摘要：在闡明中國(guó)殯葬服務(wù)形成與發(fā)展的基礎(chǔ)上，分析了中國(guó)殯葬服務(wù)的法律法規(guī)、政府監(jiān)管、設(shè)施建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理、公共服務(wù)等方面存在的問題，從構(gòu)建法規(guī)體系、強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管、加強(qiáng)殯葬設(shè)施建設(shè)和管理、發(fā)展殯葬職業(yè)教育、立足基本殯葬服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)公益殯葬等方面提出了和諧社會(huì)條件下殯葬服務(wù)體系建設(shè)的基本對(duì)策，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)進(jìn)程中加強(qiáng)殯葬改革和管理具有指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：殯葬服務(wù)；體系；對(duì)策

中圖分類號(hào)：C93文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）22-0200-05

殯葬服務(wù)是指人們?yōu)樘幚硭勒哌z體、悼念死者及撫慰喪戶所提供的各種社會(huì)服務(wù)的總稱。隨著殯葬改革的不斷深入，殯葬管理工作的逐步加強(qiáng)，殯葬職工素質(zhì)的不斷提高，殯葬設(shè)施和設(shè)備的不斷完善，殯葬服務(wù)基本滿足了公眾的殯葬消費(fèi)需求。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及和諧社會(huì)的建設(shè)，殯葬服務(wù)也凸顯出一些問題，如殯葬服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，殯葬服務(wù)市場(chǎng)運(yùn)行不規(guī)范，殯葬服務(wù)質(zhì)量有待提高，基本殯葬服務(wù)保障體系不健全等。在構(gòu)建和諧社會(huì)的新時(shí)期，完善中國(guó)殯葬服務(wù)體系對(duì)于提高政府公共服務(wù)能力，加大市場(chǎng)監(jiān)管力度，規(guī)范殯葬服務(wù)行為，不斷滿足公眾日益增長(zhǎng)的殯葬消費(fèi)需求具有重要的作用。

一、中國(guó)殯葬服務(wù)的形成與發(fā)展

1.殯葬服務(wù)的萌芽。殯葬服務(wù)是以殯葬活動(dòng)為前提，以商品經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而出現(xiàn)的。在自給自足的自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)，殯葬活動(dòng)和生產(chǎn)活動(dòng)一樣，屬于家族重要事宜，以家庭為單位來(lái)辦理。殯葬活動(dòng)中的做花圈、喪服、下葬、祭奠等主要事宜由家族成員承擔(dān)，而選墓地、做法事、制棺木等，由其他鄉(xiāng)里鄰居協(xié)助。隨著商品生產(chǎn)和交換活動(dòng)的發(fā)展，產(chǎn)生了專門為喪戶承辦喪事的服務(wù)機(jī)構(gòu)——“杠房”，成為中國(guó)殯葬服務(wù)業(yè)的萌芽，杠房掌柜和受雇于杠房的杠夫是中國(guó)最初的殯葬服務(wù)人員。

2.現(xiàn)代殯葬服務(wù)的形成。1840年以后，中國(guó)淪為半殖民地半封建社會(huì)，隨著國(guó)際交往和貿(mào)易往來(lái)的增多，西方的殯葬文化也隨之傳播。在上海、天津、廣州等沿海通商口岸出現(xiàn)了殯儀館、公墓等專門提供喪事服務(wù)的機(jī)構(gòu)，這些殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)在為外國(guó)在華人員服務(wù)的同時(shí)也為中國(guó)人辦理喪事提供服務(wù)。但就全國(guó)而言，殯葬服務(wù)的主流仍以家族承辦為主，在新中國(guó)成立前，殯葬服務(wù)并未得到很好的發(fā)展。

3.建國(guó)后殯葬服務(wù)體系的發(fā)展。新中國(guó)成立后，中國(guó)殯葬事業(yè)有了很大的發(fā)展。為了解決土地緊缺、糧食供應(yīng)緊張等問題并配合農(nóng)業(yè)合作化的運(yùn)動(dòng)，1956年4月27日，在中央工作會(huì)議上，毛澤東、朱德、劉少奇、周恩來(lái)、鄧小平等151位黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在實(shí)行火化倡議書上簽名，提出身后實(shí)行火葬，不留遺體，不建墳?zāi)梗崎_了中國(guó)以火葬為中心的殯葬改革的序幕。隨后內(nèi)務(wù)部發(fā)布《關(guān)于殯葬改革工作的意見》，在全國(guó)范圍內(nèi)推行火葬，確立了以殯葬改革為核心的殯葬管理和殯葬服務(wù)框架。

