政府的代理人，在目前的考核機(jī)制下，雖然中央政府不斷出臺房產(chǎn)調(diào)控政策，但是由于不被納入考核內(nèi)容，地方不會去執(zhí)行中央政府的調(diào)控政策，而房價下降反而會影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)，同樣會影響到當(dāng)?shù)毓賳T的政績，因此在懲罰力度不夠的時候，他們根本不會去理會中央政府的房產(chǎn)調(diào)控。2011年，中央政府出臺了針對房價飆升，出臺了國八條，但地方政府只是觀望，省級政府響應(yīng)者卻寥寥無幾。針對地方政府在房產(chǎn)調(diào)控中執(zhí)行不力的情況，無奈的中央政府只好啟動房產(chǎn)調(diào)控考核問責(zé)制度，將穩(wěn)定房價的工作實行省級人民政府負(fù)總責(zé)、市縣政府負(fù)責(zé)的直接責(zé)任的制度。對于執(zhí)行政策不力的政府實行問責(zé)。在這樣的情況下，陸續(xù)有地方政府出臺了與中央政府相應(yīng)的調(diào)控政策，但這些調(diào)控政策是否落到了實處，只有這些官員自己知道。但是樓市的高壓調(diào)控，并沒有抑制樓市的躁動。2011年5月18日國家統(tǒng)計局公布的數(shù)字，4月份，全國70個大中城市中，新建商品住宅環(huán)比價格下降的有9個城市，持平的有5個，上漲的有56個城市。

2．市場經(jīng)濟(jì)中的利益主體角色，使其助推房價高漲。在中央政府和地方政府分權(quán)的體制中，中央政府賦予地方政府更多的發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)，作為市場中的利益主體，地方政府的主要追求是保護(hù)和擴(kuò)大本地市場的力量。隨著經(jīng)濟(jì)權(quán)的下方，中央政府把更多的公共管理職能也下放給地方政府。但是中國分稅制下構(gòu)建的是中央占大頭的財政分配機(jī)制，把大宗、充沛、稅源穩(wěn)定的稅種劃為中央或中央和地方共享，同時把來自農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的稅種劃分為地方政府。這就使地方政府的財政收入非常有限。分稅制后中央財政收入占總收入的比重從改革前的21.9% 激增至改革后的55.7%，地方財政收入占總收入比重則由78.1% 下降到44.3%，整個數(shù)字的變化前后呈現(xiàn)反向剪刀狀。此后，中央、地方財政支出占財政總支出比重一直維持喇叭狀，地方財政支出大大高于中央財政支出，至2008年，地方財政支出是中央財政支出的3.7倍，而同年收入只有中央財政收入的87%。這就造成了地方政府財權(quán)和事權(quán)的不匹配，地方政府為了承擔(dān)相應(yīng)的公共管理的職能，必然需要充足的財政收入，但是在目前的分稅制下，它只能開辟新的財源來增加其財政收入。分稅制極大增強(qiáng)了地方政府培養(yǎng)和開辟財源、增加地方收入的積極性和主動性。而房地產(chǎn)業(yè)對地方政府來說則是一個很好的財源，屬于第三產(chǎn)業(yè)，其稅收全部歸地方政府所有。據(jù)統(tǒng)計在房地產(chǎn)建設(shè)、銷售階段，地方政府稅費(fèi)收入占到房地產(chǎn)價格的30%~40%；此外，同時房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈長，帶動效應(yīng)明顯，據(jù)統(tǒng)計，每100 億元房地產(chǎn)投資可以誘發(fā)建筑業(yè)產(chǎn)出90.76 億元，制造業(yè)產(chǎn)出123.61 億元，采礦業(yè)16.64 億元，商業(yè)11.16 億元，房地產(chǎn)業(yè)自身10.98億元等，中國每年的GDP 增長率中，有超過2 個百分點是直接或間接由房地產(chǎn)拉動的。出于發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的需要，不會去打壓房價。2008年各地政府不遺余力地救市風(fēng)潮，說明了地方在推動房價上漲方面有動力，而在抑制房價上漲方面沒有動力或者缺乏動力。