20世紀(jì)60年代中期，隨著推行火葬運(yùn)動(dòng)的開展，各地火葬場(chǎng)的建設(shè)蓬勃展開?！拔母铩逼陂g，原有的公墓被當(dāng)做“四舊”破除，火葬場(chǎng)和骨灰寄存室仍為人們提供節(jié)儉的殯葬服務(wù)。20世紀(jì)80年代，多數(shù)火葬場(chǎng)承擔(dān)了殯儀火葬綜合服務(wù)的業(yè)務(wù)并更名為殯儀館。改革開放后，黨和政府加大了殯葬改革力度，并在殯葬事業(yè)單位承包經(jīng)營(yíng)和等級(jí)殯儀館建設(shè)方面出臺(tái)了很多政策，推動(dòng)了全國(guó)殯儀館的建設(shè)和發(fā)展。許多殯儀館通過遷建、改建和擴(kuò)建，極大地改善了硬件設(shè)施。大中城市殯儀館開設(shè)了遺體接運(yùn)、遺體告別、遺體冷藏、遺體火化等服務(wù)項(xiàng)目，提供骨灰盒、花圈等殯葬用品，服務(wù)水平逐步提高。中國(guó)初步建立起的殯葬服務(wù)體系，在火葬區(qū)包括殯儀館、殯葬服務(wù)站、公墓、骨灰存放設(shè)施和紅白理事會(huì)等；在土葬改革區(qū)，主要有為土葬服務(wù)的殯儀館、服務(wù)站，遺體公墓和紅白理事會(huì)等。在殯葬改革框架內(nèi)，殯葬管理與殯葬服務(wù)的主要表現(xiàn)形式是：殯葬設(shè)施設(shè)置以政府直接投資為主；殯儀館、公墓等主要?dú)浽岱?wù)機(jī)構(gòu)大部分以國(guó)家事業(yè)單位性質(zhì)經(jīng)營(yíng)；按自然地理?xiàng)l件劃分火葬區(qū)和土葬改革區(qū)；倡導(dǎo)深埋不留墳頭和骨灰撒散、植樹、植草等少占地或不占地的葬法；利用荒山瘠地建設(shè)公墓，按設(shè)置屬性劃分城市經(jīng)營(yíng)性和農(nóng)村公益性公墓等等。

20世紀(jì)90年代末，由民政部門舉辦的公墓和殯儀館等服務(wù)機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的浪潮中嘗試市場(chǎng)運(yùn)作的方式，在為客戶提供殯葬服務(wù)的同時(shí)略有盈余，基本改變了虧損狀況。社會(huì)資本、企業(yè)和個(gè)人的資本也逐漸進(jìn)入殯葬行業(yè)，殯葬服務(wù)市場(chǎng)初步形成經(jīng)營(yíng)主體多元化的狀態(tài)[1]。

二、中國(guó)殯葬服務(wù)存在的問題

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公眾殯葬需求的不斷提高，特別是在和諧社會(huì)大背景下，中國(guó)原本并不健全的殯葬服務(wù)體系暴露出一系列問題，在一定程度上影響了殯葬改革順利進(jìn)行，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.法律法規(guī)尚未健全，政府監(jiān)管難以到位。中國(guó)殯葬管理相關(guān)法律法規(guī)包括四個(gè)層次：一是國(guó)務(wù)院1997年頒布實(shí)施的《殯葬管理?xiàng)l例》，比較全面、系統(tǒng)地規(guī)范了殯葬管理工作，屬行政法規(guī)的性質(zhì)；二是由民政部和相關(guān)部委制定發(fā)布的有關(guān)殯葬工作的部門規(guī)章，如民政部頒布的《公墓管理暫行辦法》等；三是由省級(jí)地方人大及其常委會(huì)通過的地方性法規(guī)和省級(jí)地方政府頒布的規(guī)章，如各省人大頒布的殯葬管理?xiàng)l例、各省政府頒布的殯葬管理辦法及規(guī)定等；四是與殯葬工作相關(guān)的法律法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》等，涉及到殯葬管理相關(guān)問題。以上法律法規(guī)構(gòu)成了中國(guó)以國(guó)務(wù)院《殯葬管理?xiàng)l例》為核心，相關(guān)法律、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等為補(bǔ)充的殯葬管理法律體系。但存在著“法律文件效力較低，缺乏嚴(yán)肅性；相關(guān)制度不配套，可操作性較差；立法相對(duì)滯后，殯葬管理存在真空地帶”等問題，嚴(yán)重制約了殯葬市場(chǎng)的健康發(fā)展。

建國(guó)后，中國(guó)明確了由民政部和縣級(jí)以上各級(jí)人民政府民政部門作為殯葬工作的主管部門，形成了民政部門會(huì)同工商行政管理等相關(guān)部門共同進(jìn)行殯葬市場(chǎng)監(jiān)管的體制。多數(shù)殯葬管理機(jī)構(gòu)不僅承擔(dān)著推行殯葬改革、管理殯葬事務(wù)的職能，而且直接參與殯葬經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，集管理、執(zhí)法、經(jīng)營(yíng)于一身，多重身份造成了殯葬管理機(jī)構(gòu)定位模糊、職能不清，在行使行政管理職能時(shí)難免裁判不公、自我偏袒，從而侵害了其他殯葬經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。

目前，中國(guó)雖已初步建立由市場(chǎng)監(jiān)管的一般制度和殯葬市場(chǎng)監(jiān)管的特殊規(guī)定構(gòu)成的殯葬市場(chǎng)監(jiān)管制度體系，但是，由于中國(guó)的市場(chǎng)監(jiān)管脫胎于傳統(tǒng)的行政管理體系，并且受到長(zhǎng)期以來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的束縛和影響，同時(shí)受制于不成熟的市場(chǎng)約束，監(jiān)管資源尚未得到有效整合，監(jiān)管過度與監(jiān)管真空并存，重復(fù)監(jiān)管與監(jiān)管缺失同在。根據(jù)《殯葬管理?xiàng)l例》及相關(guān)規(guī)定，對(duì)殯葬市場(chǎng)中的違法行為常常要由兩個(gè)或多個(gè)部門聯(lián)合執(zhí)法，殯葬執(zhí)法權(quán)相當(dāng)分散，民政部門基本上沒有獨(dú)立執(zhí)法的權(quán)力。民政部門幾乎由一個(gè)殯葬事務(wù)的主管部門變成了殯葬事務(wù)管理的配合部門。對(duì)相應(yīng)的殯葬違規(guī)行為不能一管到底，造成了殯葬執(zhí)法力度的不足，影響了殯葬管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力。

2.事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱。截至2009年底，中國(guó)共有殯儀館1 729個(gè)，經(jīng)營(yíng)性公墓1 266個(gè)[2]，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的殯葬需求。從全國(guó)來(lái)看，殯葬事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入明顯不足。目前中國(guó)87%的殯儀館是事業(yè)單位，其中絕大多數(shù)是自收自支。2007年各級(jí)財(cái)政對(duì)殯儀館的補(bǔ)貼僅占?xì)泝x館支出的6.8%，而殯儀館用于困難群眾的喪葬補(bǔ)貼卻占支出的約3%；2006年全國(guó)完成殯葬設(shè)施投資9.4億元，其中國(guó)家投資2.3億元，僅占24％，其余主要依靠單位自籌或銀行貸款。殯葬事業(yè)單位主要通過自我積累實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展和提供公共服務(wù)。

殯葬事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入不足在西部地區(qū)體現(xiàn)的尤為明顯。西部地區(qū)各級(jí)政府的財(cái)力總體比較弱，在推行殯葬改革的經(jīng)費(fèi)投入上嚴(yán)重不足，導(dǎo)致殯葬基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，大多數(shù)殯儀館陳舊，一些地方使用的火化機(jī)還是20世紀(jì)80年代的產(chǎn)品，只能手工操作，污染嚴(yán)重。多數(shù)縣級(jí)殯儀館利用率低，長(zhǎng)期使用陳舊甚至應(yīng)該報(bào)廢的殯葬設(shè)備，致使殯葬活動(dòng)存在較大安全隱患，破壞生態(tài)環(huán)境，影響了殯葬改革的順利推行[3]。

3.殯葬服務(wù)水平不高，經(jīng)營(yíng)行為尚需規(guī)范。中國(guó)的殯葬服務(wù)業(yè)是一個(gè)比較幼稚的產(chǎn)業(yè)。目前殯葬服務(wù)市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)主體仍是民政部門占絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，形成殯葬市場(chǎng)壟斷競(jìng)爭(zhēng)的格局。壟斷消除了機(jī)構(gòu)的外部競(jìng)爭(zhēng)壓力，抵消了提高效率和服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在動(dòng)力，造成殯葬事業(yè)單位缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。殯葬事業(yè)單位非企業(yè)化的管理模式造成管理費(fèi)用開支過多和人財(cái)物的浪費(fèi)，不健全的投資約束機(jī)制、低水平的設(shè)計(jì)、過高的固定資產(chǎn)投資，造成殯葬機(jī)構(gòu)高能耗、低負(fù)荷、運(yùn)營(yíng)成本高和經(jīng)濟(jì)效益低。大部分殯葬事業(yè)單位服務(wù)項(xiàng)目單一，服務(wù)手段粗糙，服務(wù)質(zhì)量低下。

隨著殯葬市場(chǎng)的逐步開放，各類資本大量涌入殯葬業(yè)。作為獨(dú)立面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，各類殯葬經(jīng)營(yíng)者都在不遺余力地追求利潤(rùn)最大化，利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致殯葬市場(chǎng)處于混亂狀態(tài)。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是無(wú)經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體非法經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象大量存在。如無(wú)權(quán)經(jīng)營(yíng)的公益性公墓在出售墓穴，未獲許可的機(jī)構(gòu)在提供遺體接運(yùn)和保存等基本殯葬服務(wù)；二是有經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體違法經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象大量存在。如骨灰格位或墓位的非法傳銷，殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)的非法定價(jià)、擅自收費(fèi)和價(jià)格欺詐，服務(wù)機(jī)構(gòu)之間為爭(zhēng)奪市場(chǎng)的惡性競(jìng)爭(zhēng)等等。不合法的經(jīng)營(yíng)行為極大地侵害了殯葬消費(fèi)者的合法權(quán)益，也嚴(yán)重影響了殯葬服務(wù)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

4.從業(yè)人員素質(zhì)偏低，服務(wù)質(zhì)量有待提高。目前，殯葬從業(yè)人員普遍年齡偏大，文化層次不高。造成殯葬行業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)不高的原因主要有三：一是受傳統(tǒng)觀念的影響，高學(xué)歷、高素質(zhì)的人才不愿從事殯葬行業(yè)；二是殯葬教育相對(duì)滯后，從業(yè)人員缺乏更新知識(shí)、提高技能的渠道；三是殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期處于民政部門的保護(hù)之下，外無(wú)競(jìng)爭(zhēng)壓力，內(nèi)無(wú)激勵(lì)機(jī)制，許多工作人員長(zhǎng)期養(yǎng)尊處優(yōu)，服務(wù)態(tài)度惡劣，服務(wù)水平低下。