3．地方政府的自利性，使其依賴土地生財。土地財政，是指地方靠出讓土地的使用權(quán)來維持地方的財政支出。在現(xiàn)行的中央和地方分權(quán)模式下，地方政府作為市場的一個利益主體，存在著追求自身利益最大化的經(jīng)紀(jì)人職能，當(dāng)中央房產(chǎn)調(diào)控與其利益目標(biāo)不一致時，他就會采取變通、或者消極執(zhí)行，使中央政府的房產(chǎn)調(diào)控在地方流于形式或者失效。分稅制并未取消預(yù)算外資金體制，在規(guī)范的、正式的地方稅收入增長難以彌補(bǔ)支出的增長，面對財政壓力，各級地方政府就盡可能通過擴(kuò)張預(yù)算外收入和體制外收入來增加自己的可支配財力。對地方政府來說，最容易取得的財政收入就是出讓土地使用權(quán)取得的轉(zhuǎn)讓金的收入。在現(xiàn)行的土地制度和土地產(chǎn)權(quán)制度下，地方政府壟斷著一級市場的土地供給，使他們能以較低的價格征用農(nóng)民的土地，同時由于土地是稀缺資源，土地又能較高的價格轉(zhuǎn)讓。據(jù)統(tǒng)計土地轉(zhuǎn)讓金的收入占到房價價格20%~40%。2000 —2009 年，全國土地出讓金收入從292.58 億元飆升至15 939億元，年均增幅為56%，遠(yuǎn)高于同期地方政府財政收入增長幅度，土地出讓金收入與同期地方財政收入的比值也從2000 年的9.3%攀升到2009 年的49%。土地出讓金收入已經(jīng)成為地方政府繼稅收收入之后的第二大財政收入來源。土地財政規(guī)模的擴(kuò)大在一定程度上推動了房地產(chǎn)價格上揚(yáng)，房地產(chǎn)市場的冷暖與地方政府的利益息息相關(guān)。由于房價的高揚(yáng)，導(dǎo)致中國房地產(chǎn)暴利，吸引眾多的資本進(jìn)入，而地方政府官員掌握房地產(chǎn)行業(yè)的準(zhǔn)入機(jī)會，他們必然利用權(quán)力謀求個人利益，這種租金帶來的成本，開發(fā)商必然會在房屋的銷售價格上找回，也必然帶動房價的高漲。許多地方政府在調(diào)控房產(chǎn)價格時消極對待，在保障性住房上進(jìn)展不大，土地財政是一個重要原因。

三、結(jié)語

中國房產(chǎn)調(diào)控是中央政府和地方政府博弈的結(jié)果，中央房產(chǎn)調(diào)控政策的失靈既與中央政府與地方政府結(jié)構(gòu)關(guān)系有關(guān)，也與中央政府調(diào)控政策本身因素有關(guān)。總之中國房價要回歸理性，一是理順中央和地方的關(guān)系，這是一個關(guān)鍵點，要在保證中央政府權(quán)威的同時，給地方與其事權(quán)相匹配的財權(quán)和管理權(quán)，使地方政府?dāng)[脫對房地產(chǎn)行業(yè)和土地財政的依賴。要理順中央與地方的關(guān)系，首先，要進(jìn)一步進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，打破國有資產(chǎn)的行政壟斷，形成有效的產(chǎn)權(quán)制度，形成統(tǒng)一的全國市場，只有這樣中央政府在保證中央政府權(quán)威的同時，實現(xiàn)社會產(chǎn)出最大化。其次，用法治的形式構(gòu)建合理的中央與地方關(guān)系，使中央政府和地方政府在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行動，避免上有政策下有對策情況的發(fā)生。最后，要改革不合理的考核體系，建立科學(xué)合理的考核機(jī)制。二是加大對保障性住房投入力度，為社會低收入全體提供更多的保障性住房。三是改革不合理的土地管理制度。

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