5.救助制度尚未普及，公共服務(wù)急需加強(qiáng)。殯葬機(jī)構(gòu)大多實(shí)行自收自支的管理體制，客觀上強(qiáng)化了殯葬事業(yè)的經(jīng)營(yíng)性。國(guó)家面向困難群體的殯葬救助制度尚未全面建立，各地區(qū)基層財(cái)力困難，尚未建立相應(yīng)的保障制度。許多農(nóng)村五保戶、城市特困戶等困難群體人員去世后，無(wú)力支付火化費(fèi)和運(yùn)尸費(fèi)，有條件的基層政府給予補(bǔ)助，但相當(dāng)一部分地方拿不出錢，造成困難群眾不堪重負(fù)。作為政府公共服務(wù)內(nèi)容之一的殯葬服務(wù)急需加強(qiáng)。

三、新時(shí)期構(gòu)建殯葬服務(wù)體系的對(duì)策

在社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)過程中，殯葬管理與服務(wù)出現(xiàn)的新情況、新問題，中國(guó)的殯葬改革為全人類自然資源可持續(xù)利用作出了貢獻(xiàn)，如何科學(xué)地化解矛盾，開辟適應(yīng)新情況的最佳途徑，成為新時(shí)期構(gòu)建殯葬服務(wù)體系，深化殯葬改革，促進(jìn)殯葬事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的新課題。

（一）構(gòu)建法規(guī)體系，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管

依法行政是現(xiàn)代民主社會(huì)的必然要求，科學(xué)的制度體系是完善的市場(chǎng)監(jiān)管的前提。中國(guó)殯葬市場(chǎng)監(jiān)管法律體系，應(yīng)是以憲法為依據(jù)，以殯葬行業(yè)監(jiān)管法為主干，以相關(guān)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章為輔助的全方位的監(jiān)管法律體系，以公開、公平、公正、有效、合法為原則，以維護(hù)殯葬市場(chǎng)秩序，保障殯葬市場(chǎng)安全，控制殯葬市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，為中國(guó)殯葬市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以健康、有序、順利發(fā)展提供有力的法律保障。

1.完善政策法規(guī)，規(guī)范殯葬服務(wù)。加緊修訂《殯葬管理?xiàng)l例》并創(chuàng)造條件盡快制定《殯葬法》，提高殯葬市場(chǎng)監(jiān)管法律文件的效力等級(jí)；加強(qiáng)殯葬市場(chǎng)監(jiān)管相關(guān)制度之間的銜接配合，使各項(xiàng)監(jiān)管制度具有可操作性，落實(shí)到位；根據(jù)殯葬市場(chǎng)監(jiān)管的實(shí)際需要及時(shí)立法，不給擾亂殯葬市場(chǎng)秩序的行為可乘之機(jī)。

殯葬服務(wù)規(guī)范化涉及的領(lǐng)域很多，如殯葬業(yè)的法律規(guī)制、行政管理、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)自治與自律、社會(huì)公眾監(jiān)督問題等。確保殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)向社會(huì)提供出服務(wù)規(guī)范、各方利益均受到保護(hù)和尊重、具有豐裕民族文化特色的殯葬活動(dòng)，進(jìn)而孕育一個(gè)服務(wù)規(guī)范化的殯葬業(yè)。

一是建立行業(yè)準(zhǔn)入制度，打破市場(chǎng)壟斷。將殯葬服務(wù)區(qū)分為基本殯葬服務(wù)和選擇性殯葬服務(wù)：基本殯葬服務(wù)包括遺體接運(yùn)、保存、火化和骨灰寄存，只能由國(guó)有公辦的殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)提供；基本殯葬服務(wù)以外的其他服務(wù)是選擇性殯葬服務(wù)，包括遺體整容、防腐、告別、骨灰安葬、喪葬用品及其他殯葬特需服務(wù)，符合市場(chǎng)準(zhǔn)入條件的主體均可提供選擇性殯葬服務(wù)。殯葬主管部門要制定進(jìn)入殯葬服務(wù)市場(chǎng)的條件，打破殯葬市場(chǎng)的壟斷，實(shí)現(xiàn)充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

二是推行技術(shù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范殯葬行為。1985年1月25日民政部發(fā)布的《燃油式火化機(jī)通用技術(shù)條件》，標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入了殯葬設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)化管理階段。此后，民政部陸續(xù)發(fā)布了《中小型殯儀車通用技術(shù)條件》（1987）、《燃油式火化機(jī)污染物排放限值及監(jiān)測(cè)方法》（1992）、《燃油式火化機(jī)大氣污染物排放限值》（修訂，2009）、《木質(zhì)骨灰盒通用技術(shù)條件》（2009）等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)的制定和發(fā)布為殯葬市場(chǎng)監(jiān)管部門監(jiān)管殯葬設(shè)備、用品質(zhì)量提供了有力的技術(shù)支撐。民政部與勞動(dòng)和社會(huì)保障部于2006年發(fā)布了殯葬行業(yè)殯儀服務(wù)員等六個(gè)《國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)殯葬從業(yè)人員的職業(yè)技能做出了規(guī)定。民政部2011年4月發(fā)布了《殯葬服務(wù)術(shù)語(yǔ)》、《殯儀接待服務(wù)》、《遺體告別服務(wù)》、《遺體保存服務(wù)》、《遺體火化服務(wù)》、《骨灰寄存服務(wù)》、《骨灰撒海服務(wù)》等七項(xiàng)殯葬服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善了中國(guó)殯葬服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，為全面提升殯葬服務(wù)水平和政府進(jìn)行有效的市場(chǎng)監(jiān)管提供了依據(jù)。

三是推廣服務(wù)格式合同，減少法律糾紛。在殯葬行業(yè)推行殯葬服務(wù)格式合同，事先明確服務(wù)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、各自的責(zé)任范圍、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、預(yù)估服務(wù)成本，可以簡(jiǎn)化手續(xù)，節(jié)省交易成本和時(shí)間，增進(jìn)交易安全，避免訟爭(zhēng)，以利穩(wěn)定。多年來(lái)困擾殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)的賠償責(zé)任和賠償數(shù)額等問題，也可以在格式合同中解決。由于遺體、骨灰無(wú)法給出價(jià)值，并且主要是對(duì)死者家屬精神利益上的損害，因此很難確定損害賠償數(shù)額，可按照限額賠償?shù)脑瓌t規(guī)定不同情況下的賠償標(biāo)準(zhǔn)。殯葬主管部門應(yīng)主持制定或委托相關(guān)部門制定兼顧殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者雙方利益、在一定范圍統(tǒng)一適用的殯葬服務(wù)格式合同，并加以推廣，以盡快明確賠償責(zé)任，合理解決殯葬糾紛。

2．理順管理體制，多方共同監(jiān)管。一是政企政事分開，管辦徹底分離。民政部《關(guān)于進(jìn)一步深化殯葬改革，促進(jìn)殯葬事業(yè)科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中明確提出：民政行政機(jī)關(guān)不再作為發(fā)起人或投資人，參與經(jīng)營(yíng)性公墓和其他殯葬服務(wù)企業(yè)的建設(shè)經(jīng)營(yíng)，機(jī)關(guān)工作人員不得在經(jīng)營(yíng)性公墓和其他殯葬服務(wù)企業(yè)任職或兼職，不得以任何形式從中獲取利益。要把現(xiàn)有的殯葬市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與殯儀館、公墓等殯葬事業(yè)單位徹底分開，將經(jīng)營(yíng)性、事務(wù)性等工作徹底剝離，行政單位的職責(zé)在于制定和執(zhí)行政策、協(xié)調(diào)與監(jiān)管，管理單位的職能在于管理與執(zhí)法，服務(wù)單位的職責(zé)在于提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，確保殯葬市場(chǎng)監(jiān)管的公開、公正、透明。二是轉(zhuǎn)變監(jiān)管職能，實(shí)行分類指導(dǎo)。從殯葬市場(chǎng)監(jiān)管主體的定位來(lái)講，主管部門對(duì)殯葬市場(chǎng)的監(jiān)管職能應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變和一個(gè)銜接：即從主管型監(jiān)管向監(jiān)管型轉(zhuǎn)變；從行政本位向市場(chǎng)取向轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管與公共服務(wù)的有效銜接。對(duì)殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)按所有制形式不同實(shí)行分類指導(dǎo)：對(duì)國(guó)有公辦的殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)，將遺體接運(yùn)、火化、骨灰寄存服務(wù)劃入公益板塊，實(shí)行事業(yè)化管理。火化必須嚴(yán)格執(zhí)行政府定價(jià)，運(yùn)尸、存尸、寄存費(fèi)和租賃費(fèi)用則實(shí)行指導(dǎo)價(jià)，政府采取購(gòu)買服務(wù)的方式給予政策支持和資金補(bǔ)貼。將選擇性殯葬服務(wù)劃入經(jīng)營(yíng)板塊，實(shí)行企業(yè)化管理，服務(wù)價(jià)格由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。公辦殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)要帶頭降低市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，發(fā)揮平抑物價(jià)的作用，規(guī)范殯葬服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目，保證同類殯葬用品價(jià)格不高于市場(chǎng)價(jià)，中低價(jià)位殯葬用品足量供應(yīng)。對(duì)國(guó)有民營(yíng)及民辦的殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格審查其資質(zhì)，規(guī)范其經(jīng)營(yíng)行為，保障其合法權(quán)益，充分發(fā)揮其豐富殯葬服務(wù)項(xiàng)目，活躍殯葬市場(chǎng)，解決勞動(dòng)就業(yè)，滿足公眾個(gè)性化殯葬需求等方面的積極作用。三是相關(guān)部門協(xié)作，公眾參與監(jiān)管。殯葬市場(chǎng)監(jiān)管涉及到多個(gè)部門，要與多個(gè)部門進(jìn)行相關(guān)的合作。要積極探索民政部門與其他相關(guān)部門合作的方式，科學(xué)劃分執(zhí)法權(quán)限，形成多部門協(xié)調(diào)的機(jī)制，提高殯葬市場(chǎng)監(jiān)管效率。由于現(xiàn)代殯葬市場(chǎng)的復(fù)雜性、多元性和動(dòng)態(tài)性，政府不可能監(jiān)管到殯葬市場(chǎng)的每個(gè)角落。這就需要政府大膽地向社會(huì)組織分權(quán)，將政府所承擔(dān)的技術(shù)性、服務(wù)性、協(xié)調(diào)性工作，從政府職能中分離出去，交給社會(huì)中介組織、社會(huì)公共服務(wù)組織和社會(huì)自治組織，通過大力培育和發(fā)展社會(huì)中介組織，實(shí)現(xiàn)殯葬市場(chǎng)監(jiān)管職能合理分化。建立社會(huì)公眾參與的監(jiān)督機(jī)制，要求各級(jí)政府要善于引導(dǎo)和保護(hù)公眾參與的積極性，提供參與的機(jī)會(huì)。政府在制定殯葬市場(chǎng)政策和法規(guī)過程中，要充分聽取公眾的意見，保證決策的科學(xué)和民主；建立殯葬市場(chǎng)信息收集、整理、公開與獲取的機(jī)制，形成有效的信息公開交流平臺(tái)。要進(jìn)一步發(fā)揮新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督作用，建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，公布?xì)浽崾袌?chǎng)監(jiān)管熱線，充分調(diào)動(dòng)公眾參與殯葬市場(chǎng)監(jiān)管的積極性[4]。

（二）加強(qiáng)殯葬設(shè)施建設(shè)，合理配置殯葬資源

1．統(tǒng)籌規(guī)劃，合理配置。各級(jí)政府要在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域內(nèi)死亡人口總量、增長(zhǎng)趨勢(shì)、喪戶的基本需求以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)殯葬基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行科學(xué)、前瞻性的分析，并結(jié)合實(shí)際，合理確定殯葬設(shè)施的數(shù)量和布局，科學(xué)地制定和完善殯葬基礎(chǔ)設(shè)施更新改造規(guī)劃，納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃之中，推動(dòng)殯葬基礎(chǔ)設(shè)施向公益性、非營(yíng)利方向發(fā)展。既要保證殯葬服務(wù)設(shè)施的數(shù)量適中，又要保證各種設(shè)施之間的功能配套；既要滿足公眾的殯葬需求，又不造成資源的浪費(fèi)，

2．加大投入，科學(xué)建設(shè)。要建立完善殯葬事業(yè)公共投入和穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。福利彩票公益金可用于支持經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的殯葬救助保障和設(shè)施設(shè)備建設(shè)。為調(diào)動(dòng)各地的積極性，推動(dòng)殯葬基礎(chǔ)設(shè)施更新改造工作的開展，可以考慮從福彩公益金中列支專項(xiàng)補(bǔ)助資金。要采取多種形式，多方籌集資金，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)各方面的力量，積極支持殯葬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成政府主導(dǎo)，多元參與的投資格局。在進(jìn)行殯葬設(shè)施建設(shè)時(shí)應(yīng)堅(jiān)持“生態(tài)環(huán)保、以人為本、公序良俗、持續(xù)發(fā)展”的原則，要注意各種設(shè)施的功能配套，打破原殯儀館、公墓的分散服務(wù)模式，按照“冷藏運(yùn)輸—禮儀服務(wù)—火化服務(wù)—骨灰安置”這一線性業(yè)務(wù)流程，根據(jù)殯葬基本服務(wù)和選擇性服務(wù)剝離的原則分專業(yè)切割，實(shí)施殯葬業(yè)務(wù)流程再造，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)殯葬資源、集中使用及管理，向?qū)崿F(xiàn)殯葬服務(wù)優(yōu)質(zhì)化、殯葬管理規(guī)范化、殯葬改革有序化、骨灰處理生態(tài)化、殯葬習(xí)俗文明化、殯葬設(shè)施現(xiàn)代化邁進(jìn)。伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型期利益的多元化以及民眾維權(quán)意識(shí)的普遍高漲，在殯葬服務(wù)設(shè)施建設(shè)中，應(yīng)本著公正、公開以及民主監(jiān)督的原則，真正賦予民眾以聽證的權(quán)力，使其積極參與到殯葬服務(wù)資源的配置中來(lái)，通過正式或非正式的聽證制度，保證設(shè)施建設(shè)的科學(xué)性與合理性。

（三）加強(qiáng)殯葬經(jīng)營(yíng)管理，提升殯葬綜合效益

1．強(qiáng)化內(nèi)部管理，規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為。殯葬機(jī)構(gòu)要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求實(shí)行管理創(chuàng)新。通過建立以產(chǎn)權(quán)清晰，責(zé)權(quán)明確，政企分開，管理科學(xué)為特征的現(xiàn)代企業(yè)制度，按照市場(chǎng)需求組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，健全管理制度，建立合理的用人機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、分配機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，提高殯葬綜合效益。殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)要遵守相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行統(tǒng)一制定的基本殯葬服務(wù)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，公開選擇性消費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)雙公開。同時(shí)規(guī)范從業(yè)人員服務(wù)行為，推行服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，不斷提升經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的規(guī)范化水平。殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)要誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，共同營(yíng)造殯葬市場(chǎng)公平公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，構(gòu)建“陽(yáng)光殯葬”。

2.創(chuàng)新殯葬服務(wù)，實(shí)施人文殯葬。由于殯葬的實(shí)質(zhì)是人的精神活動(dòng)，因而圍繞殯葬的所有消費(fèi)都是典型的精神消費(fèi)。精神消費(fèi)的基本特征就是個(gè)性化、多樣性和文化品位，要求殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)在規(guī)范傳統(tǒng)服務(wù)項(xiàng)目的同時(shí)，開展服務(wù)創(chuàng)新，提高服務(wù)層次和水平。一是豐富服務(wù)項(xiàng)目。殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)要正確認(rèn)識(shí)群眾多層次的殯葬服務(wù)需求，嚴(yán)格細(xì)分不同的消費(fèi)層次和服務(wù)項(xiàng)目，根據(jù)殯葬服務(wù)需求的差異性，正確進(jìn)行定位，提供多樣化的、可選擇性的殯葬服務(wù)項(xiàng)目。在滿足人們殯葬方面物質(zhì)需求的同時(shí)，要關(guān)注其生理、心理、安全及精神等方面。二是提升文化內(nèi)涵。殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)在開展創(chuàng)新服務(wù)的同時(shí)要不斷提升服務(wù)的文化內(nèi)涵，要在繼承發(fā)揚(yáng)中國(guó)傳統(tǒng)殯葬文化的基礎(chǔ)上，融現(xiàn)代意識(shí)和時(shí)代色彩于殯葬禮儀中，研發(fā)、創(chuàng)新服務(wù)項(xiàng)目，豐富殯葬服務(wù)內(nèi)涵，引導(dǎo)群眾建立現(xiàn)代、文明的新型殯葬文化觀。要弘揚(yáng)孝道精神，既移風(fēng)易俗，又彰顯地方特色，同時(shí)提高殯儀服務(wù)場(chǎng)所文化品位，使其成為弘揚(yáng)殯葬文化的基地。三是體現(xiàn)人文關(guān)懷。在殯葬服務(wù)過程中要充分體現(xiàn)人本性，既要尊重逝者，又要安慰生者；既要讓經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越的逝者家屬辦好喪事，又要讓困難群眾辦得起喪事。殯葬服務(wù)要滿足不同人員的需求，特別是特殊困難群體的需求，實(shí)行優(yōu)惠減免政策。要從人文關(guān)懷入手，積極傳播現(xiàn)代殯葬文明，弘揚(yáng)優(yōu)秀殯葬文化，構(gòu)建“人文殯葬”。

（四）發(fā)展殯葬職業(yè)教育，加快人才隊(duì)伍建設(shè)

隨著殯葬管理體制改革的深入，殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員應(yīng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、危機(jī)意識(shí)，切實(shí)轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，不斷提升業(yè)務(wù)水平。

1．大力發(fā)展學(xué)歷教育，促進(jìn)從業(yè)人員素質(zhì)普遍提高。中國(guó)從1995年開始正式開展殯葬學(xué)歷教育，十幾年來(lái)，大批接受了正規(guī)殯葬專業(yè)教育，具有較好的人文素養(yǎng)并掌握現(xiàn)代殯葬技術(shù)的中青年職工正逐步成為殯葬行業(yè)骨干，殯葬從業(yè)人員的素質(zhì)大幅提高，進(jìn)而提升了殯葬行業(yè)的社會(huì)地位，使殯葬行業(yè)獲得社會(huì)的尊重，形成全社會(huì)共同關(guān)注殯葬行業(yè)，推進(jìn)殯葬改革，構(gòu)建和諧殯葬的良好氛圍。

2．不斷加強(qiáng)繼續(xù)教育，拓寬從業(yè)人員終身學(xué)習(xí)途徑。新時(shí)期的殯葬行業(yè)是不斷變化發(fā)展的行業(yè)，從業(yè)人員若要與之適應(yīng)，就必須用新的知識(shí)、技能和觀念來(lái)武裝自己。通過終身學(xué)習(xí)不間斷地接受教育和學(xué)習(xí)，以不斷地更新知識(shí)，保持應(yīng)變能力。殯葬在職培訓(xùn)，為從業(yè)人員提供終身學(xué)習(xí)的途徑，對(duì)于促進(jìn)從業(yè)人員素質(zhì)持續(xù)提高具有重要的意義。

3．構(gòu)建人才評(píng)價(jià)體系，建立激勵(lì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。通過構(gòu)建科學(xué)的人才評(píng)價(jià)體系，建立有效的激勵(lì)機(jī)制，不斷提高從業(yè)人員素質(zhì)，增強(qiáng)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。職業(yè)資格證書制度是按照國(guó)家制定的職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)或任職資格條件，通過政府認(rèn)定的考核鑒定機(jī)構(gòu)，對(duì)勞動(dòng)者的技能水平或指資格進(jìn)行客觀公正、科學(xué)規(guī)范的評(píng)價(jià)和鑒定，對(duì)合格者授予相應(yīng)的國(guó)家職業(yè)資格證書的制度。民政部從2008年開始在全國(guó)開展民政行業(yè)職業(yè)技能鑒定工作，殯葬行業(yè)殯儀服務(wù)員、遺體接運(yùn)工、遺體防腐師、遺體整容師、遺體火化師、墓地管理員六個(gè)職業(yè)已納入鑒定體系。三年來(lái)，通過鑒定已對(duì)上萬(wàn)名殯葬從業(yè)人員的理論水平和技能水平給予了客觀公正的評(píng)價(jià)，其頒發(fā)的職業(yè)資格證書已成為殯葬從業(yè)人員求職、任職、晉升的資格憑證，極大地調(diào)動(dòng)了殯葬從業(yè)人員加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，鉆研實(shí)操技能的積極性。

（五）立足基本殯葬服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)公益殯葬

1．科學(xué)合理地界定不同類型的殯葬服務(wù)?！睹裾筷P(guān)于進(jìn)一步深化殯葬改革，促進(jìn)殯葬事業(yè)科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（民發(fā)[2009]170號(hào)）要求“合理界定政府基本殯葬服務(wù)和市場(chǎng)選擇性殯葬服務(wù)范圍”，中國(guó)每個(gè)公民死亡后治喪活動(dòng)不可或缺的最基本程序：遺體接運(yùn)、存放、火化和骨灰寄存（或安葬）是基本殯葬服務(wù)的主要內(nèi)涵，除此以外的如整容化妝、租用禮廳、鮮花布置、樂隊(duì)伴奏及自主選擇經(jīng)營(yíng)性墓地等都屬市場(chǎng)選擇性殯葬服務(wù)范圍。針對(duì)不同類型的服務(wù)，采取不同的措施，逐步實(shí)現(xiàn)殯葬公益。

2．積極穩(wěn)妥地推行均等化殯葬福利制度?！吨笇?dǎo)意見》提出“各地結(jié)合實(shí)際，積極爭(zhēng)取政府出臺(tái)惠民殯葬政策，加快建立和完善殯葬救助保障制度。對(duì)生前生活特別困難的人員，由政府免除遺體接運(yùn)、存放、火化和骨灰寄存等基本殯葬服務(wù)費(fèi)用”。逐步建立基本殯葬公共服務(wù)體系，實(shí)行基本殯葬服務(wù)免費(fèi)化，既是中國(guó)殯葬事業(yè)改革和發(fā)展的基本趨勢(shì)，也是建立和完善基本殯葬公共服務(wù)體系、實(shí)現(xiàn)基本殯葬公共服務(wù)均等化的必然要求。各地要結(jié)合本地實(shí)際，建立相應(yīng)保障制度。

基本殯葬服務(wù)包括遺體接運(yùn)、保存、火化和骨灰寄存，殯葬機(jī)構(gòu)都執(zhí)行政府定價(jià)。目前全國(guó)很多地方為轄區(qū)內(nèi)的居民提供了免除或補(bǔ)貼基本殯葬費(fèi)用的政策，惠民政策涉及的人口有4.73億，基本殯葬服務(wù)公益化在中東部地區(qū)已基本實(shí)現(xiàn)。西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，公共財(cái)政能力不足，在一定時(shí)期以內(nèi)，還不具備普遍建立基本殯葬公共服務(wù)體系的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)條件，各級(jí)政府必須量力而行，可以從基本殯葬服務(wù)重點(diǎn)救助對(duì)象起步，推行五保戶、低保戶、特困戶、殘疾人家庭以及受災(zāi)家庭基本殯葬服務(wù)免費(fèi)的政策，逐步擴(kuò)展到向轄區(qū)所有居民提供免費(fèi)基本殯葬服務(wù)，并積極探索建立基本殯葬公共服務(wù)體系的內(nèi)容和形式。

3．因地制宜地推進(jìn)選擇性殯葬服務(wù)公益化。選擇性殯葬服務(wù)包括遺體整容、防腐、告別、骨灰安葬、殯葬用品及其他殯葬特需服務(wù)，這些服務(wù)雖不是完成殯葬活動(dòng)的必經(jīng)環(huán)節(jié)，但群眾受到傳統(tǒng)觀念的影響還是會(huì)選擇。對(duì)選擇性殯葬服務(wù)要采取不同的措施進(jìn)行分類指導(dǎo)。對(duì)于不符合殯葬改革方向，造成資源浪費(fèi)的選擇性殯葬服務(wù)，如墓地，政府不僅不能實(shí)現(xiàn)其公益化，還應(yīng)利用價(jià)格杠桿等引導(dǎo)群眾放棄此類服務(wù)。今后的工作重點(diǎn)是積極推廣樹葬、花葬、草坪葬等節(jié)地葬法，鼓勵(lì)倡導(dǎo)深埋、撒散、海葬等不保留骨灰方式，推行綠色殯葬。對(duì)采用節(jié)地葬法或不保留骨灰的，實(shí)行政府獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼，引導(dǎo)公眾共同建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處。對(duì)于不違背殯葬改革方向，公眾受到傳統(tǒng)觀念的影響確實(shí)需要的選擇性服務(wù)，政府一方面要加強(qiáng)價(jià)格監(jiān)管，引導(dǎo)殯葬市場(chǎng)健康發(fā)展，減輕公眾喪葬負(fù)擔(dān)；另一方面要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政支付能力，逐步將其納入殯葬保障的范疇，使公益殯葬制度在深度和廣度上不斷拓展，讓人們享受到從搖籃到墳?zāi)沟木然纳鐣?huì)福利。

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[責(zé)任編輯 安世友]